2.2. Государственное регулирование рынка квалификационно-образовательных услуг
Переходный период социально-экономического развития общества характеризуется формированием новых механизмов регуляции социальных отношений и существованием как рыночных элементов, так и традиционных форм управления системой образования. Это сочетание сохраняет возможности реализации привычных методов регулирования рынка образовательных услуг со стороны государственных институтов и стремление многих учебных заведений стабилизировать свое положение без изменения структурно-функциональной организации профессиональной подготовки. Одним из важных и характерных вопросов в переходный период является постепенное развитие рыночного регулирования данной сферы за счет создания благоприятного хозяйственного климата в сфере профессионального образования, формирования конкурентной среды, когда возможно выполнение одних и тех же услуг несколькими учебными заведениями, в том числе и негосударственными. Конкурентную среду в сфере квалификационно-образовательных услуг возможно создать лишь при наличии значительных инвестиций. Государство должно поддерживать конкурентные отношения между учреждениями, предлагающими образовательные услуги, обеспечивая при этом реализацию основных приоритетов государственной политики в сфере образования. Средства на подготовку потенциальных или фактических безработных должны направляться в те организации и учреждения, которые способны в сжатые сроки обеспечить качественную подготовку и высокий уровень трудоустройства. На данном этапе государство, пусть и временно, должно брать на себя функции организации взаимодействия между работодателями и учреждениями сферы образования. Главное - наладить эффективные рыночные механизмы взаимодействия между теми, кто предъявляет спрос на рабочую силу и темп, кто ее готовит.
В любых экономических условиях государство выполняет функции регламентации и контроля сферы образовательных услуг, формирования единых государственных стандартов, организации лицензирования образовательных учреждений, обеспечения опережающего и непрерывного образования, достижения высокого качества подготовки кадров.
Для решения проблем переходного периода, связанных с установлением сбалансированности рынка труда и образовательных услуг, принимаются меры по регулированию этих процессов, в частности, принята Программа социальных реформ на 1996-2000 годы. Впервые за последние годы ставиться речь о государственном регулировании, в частности, разработки и внедрения профессиональных стандартов. Это не образовательные стандарты, а те документы и требования, которые будут предъявляться к работникам предприятий, причем на самом высшем мировом уровне. Приняты решения, связанные с разработкой профессиональных стандартов, с сертификацией рабочей силы, в частности, персонала предприятий, с сертификацией ряда профессий и производств, а также о формировании национальной системы сертификации персонала. Это означает, что при сертификации услуг, в том числе и образовательных, будут учитываться результаты сертификации работников. Другие меры направлены на интеграцию различных социально-образова-тельных проектов, реализуемых в сфере профессионального образования, развития персонала на производстве на уровне целевых региональных и федеральных программ. Отдельный блок вопросов связан с совершенствованием процедур лицензирования, аккредитации, оценкой методического и программного обеспечения подготовки.
В условиях безработицы проблемы содействия трудоустройству выпускников образовательных учреждений и эффективного использования их потенциала становятся одной из главных задач органов управления образованием и служб занятости. В соответствии с законами Российской Федерации «Об образовании» и «О занятости населения в Российской Федерации» Министерство общего и профессионального образования и Федеральная государственная служба занятости Российской Федерации заключили договор о сотрудничестве, который определяет стратегию взаимодействия органов образования и служб занятости на федеральном и региональном уровнях в вопросах профессионального обучения и социальной защиты выпускников учебных заведений. В рамках этого договора Министерство общего и профессионального образования выполняет следующие функции:
- совместно с органами занятости координируются и согласовываются объемы по приоритетным направлениям подготовки и повышения квалификации безработных граждан и незанятого населения, а также военнослужащих, уволенных в запас;
- совместно с территориальными органами занятости разрабатывается и организуется выполнение программ трудоустройства специалистов из числа выпускников образовательных учреждений профессионального образования;
- совместно территориальными органами занятости и организует проведение научных исследований по проблемам профессионального обучения безработных граждан и незанятого населения, анализируют текущий спрос на специалистов с высшим и средним профессиональным образованием, тенденции и перспективы его изменения;
- осуществляет информационное обеспечение территориальных органов и учебных центров Федеральной государственной службы занятости населения по вопросам структуры и объемов подготовки, повышения квалификации и переподготовки специалистов;
- способствует более широкому использованию образовательных учреждений системы профессионального образования.
Федеральная служба занятости России, ее территориальные органы в рамках договора:
- оказывают помощь образовательным учреждениям профессионального образования в комплектовании контингента путем направления на обучение в них безработных граждан и высвобождаемых работников;
- информируют руководителей образовательных учреждений о состоянии занятости и рынка рабочей силы в отраслевом и региональном разрезах и прогнозируемых потребностям в новых специальностях и профессиях;
- финансируют на договорной основе подготовку кадров в системе профессионального образования из числа безработных, незанятого населения, военнослужащих, уволенных в запас, и членов их семей, конкретные целевые программы, связанные с проведением научных, научнометодических и исследовательских работ, повышение квалификации педагогических работников;
- выступают соучредителями учебных центров, других подразделений по профессиональному обучению безработных, незанятого населения, создаваемых в структуре образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования. Таким образом, совместные мероприятия Министерства общего и профессионального образования и Федеральной службы занятости их территориальных органов выполняет координирующие и регулирующие функции, способствуют повышению эффективности подготовки, переподготовки безработных граждан и незанятого населения, защите интересов молодежи в период перехода к рыночной экономике.
По прогнозам специалистов, в 1998-2000 годах экономика не сможет обеспечить достаточных ресурсов для эффективного решения проблем занятости. В Федеральной программе содействия занятости населения четко определена государственная политика и на региональных рынках труда. Это обусловлено тем, что экономический кризис привел к формированию территорий с повышенной социальной напряженностью на рынке труда и потребовал реализации мер по государственному регулированию, направленных на предотвращение критических ситуаций в регионах. Основными задачами региональной политики в сфере занятости являются:
- предотвращение массовых увольнений работников, создание новых или сохранение существующих экономически целесообразных рабочих мест;
- минимизация социальных последствий массовой безработицы в регионе;
- опережающая подготовка и повышения квалификации кадров;
- профессиональная ориентация и психологическая поддержка граждан, эффективная помощь потерявшим работу и др.
В целом же политика государства направлена на повышение качества рабочей силы на рынке труда и предполагает:
- совершенствование системы начального, среднего, высшего профессионального и дополнительного образования, ее ориентацию на потребности работодателей и изменения спроса и предложений на рынке труда;
- постоянную корректировку объемов и профилей подготовки кадров образовательных учреждениях, снижение рынка безработицы среди выпускников учебных заведений;
- развитие непрерывного образования;
- совершенствование системы подготовки и переподготовки кадров на производстве;
- опережающее обучение работников, находящихся под угрозой увольнения, для новых сфер приложения труда;
- формирование такой и ориентированной на трудоустройство системы профессионального обучения безработных и незанятого населения.
Вопросы подготовки и повышения квалификации занятой рабочей силы приобретают в сложившейся ситуации особую активность в связи с интенсификацией процесса обесценивания полученных в учебных заведениях знаний и умений. Американские экономисты еще в 60-х годах обосновали понятие «период полураспада компетентности», то есть срок, в течение которого знания выпускника вуза устраивают наполовину, и работник становится непригодным для дальнейшей работы. В настоящее время этот срок в среднем составляет 5 лет, но в отдельных отраслях, таких как авиационная, производство лазерной техники, период полураспада компетентности сокращается до 2 лет. Эта тенденция характерна не только для выпускников вузов, но и выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования. Принципиально новой задачей органов службы занятости является координация работ с органами управления образования по определению объемов и профилей подготовки молодежи в профессиональных образовательных учреждениях исходя из требований региональных рынков труда.
Основными инструментами регулирования занятости становятся региональные программы занятости и целевые территориальные программы профессионального обучения социально не защищенных категорий населения - молодежи, инвалидов, женщин, военнослужащих, уволенных в запас.
Программно-целевое регулирование занятости. В отличие от государственных программ в области социальных реформ в Российской Федерации, где отражены концептуальные основы, состояние и тенденции изменений в социальной сфере, главные цели и направления социальных реформ, политика в области занятости населения и развития кадрового потенциала в комплексных региональных программах содействия занятости населения определяются более конкретно, в соответствии с особенностями территориальных рынков труда.
Программа содействия занятости населения разработана в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» с целью выработки комплексных мер по сдерживанию безработицы и социальной защите граждан, вынуждено потерявших работу. Подготовка Программы осуществлялась с учетом прогноза социальноэкономического развития области, региона на 1999-2000 годы, разработанного министерством экономики, инвестиционной политики и межрегиональных связей области или региона, а также предложений министерств и ведомств Правительства и других заинтересованных организаций, в компетенции которых находятся различные аспекты регулирования трудовой сферы. Программа разработана с учетом протекающих в настоящее время демографических и экономических процессов, прогнозной оценки состояния рынка труда как в целом по области, так и по каждому району.
Основная цель политики занятости, проводимой на территории, - формирование благоприятных условий для занятости населения и обеспечения рабочей силой предприятий через стабилизацию экономики области, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы, развитие системы обучения кадров, повышение эффективности деятельности государственной службы занятости населения области.
Программа предусматривает консолидацию действий министерств и ведомств области по реализации политики Правительства региона на рынке труда в едином контексте мероприятий по оздоровлению экономики. Ее реализация направлена на обеспечение полной занятости тех, кто желает работать, обеспечение достойной среды обитания жителей области, повышение их уровня жизни.
Программа фиксирует основные понятия, используемые для описания рынка труда и трудовой занятости:
- трудовые ресурсы - лица трудоспособного возраста (за исключением неработающих инвалидов труда и войны I и II групп и лиц, получающих пенсию по возрасту на льготных условиях), а также работающие лица нетрудоспособного возраста;
- занятые - лица трудоспособного возраста и старше, а также младших возрастов, работающие по найму за вознаграждение на условиях полного или неполного рабочего времени, не по найму, на приносящей доход работе, самостоятельно или у отдельных граждан, без оплаты на семейном предприятии;
- незанятые - лица трудоспособного возраста и старше (если последние не ищут работы), которые не имеют работы (доходного занятия);
- безработные - лица трудоспособного возраста и старше, которые не имеют работы (доходного занятия), занимаются поиском работы и готовы приступить к работе. Из них выделяются безработные, официально зарегистрированные в органах государственной службы занятости населения и получившие этот статус в соответствии с законодательством Российской Федерации о занятости населения;
- экономически активное население - часть населения, обеспечивающая предложение рабочей силы для производства товаров и услуг. Численность экономически активного населения включает занятое население и безработных граждан;
- безработица - явление в экономике, при котором часть экономически активного населения, желающая работать, не может применить свою рабочую силу.
В связи со спецификой задач органов занятости в отношении различных категорий безработных определены следующие виды безработицы:
- сезонная — обусловлена сезонным характером деятельности организации;
- структурная - вызвана несоответствием структуры рабочих мест структуре рабочей силы;
- скрытая (завуалированная) - характеризуется накоплением на предприятиях излишней, неэффективной рабочей силы, что приводит к снижению производительности труда.
Безработица различается по продолжительности - временная (до 4 месяцев) и хроническая (свыше года). Индексные (расчетные) параметры Программы включают:
- уровень общей безработицы - отношение численности безработных к численности экономически активного населения (в процентах);
- уровень регистрируемой безработицы - отношение численности зарегистрированных безработных к численности экономически активного населения (в процентах);
- уровень экономической активности - отношение численности экономически активного населения к общей численности населения (в процентах).
В Программе отражаются основные направления и показатели деятельности органов занятости:
1.1. Изменение в сфере занятости региона (количественные и качественные изменения в сфере занятости):
- снижение численности населения, занятого экономической деятельностью;
- перераспределение работающих по формам собственности;
- превышение численности выбывающих с предприятий и организаций над численностью принятых;
- активизация процессов высвобождения работников;
- незначительное снижение масштабов вынужденной неполной занятости.
1.2. Общая динамика безработицы:
- общая численность не занятых трудовой деятельностью граждан, в соответствии с методологией МОТ считающихся безработными, в среднегодовом исчислении;
- темпы снижения регистрируемой безработицы. Средняя продолжительность регистрируемой безработицы;
- основные показатели безработицы;
- состав безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости населения области;
- состав зарегистрированных безработных по полу;
- распределение зарегистрированных безработных по возрасту;
- состав зарегистрированных безработных по уровню образования;
- распределение и прогноз безработицы по области;
- прогноз спроса и предложения на рабочую силу;
- отраслевые проблемы занятости;
- предложение рабочей силы.
Настоящий период формирования рынка труда характеризуется рядом негативных тенденций, которые рассматриваются в Программе как ключевые проблемы на рынке труда.
Наблюдается потеря трудового потенциала квалифицированных и высококвалифицированных кадров в результате недоиспользования их рабочего времени, отсутствия реальной связи между доходом и уровнем профессионализма работника, их перетока в сферу неформальной занятости, часто не требующей прежней квалификации, миграции за рубеж.
Существует тенденция ухудшения качественных характеристик и структуры рабочих мест, что резко снижает возможности обеспечения эффективной занятости и ведет к росту травматизма и профессиональных заболеваний.
Медленно перестраивается система государственного профессионального образования, сохраняется неадекватность масштабов, структуры и форм первичной профессиональной подготовки граждан изменениям в спросе на рабочую силу в профессиональном разрезе, недостаточная ее развитость, система вторичного обучения (дообучения, переподготовка и повышение квалификации), ориентированная лишь на отдельные группы населения, нуждающегося в трудоустройстве, слабая заинтересованность работодателей в повышении квалификации работающих и их переподготовке.
Чрезвычайно сложная ситуация складывается с трудоустройством отдельных социально-демографических групп населения (молодежи, женщин, инвалидов, демобилизованных военнослужащих и др.). Большая дифференциация рынков труда области, наличие территорий со сложной ситуацией в сфере занятости при ограниченных возможностях перетоков рабочей силы по территории области и в другие регионы.
Основная задача политики в сфере трудовой занятости связана с развитием качества рабочей силы как локальной задачей развития человеческих ресурсов. Решение задач повышения качества рабочей силы предполагает:
1. Развитие системы общего и профессионального образования, направленной на профессиональную подготовку новой рабочей силы;
2. Восстановление и развитие системы внутрипроизводственного обучения персонала, в том числе на рабочих местах, создание условий для самообучения;
3. Развитие услуг государственной службы занятости населения области по обучению безработных граждан и незанятого населения, поддержке и организации опережающего обучения работников, находящихся под риском увольнения в условиях массового высвобождения;
4. Развитие системы непрерывного образования, направленной на воспроизводство, сохранение и совершенствование рабочей силы;
5. Развитие и совершенствование системы профессиональной ориентации и психологической поддержки безработных и незанятых граждан, а также занятых, но желающих изменить профиль работы.
Существующий уровень программно-целевого регулирования занятости на федеральном и региональном уровне пока еще не отражает требуемого уровня системности в подходах к решению проблем занятости населения и может рассматриваться как первое приближение к формированию механизмов программно-целевого регулирования занятости.