Институты ЕС и процессы принятия решений
Для реализации своей политики ЕС имеет разветвленную институциональную структуру, элементы которой формируются двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих в качестве официальных представителей государств-членов; другие - из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но действующих от имени всего Сообщества. В настоящее время главными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд. Имеются также вспомогательные и консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная палата (или Палата аудиторов).
Европейский Совет (European Council) образован в 1974, а с 1986 его статус был официально закреплен в Едином европейском акте. В его состав входят главы государств и правительств стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По регламенту, Европейский совет заседает дважды в год, а фактически - четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое председательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются общая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, а также состояние мировой экономики и международных отношений, определяются приоритетные направления деятельности, принимаются программы и решения стратегического характера. В случае необходимости созываются также внеплановые заседания, посвященные, как правило, одному крупному вопросу, требующему принятия политического решения. Заседания происходят под председательством главы или премьер-министра того государства, которое в данное полугодие председательствует в Совете. Итоги дискуссий и принятые решения доводятся до всеобщего сведения в виде соответствующих политических заключений председательствующей стороны (Presidency conclusions). Формально, это политический документ, который в последующем трансформируется в правовые акты и решения, принимаемые соответствующими институтами ЕС.
Совет ЕС (Совет министров) - (Council) - высший законодательный орган ЕС.
Функции. Совет обладает правом принятия решений, обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (совместно с Парламентом), заключает международные соглашения. Состоит из представителей государств-членов ЕС в ранге министров национальных правительств. Фактически существует более 25 различных отраслевых Советов.
Организационная структура. Подготовка сессий Совета осуществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей государств - КОРЕПЕР (COREPER) в составе глав национальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР проводит предварительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что обеспечивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит решения Совета и следит за их выполнением.
Европейская комиссия (European Commission) - исполнительный орган ЕС, обладающий одновременно правом законодательной инициативы.
Функции. Комиссии принадлежит право законодательной инициативы: она разрабатывает законодательные предложения и направляет их в Совет, контролирует дальнейший процесс законотворчества; следит за применением законодательных актов, принятых Советом. В случаях нарушений может прибегнуть к санкциям - например, передать дело в Суд. Она вправе принимать самостоятельные решения в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, конкуренция, транспорт, функционирование единого внутреннего рынка, защита окружающей среды и др.; исполняет бюджет и управляет фондами ЕС. Кроме того, Европейская комиссия выполняет дипломатические функции ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе и в Москве).
Состав. Комиссия состоит из 20 членов (по два представителя от Франции, Германии, Италии, Испании и Великобритании, по одному - от остальных государств-членов). Они назначаются на пять лет национальными правительствами, но полностью независимы в выполнении своих обязанностей. Кандидатуры утверждаются Европейским парламентом.
Согласно Ниццской редакции Договора о ЕС (2005), предусмотрено упрощение принципа формирования Комиссии (вместо принципа представительства государств вводится система ротации). Предусмотрено усиление ее ответственности перед Европейским парламентом.
Организационная структура. Комиссия состоит из 26 генеральных директоратов (Directorate-General), ведающих отдельными направлениями деятельности ЕС, включая отношения с третьими странами. Например, Генеральный директорат XVI занимается вопросами проведения политики сплочения, Генеральный директорат VIII - вопросами развития сотрудничества с государствами АКТ (Государства Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона, участники Ломейских конвенций). В штате Комиссии насчитывается 15 тыс. служащих - это самое большое учреждение ЕС.
Место и время проведения заседаний. Комиссия собирается один раз в неделю в Брюсселе.
Европейский парламент (European Parliament) - консультативнозаконодательный орган ЕС, состоит из представителей государств-членов, избираемых прямым голосованием в этих странах.
Функции. Осуществляет функции консультаций и контроля; утверждает бюджет и заключает межгосударственные соглашения; одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и бюджет ЕС.
Полномочия в области контроля. Комиссия подотчетна Парламенту. Парламент может принимать санкции в отношении Комиссии, например, вынести ей вотум недоверия, заставить ее уйти в отставку. К примеру, такая ситуация сложилась в 1999, когда в результате расследования был опубликован доклад, посвященный злоупотреблениям служебным положением некоторых членов Европейской комиссии Жака Сантера. Это привело к коллективной отставке и назначению нового состава Комиссии под руководством Романо Проди.
Парламенту отведена ведущая роль при назначении председателя и членов Комиссии. Парламент контролирует деятельность Совета посредством рассмотрения программ и отчетов председательствующего в Совете государства-члена.
Законодательные полномочия. Римский договор 1957 отводил Парламенту исключительно консультативную роль. С течением времени его полномочия были значительно расширены. Современный процесс законотворчества в ЕС предусматривает участие Европарламента в законодательном процессе через обязательные процедуры взаимодействия Комиссии и Совета с Парламентом. Существуют три основные процедуры: консультации, совместное принятие решений, выражение согласия.
Полномочия в области бюджета. Процедура принятия бюджета, предусматривающая два чтения в Парламенте, позволяет ему вносить поправки в разработанный Советом проект. В исключительных случаях Парламент, если его мнение не было принято в расчет, может отклонить бюджет в целом. Он дает заключение о деятельности Комиссии, связанное с выполнением бюджета (на основе выводов Палаты аудиторов).
Состав. После приема в Союз новых стран-членов он насчитывает 732 депутата. Число представителей, избираемых в каждом государстве- члене, должно соответствовать числу голосов каждой страны в органах ЕС (см. табл. 1.1).
С 1979 парламент избирается прямым голосованием. Срок полномочий депутатов составляет пять лет. Последние выборы состоялись в июне 2004.
Место и время проведения сессий. Ежемесячные пленарные сессии проходят в Страсбурге, дополнительные сессии и заседания комиссий - в Брюсселе. Генеральный секретариат работает в Люксембурге.
Организационная структура. В Европарламенте представлены как европейские партии, так и парламентские фракции, представляющие собою политические альянсы менее крупных партий. В политическом спектре Евросоюза выделяются два крыла: «Правые» - христианско- демократические партии, консерваторы, либералы и националисты и «Левые» - социалисты, объединенные левые и «зеленые». По итогам выборов июня 2004 больше всего мест в парламенте получила Европейская народная партия. На втором месте - Партия европейских социалистов, на третьем - Альянс либералов и демократов за Европу, на четвертом - фракция «зеленых» - Европейский свободный альянс. Всего представлены 7 крупных политических фракций с преобладанием правоцентристов: Европейская народная партия - Европейские демократы (ЕНП-ЕД) - 268 депутатов, Социал-демократическая партия Европы (СПЕ) - 200 депутатов, Альянс либералов и демократов за Европу (АЛДЕ) - 88 мест, Зеленые/Свободный европейский союз (Зеленые /СЕС) - 42 места, Европейские объединенные левые/левые экологисты из северных стран - 41 депутат, Независимость и демократия (Н/Д) - 37 депутатов, Союз европейских наций (СЕН) - 27 депутатов, депутатов вне фракций - 29[6,159-160].
Деятельность Парламента осуществляется под руководством Бюро, состоящего из председателя и 14 вице-председателей, избираемых на два с половиной года. Повестки дня сессий определяет Конференция председателей. Помимо пленарных заседаний депутаты работают в 20 комиссиях, ведающих отдельными направлениями деятельности ЕС. Межпарламентские делегации поддерживают связи с национальными парламентами всего мира.
Суд Европейских сообществ (Court of Justice of the European Communities). Обеспечивает единообразное применение и толкование права ЕС на всей его территории. Однако компетенция Суда не распространяется на новые сферы деятельности Европейского Союза, учрежденные Маастрихтским договором 1992 - общую внешнюю политику и политику безопасности, а также сотрудничество государств- членов в области правосудия и внутренних дел, относящихся к сфере межгосударственных отношений.
Функции. Суду ЕС подведомственны все вопросы, связанные с исполнением норм права Сообщества. Решения Суда не могут быть оспорены и подлежат безусловному исполнению.
Состав. Состоит из 15 судей (по одному от каждого государства) и девяти юридических советников (число последних может быть увеличено единогласным решением Совета). Они назначаются на шестилетний срок правительствами государств-членов и независимы в выполнении своих обязанностей. Председатель Суда избирается судьями на три года. Каждые три года происходит частичное обновление состава судей и юридических советников.
Место пребывания - Люксембург.
В 1989, в соответствии с Единым европейским актом, в помощь Суду ЕС дополнительно учрежден Суд первой инстанции (Court of the First Instance). Ему передано рассмотрение некоторых исков, выдвигаемых против институтов и органов ЕС отдельными лицами и компаниями, споров, касающихся правил конкуренции, трудовых споров, применения антидемпинговых процедур, рассмотрение дел, связанных с функционированием Договора о ЕОУС. Правовое содержание этих решений может быть обжаловано в Суде ЕС. Суд первой инстанции состоит из 15 судей, назначаемых таким же образом, как и Суд ЕС.
Счетная палата (Палата аудиторов) (The Court of Auditors). Создана в 1975 для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений.
Функции. Проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС; следит за качеством управления финансами; после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также представляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам (по просьбе институтов или по собственной инициативе); помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.
Состав. Палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена). Они назначаются Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей.
Место пребывания - Люксембург.
Экономический и социальный комитет (Economic and Social Committee) - консультативный орган ЕС. Образован в соответствии с Римским договором 1957 г.
Функции. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам социальноэкономической политики ЕС. Представляет различные сферы экономики и социальные группы (работодателей, лиц наемного труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей общественных организаций).
Состав. Состоит из 222 членов, называемых советниками (по 24 представителя от Франции, Германии, Италии и Великобритании, 21 - от Испании, по 12 - от Бельгии, Греции, Нидерландов, Португалии, Швеции и Австрии, по 9 - от Дании, Ирландии и Финляндии, 6 - от Люксембурга). Члены Комитета назначаются Советом единогласным решением сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя сроком на 2 года. После приема в ЕС новых государств численность Комитета не будет превышать 350 человек (см. табл. 1.1).
Место проведения заседаний. Комитет собирается 1 раз в месяц в Брюсселе.
Комитет регионов (Committee of the Regions). Комитет регионов является консультативным органом, обеспечивающим представительство региональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет учрежден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с марта 1994.
Функции. Консультирует Совет и Комиссию и дает заключения по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.
Состав. Состоит из 222 членов, представляющих региональные и местные органы, но полностью независимых в выполнении своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же, как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры утверждаются Советом единогласным решением по предложениям государств-членов сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя и других должностных лиц сроком на 2 года. После приема в ЕС новых государств-членов численность Комитета не будет превышать 350 человек.
Место проведения сессий. Пленарные сессии проходят в Брюсселе 5 раз в год.
В организационную структуру ЕС входят также Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк, институт Европейского омбудсмана, занимающегося жалобами граждан относительно плохого управления какого-либо института или органа ЕС, а также 15 специализированных агентств и органов (например, Европейский мониторинг - центр по борьбе с расизмом и ксенофобией, Европол, Евроюст).
Процессы принятия решений в ЕС. Законотворческий процесс в ЕС проходит три этапа: внесение предложения, его обсуждение и принятие решения. Право законодательной инициативы принадлежит Еврокомиссии. Именно она готовит проекты решений.
Для разных категорий законодательных и нормативных актов предусмотрены различный порядок принятия решений и соответственно различные процедуры взаимодействия между Комиссий, Советом и Парламентом.
Амстердамский договор 1997 г. закрепил четыре основные процедуры.
Процедура согласия парламента, т.е. одобрения или наложения вето на единогласно принимаемый Советом акт, применяется при решениях о приеме в ЕС новых государств-членов, определении задач и полномочий Европейского центрального банка (ЕЦБ), при заключении международных договоров и др.
Однако есть случаи, например при пересмотре цен на сельскохозяйственную продукцию, где единогласно принимаемое Советом решение не требует парламентского согласия. Тогда прибегают к процедуре консультации. При этом роль Парламента ограничивается принятием рекомендаций по законопроекту, которые Совет может проигнорировать.
По основной массе вопросов, которые Совет решает квалифицированным большинством, применяется процедура совместного решения Совета и Парламента. Она распространена на вопросы, касающиеся свободы передвижения рабочей силы и услуг, занятости, защиты прав потребителей, трансъевропейских транспортных и энергетических сетей, образования, культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, общих принципов контроля за указанными вопросами. Суть данной процедуры, предусматривающей два парламентских чтения по законопроекту, сводится к тому, что Парламент имеет возможность окончательно отвергнуть абсолютным большинством голосов решение, сформулированное в Совете. Принять парламентские поправки к законопроекту Совет может, голосуя квалифицированным большинством (для принятия поправок, не получивших одобрения Комиссии, требуется единогласное решение). При отсутствии должного числа голосов в Совете в пользу парламентской поправки она не принимается.
Гораздо реже применяется процедура сотрудничества Совета с Парламентом. Она сохранена только для ряда вопросов, относящихся к функционированию Экономического и валютного союза. Как и процедура совместного решения, процедура сотрудничества предусматривает два парламентских чтения по законопроекту. В этом случае вето Парламента может быть преодолено единогласным решением Совета. Действуя единогласно, члены Совета могут отклонить как поправки к законопроекту, сделанные в Парламенте, так и поправки, одобренные Комиссией. Но так как единогласие в Совете зачастую недостижимо, ему фактически проще принять парламентские поправки, чем настаивать на собственном варианте законопроекта.
В ходе обсуждения проекта в ряде случаев Совет обращается за дополнительной консультацией в Экономический и социальный комитет и Комитет регионов.
Окончательное решение по большинству нормативных актов принимает Совет. Согласно Договору о ЕС, решения в Совете должны приниматься большинством голосов, однако на практике распространено голосование квалифицированным большинством. В последнем случае государства-члены имеют следующий вес: Германия, Франция, Италия, Великобритания - по 10 голосов, Испания - 8, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия - по 5, Австрия, Швеция - по 4, Ирландия, Дания, Финляндия - по 3, Люксембург - 2. Итого - 87 голосов. Акты считаются принятыми квалифицированным большинством при условии, что они собрали, по крайней мере, 62 голоса «за».
Согласно Ниццской редакции Договора о ЕС 2001 г., с 1 января 2005 при принятии решений голоса государств-членов в Совете должны иметь иной вес: Германия, Франция, Италия и Великобритания получали по 29 голосов, Испания - 27, Нидерланды - 13, Бельгия, Греция, Португалия - по 12, Австрия, Швеция - по 10, Дания, Ирландия, Финляндия - по 7, Люксембург - 4. Итого - 237 голосов. Акты считаются принятыми квалифицированным большинством при условии, что они собрали, по крайней мере, 169 голосов «за».
Когда число государств-членов ЕС достигло 25, для принятия решения квалифицированным большинством уже потребовалось 258 голосов «за» (вес голоса государств-членов в этом случае см. в табл. 1.1).
Ниццский договор вводит в практику голосования в ЕС принцип двойного большинства, который позволяет сохранить за странами «большой четверки» (Франция, ФРГ, Великобритания, Италия) контроль над процессом принятия решений в расширяющемся на Восток Союзе. Он заключается в том, что в дополнение к перечисленным выше условиям голоса «за» должны представлять те государства-члены, суммарное население которых составляет, по крайней мере, 62 % от общей численности населения ЕС.
Таблица 1.1. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ МЕСТ И ГОЛОСОВ ГОСУДАРСТВ В ОРГАНАХ ЕС
после расширения до 25 членов в 2004 г.
Этот принцип «двойного большинства», согласно которому решение считается принятым, если за него проголосовали представители 55 % государств Евросоюза, в которых проживает не менее 65 % населения ЕС, вошел в новый вариант конституционного договора, одобренный лидерами 27 европейских стран на Брюссельском саммите ЕС в июне 2007 г. В случае принятие этого документа, принцип «двойного большинства» вступает в силу с 2014 г., а до тех пор будет действовать старая система, при которой для принятия решения требуется согласие 14 из 27 членов ЕС.