§ 3. Автономия - государственно-правовая форма политического устройства наций в Российской Федерации (РСФСР)

  I. Понятие автономии и ее формы. В государственно-правовом смысле автономия означает обеспечение нациям и народностям, компактно проживающим на территории РСФСР, правовой и фактической возможности реализовать национальный суверенитет путем создания определенной формы национальной государственности в составе РСФСР с предоставлением права на самоуправление или на самостоятельность в осуществлении государственной власти. При этом пределы властвования закрепляются государственными органами РСФСР на основе или с учетом волеизъявления народа данного автономного образования.
  При автономии уровень самостоятельности в осуществлении государственной власти не идентичен суверенному статусу государства. Автономия обеспечивает выражение суверенности наций и народностей, однако не означает государственного суверенитета, независимости автономного образования. Вместе с тем с наличием автономии связан специфический правовой статус тех национально-государственных образований, которые ею обладают.
  В РСФСР автономия осуществлялась в двух формах. Это политическая (государственная) и административно-политическая (административная) автономия. Политическую автономию в РСФСР представляли автономные государства - автономные республики; административно-политическую - автономная область (трудовая коммуна) и национальные (автономные) округа. Трудовые коммуны (немцев-колонистов, карельская) были преобразованы в автономные области.
  II. Политическая форма автономии. К этой форме автономии относились автономные республики, являвшиеся автономными государствами. Правовой статус автономных республик первоначально определялся Положением о государственном устройстве каждой конкретной автономной республики. С принятием Конституции СССР 1936 г. он стал определяться и в Конституции СССР, и в Конституции РСФСР, и в Конституции, принимаемой каждой автономной республикой. В составе РСФСР было 16 автономных республик.
  Как автономное государство, автономная республика характеризовалась следующими государственно-правовыми признаками:
  1) каждая автономная республика имела свою территорию и право территориального верховенства, то есть территория АССР не могла быть изменена без ее согласия;
  2) автономная республика имела свое гражданство. Каждый гражданин автономной республики являлся одновременно гражданином РСФСР и гражданином СССР. В то же время она не имела права приема в гражданство, что также подтверждает отсутствие у нее государственного суверенитета;
  3) автономная республика, будучи государством, имела свою конституцию, что свидетельствовало о наличии у нее элементов учредительной власти. В Конституции СССР и Конституции РСФСР содержалось требование, чтобы конституция АССР соответствовала Конституциям СССР и РСФСР и учитывала особенности автономной республики;
  4) как и у любого государства, у автономной республики имелись свои высшие органы государственной власти (Верховный Совет и Президиум Верховного Совета), свое правительство - Совет Министров, высший судебный орган - Верховный Суд, а также Прокурор республики. Специфика осуществления государственной власти АССР проявлялась в том, что она вправе была самостоятельно решать только те вопросы, которые не относились к ведению Союза ССР и РСФСР;
  5) национальная государственность АССР обеспечивалась следующим образом:
  а) высшие органы государственной власти АССР (преимущественно) местные органы государственной власти, суда и прокуратуры состояли из местных национальных кадров, знавших язык, быт, нравы и обычаи коренного населения;
  6) высшие органы государственной власти работали на русском языке и на языках народов, компактно проживающих на территории АССР;
  б) любое государство имеет свою государственную символику. АССР также имела свои государственные символы: Государственный герб, Государственный флаг, столицу. Государственный гимн был единым для всего Союза ССР.
  Кроме указанных государственно-правовых признаков, характеризующих АССР как автономное государство, автономной республике обеспечивались и особые гарантии автономии в составе Союза ССР и РСФСР. К таким гарантиям следует отнести:
  - особый порядок образования АССР: окончательное решение этого вопроса относилось к ведению Союза ССР;
  - каждая автономная республика имела своих представителей в высших органах государственной власти СССР и РСФСР: 11 представителей в Совете Национальностей Верховного Совета СССР; Председатель Президиума Верховного Совета АССР являлся по должности заместителем Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР. Автономной республике принадлежало право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР;
  - автономные республики обладали особыми гарантиями юридической силы актов, издаваемых высшими органами государственной власти и государственного управления. Так, в случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР. Однако 232 акты Совета Министров могли быть отменены только Президиумом Верховного Совета РСФСР.
  III. Административная форма автономии. К этой форме автономии относились автономные области (в составе РСФСР их было - 5) и автономные округа (в составе РСФСР их было - 10), которые представляли национально-государственные образования, то есть они не являлись государствами.
  Автономная область образовывалась проживающими на определенной территории небольшими нациями, которые на своей территории могут и не составлять большинства по отношению к представителям других национальностей.
  Для государственно-правовой природы автономной области характерны следующие особенности:
  1) в соответствии со статьей 82 Конституции РСФСР 1978 г., правовой статус автономной области определялся Законом об автономной области, который принимался Верховным Советом РСФСР по представлению Совета народных депутатов автономной области, то есть автономная область самостоятельно определяла характерные особенности своего правового статуса, что отличало, в частности, ее от обычной административной области;
  2) гарантией самого существования автономной области являлся порядок образования автономной области; для ее образования необходимо было четко выраженное волеизъявление народа на создание именно такого национально-государственного образования, санкционированное высшим органом государственной власти РСФСР, с последующим утверждением принятого решения Верховным Советом СССР;
  3) основу правового статуса автономных областей составляло политическое самоуправление, которое осуществляли местные Советы во главе с областным Советом автономной области. Акты государственных органов автономной области издавались на языках, объединяемых ею национальностей;
  4) Конституция СССР и Конституция РСФСР обеспечивали за автономными областями право непосредственного представительства в высших органах государственной власти Союза ССР (по пять представителей в Совете Национальностей Верховного Совета СССР) и высших государственных органах РСФСР (на общих основаниях при выборах депутатов Верховного Совета РСФСР);
  5) в статье 82 Конституции РСФСР было установлено, что автономная область находится в составе РСФСР и входит в край.
  Автономный округ - это национально-государственное образование, которое находилось в составе края или области и отличалось особым национальным составом и бытом. В составе РСФСР было 10 автономных округов.
  Основы правового положения автономных округов и их органов государственной власти и государственного управления закреплялись в ст.83 Конституции РСФСР, в которой подчеркивалось, что они находятся в составе края или области, а также Законом РСФСР об автономных округах от 20 ноября 1980 г.
  Для правовой природы автономного округа характерен также институт национально-государственного представительства. В соответствии со статьей 110 Конституции СССР, от каждого автономного округа в Совет Национальностей Верховного Совета СССР избирался один представитель. Автономный округ также имел своих представителей в государственных органах края или области, в составе которых он находился; краевой, областной Совет народных депутатов имели право отменять решения Совета автономного округа в случае несоответствия их законодательству. Решения исполнительного комитета окружного Совета могли быть отменены самим окружным Советом, а также исполнительным комитетом краевого, областного Совета.