§ 1. Основные признаки и понятие государственного органа

  В механизме властвования народа важное место принадлежит государственным органам (органам государства). Власть всегда имеет предметно-материальное содержание, которое находит свое конкретное воплощение в государственных органах, способных осуществлять власть в государстве; без государственных органов не может быть и самого государства. Иначе говоря, для осуществления своих функций государственная власть нуждается в соответствующих органах и фактически функционирует, главным образом, через эти органы.
  Проблемы государственного органа (органа государства) изучаются несколькими юридическими науками - теорией государства и права, административным, гражданским правом. Так, теория государства и права акцентирует внимание на сущности органа государства как орудия осуществления власти в государстве, выясняет его правосубъектность. Наука административного права исследует систему, особенности ее построения, внутреннюю структуру и функционирование органов исполнительной власти. В науке гражданского права орган государства рассматривается как юридическое лицо в имущественных правоотношениях.
  Все сказанное определяет важность понимания вопросов, относящихся к организации и деятельности государственных органов, к их видам, их системе, внутренней классификации и др. Однако первым шагом на пути рассмотрения этих проблем, раскрывающих механизм государственной деятельности в целом, является необходимость уяснения более узкого вопроса - об общем понятии государственного органа, о тех наиболее общих признаках, которые его характеризуют.
  Понятие государственного органа является частью более сложного понятия - организации. В действительности, государственный орган есть прежде всего организация. А любая организация предполагает совокупность коллектива людей, совместную их деятельность, рассчитанную на достижение определенных целей и совершаемую по строго установленным правилам.
  Указанные общие признаки характерны для всякой организации. Однако государственные органы обладают суммой определенных признаков, порождаемых природой и функциями государства. Никакой государственный орган не может иметь задач и полномочий, идущих в разрез с функциями государства. Поэтому и понятие государственного органа есть понятие не просто организации, а организации политической, то есть организации, состоящей только из граждан государства, призванной осуществлять власть в государстве. А это предполагает обязательность правового урегулирования положения каждого государственного органа правовыми нормами, которые в своей совокупности не только дают общую характеристику самого понятия - «государственный орган», - но и являются одновременно определяющими структурными элементами его общего (в отличие от специального) правового положения.
  Такими характерными (специфическими) для каждого государственного органа структурными элементами (признаками) являются:
  во-первых, орган уполномочен государством осуществлять его задачи и функции. Своеобразие государственных органов определяется, прежде всего, их социальным назначением, а затем и особенностями порядка их избрания (формирования), стоящих перед ними задач, форм и методов их реализации.
  Так, Президент Российской Федерации, в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации, является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации - глава государства.
  В статье 94 Конституции Российской Федерации установлено, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
  Во-вторых, каждый государственный орган образуется, формируется в определенном порядке. Порядок образования государственного органа предусматривается Конституцией, федеральными законами или нормативными правовыми актами уполномоченного на то государственного ор- гана. Иным путем орган государства не может быть образован. Отступление от данного правила в Российской Федерации может привести к нарушению предписаний ч. 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации, в которой установлено: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».
  В-третьих, существенным признаком государственного органа, независимо от того, какое место занимает он в системе государственных органов, является наличие у него государственно-властных полномочий.
  Государственно-властные полномочия государственного органа предполагают своеобразную форму организующей деятельности, которая складывающейся из ряда взаимосвязанных элементов, к которым относятся: право непосредственно решать вопросы государственной и общественной жизни в государстве; право издавать нормативные правовые и индивидуальные акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их общественными объединениями; они вправе совершать иные действия, имеющие юридическое значение (выдачу документов, удостоверяющих юридические факты); они обеспечивают исполнение принятых нормативных правовых актов мерами воспитания, убеждения, поощрения и организации, а в необходимых случаях - добиваются выполнения требований предписаний нормативных правовых актов при помощи принудительной силы государства; также осуществляют контроль за исполнением соответствующих нормативных правовых актов.
  В-четвертых, государственно-властные полномочия того или иного государственного органа реализуются в рамках компетенции, которой он наделен.
  Что такое компетенция государственного органа? Мы будем исходить, в данном случае, из того, что компетенция представляет собой совокупность прав, обязанностей, то есть полномочий государственного органа и предметов его ведения. В свою очередь, предметы ведения - это те области общественных отношений, в пределах которых государственный орган осуществляет свою государственно-властную деятельность. Это означает, что каждый государственный орган обладает совокупностью определенных для него прав и обязанностей, осуществляемых им в закрепленной для него сфере общественных отношений.
  В-пятых, каждый государственный орган в соответствии с поставленными перед ним задачами, с учетом направления его деятельности, особенностей реализации принадлежащих ему прав и обязанностей имеет свои организационно-правовые формы деятельности. Применительно к федеральным органам государственной власти данный признак отражен в Конституции Российской Федерации, в федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации. В соответствии со статьей 99 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Конкретно порядок организации работы Совета Федерации и Государственной Думы определяется Регламентом соответствующей палаты. Основная организационно-правовая форма деятельности каждой из палат Федерального Собрания - сессия. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Судебные органы рассматривают гражданские и уголовные дела в рамках специальной процедуры - гражданского и уголовного судопроизводства.
  В-шестых, у многих государственных органов элементом правового положения является ответственность. Так, в п. 1 статьи 93 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при наличии установленных в данной статье оснований; Президент Российской Федерации, в свою очередь, может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации (п. 2 статьи 117 Конституции Российской Федерации). В то же время члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока пребывания их в статусе депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (п. 1 статьи 98 Конституции Российской Федерации).
  Из сказанного следует, что государственный орган (орган государства) представляет собой часть государственного механизма, наделенную государственно-властными полномочиями и своей компетенцией, действующей от имени государства и непосредственно осуществляющей руководство в определенной сфере общественных отношений специфическими для него организационно-правовыми формами и методами.
  Названные признаки государственного органа дают основание утверждать, что не каждое государственное учреждение, организация или предприятие - государственный орган. Говоря о соотношении понятий государственного органа, государственного учреждения, государственного предприятия, необходимо исходить из того, что все они - государственные организации, однако во многих отношениях отличаются друг от друга. Государственное учреждение, государственная организация, государственное предприятие не являются государственными органами потому, что не обладают государственно-властными полномочиями. Они сами служат объектами руководства со стороны соответствующих государственных органов, которые, как мы уже говорили, наделены такими полномочиями.
  Наряду с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Российской Федераций действуют также органы местного самоуправления. Эти органы обладают особой юридической природой, они, согласно Конституции Российской Федерации (статья 12), не входят в систему органов государственной власти. Однако указанные основные признаки государственного органа, определяющие порядок образования, осуществление задач и функций государства, наличие, в определенных формах, специфических властных полномочий и собственной компетенции, определенный порядок деятельности, применимы и к органам местного самоуправления. Хотя самоуправление - это не государственная власть, но оно не может осуществляться без соответствующих органов, как бы их ни называли.