§ 2. Становление и развитие системы органов государственной власти РСФСР

  Деятельность любого государства достаточно широка и многообразна. Поэтому многообразная государственная деятельность осуществляется в различных формах, различными государственными органами, наделенными полномочиями проводить в жизнь мероприятия по осуществлению возложенных на них задач такими способами и методами, которые делают их исполнение обязательным для всех.
  Совокупность всех органов государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти, образует систему государственных органов. Система государственных органов определяется тремя обстоятельствами: во-первых, природой самого государства, его основными задачами и функциями, осуществляемыми на разных этапах его развития; во-вторых, основными организационно-правовыми формами деятельности самого государства (централизация или децентрализация властных функций); в-третьих, формами государственного устройства (унитарное или федеративное государство). Этим обусловливается и то, что система органов государства не остается неизменной. Она развивается и совершенствуется вместе с развитием демократических основ государства и права и всегда закрепляется в конституции государства. В значительной степени это относится к становлению и развитию системы государственных органов Российской Федерации на разных ее этапах.
  I. Система государственных органов РСФСР по ее Конституциям 1918 и 1925 гг.
  Первая Советская Конституция - Конституция РСФСР 10 июля 1918 г. закрепила уже сложившуюся к тому времени систему высших органов государственной власти: 1) Всероссийский съезд Советов; 2) избираемый Съездом Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК Советов); 3) Президиум ВЦИК Советов; 4) Совет Народных Комиссаров (СНК) - Правительство РСФСР.
  Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов занимал ведущее положение среди всех органов государственной власти. Он был представительным органом трудящихся России и периодически, не реже двух раз в год, переизбирался и собирался для решения важнейших государственных дел. Делегаты Съезда избирались на губернских (областных) и городских съездах Советов из расчета один делегат от 25 тысяч избирателей города и один делегат от 125 тысяч сельского населения.
  Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР, а в период между съездами - высшей властью республики. ВЦИК избирался съездом Советов в количестве не свыше 200 человек; он всецело был ответствен перед Всероссийским съездом. ВЦИК был коллегиальным органом; его деятельность строилась на основании созываемых два раза в месяц сессий.
  Как Всероссийский съезд Советов, так и ВЦИК обладали чрезвычайно обширными полномочиями. К их ведению относились все наиболее важные государственные дела, как то:
  - утверждение, изменение и дополнение Конституции РСФСР;
  - общее руководство всей внешней и внутренней политикой РСФСР;
  - установление и изменение границ, а равно отчуждение территории РСФСР (ВЦИК мог принимать решения по данному вопросу только в случае невозможности созыва Всероссийского съезда Советов);
  - принятие в состав РСФСР новых «сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее»;
  - сношение с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира (эти вопросы ВЦИК мог решать только в случае невозможности созыва Всероссийского съезда Советов);
  - назначение и смещение как отдельных членов СНК, так и всего СНК в целом, утверждение Председателя СНК;
  - общегосударственное законодательство, судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство и пр.;
  - издание общих постановлений о приобретении и утрате российского гражданства и о правах иностранцев на территории республики.
  Составной частью ВЦИК и его постояннодействующим органом являлся Президиум ВЦИК, который избирался на сессии ВЦИК в составе 15-17 членов и 12 кандидатов. Он осуществлял руководство сессиями ВЦИК, вырабатывал проекты законов, а в случае необходимости и сам издавал декреты, имеющие общегосударственное значение и силу законов. В порядке контроля он отменял акты СНК, назначал членов СНК; назначал и отзывал полномочных представителей РСФСР в иностранных государствах. Президиум ВЦИК утверждал награждение орденом Красного знамени. О проделанной работе Президиум периодически отчитывался перед ВЦИК.
  Для общего управления делами РСФСР ВЦИК образовывал Совет Народных Комиссаров (Правительство РСФСР). СНК был подотчетен перед ВЦИК, а также перед Всероссийским съездом Советов. СНК являлся не только высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти, но и обладал правом издавать нормативные правовые акты законодательного характера. Все постановления и решения СНК, имеющие крупное общеполитическое значение, представлялись на рассмотрение и утверждение ВЦИК, который имел право отменить или приостановить «всякое постановление или решение СНК».
  После образования Союза ССР 30 декабря 1922 г. в РСФСР, после принятия Конституции РСФСР 1925 г., сохранились в качестве высших органов государственной власти Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, Президиум ВЦИК и СНК РСФСР. Эти органы, как и прежде, осуществляли республиканское законодательство и верховный контроль за деятельностью всех государственных органов на территории республики, утверждали республиканский бюджет. Принятие уголовного, гражданского и процессуальных кодексов относилось к исключительной компетенции высших представительных органов государственной власти РСФСР. В то же время на ВЦИК возлагалась обязанность наблюдения за исполнением всех постановлений верховных органов государственной власти СССР на территории РСФСР.
  II. Высшие органы государственной власти РСФСР по Конституциям РСФСР 1937 и 1978 гг. В соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г. значительно преобразилась система высших органов государственной власти. Вместо ранее существовавших Всероссийского съезда Советов, ВЦИК, Президиума ВЦИК были учреждены такие государственные органы, как Верховный Совет РСФСР и Президиум Верховного Совета РСФСР. Новая система высших органов государственной власти знаменовала собой дальнейшее развитие принципа народовластия.
  Верховный Совет РСФСР. В отличие от Верховного Совета СССР, Верховный Совет РСФСР был однопалатным органом, избирался он на четыре года по норме один депутат на 150 тысяч населения. Это означало, что количество депутатов Верховного Совета при каждых выборах изменялось. Так, в составе Верховного Совета РСФСР, избранного в 1959 году, было 835 депутатов, а в 1967 году - 884. Постоянный количественный состав депутатов Верховного Совета РСФСР был установлен уже Конституцией РСФСР 1978 года, и состоял он из 975 депутатов, избираемых по избирательным округам с равной численностью населения.
  Верховный Совет РСФСР самостоятельно осуществлял государственную власть в пределах прав республики, «поскольку они не входили в силу
  Конституции РСФСР в компетенцию подотчетных Верховному Совету РСФСР органов: Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета Народных Комиссаров РСФСР и Народных Комиссаров РСФСР» (статьи 23 Конституции РСФСР 1937 г.).
  Предметы исключительного ведения Верховного Совета РСФСР были определены в статье 104 Конституции РСФСР 1978 г. К ним отнесено:
  - принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений;
  - представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых автономных республик и автономных областей в составе РСФСР;
  - утверждение государственных планов экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета РСФСР и отчетов об их выполнении;
  - образование подотчетных ему органов: Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета Министров РСФСР. Верховный Совет РСФСР избирал также Верховный Суд РСФСР.
  Конституция Российской Федерации определила сессионный порядок работы Верховного Совета РСФСР. Сессии Верховного Совета РСФСР созывались два раза в год; они состояли из его заседаний, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий Верховного Совета РСФСР. Для обеспечения организации своей работы Верховный Совет избирал Председателя Верховного Совета и его заместителей; это был внутренний руководящий орган Верховного Совета РСФСР.
  Президиум Верховного Совета РСФСР являлся наряду с Верховным Советом высшим органом государственной власти РСФСР.
  Состав Президиума Верховного Совета избирался из числа депутатов Верховного Совета на сессии Верховного Совета на срок полномочий Верховного Совета РСФСР. Возглавлял Президиум Верховного Совета Председатель Президиума Верховного Совета, который организовывал и направлял работу Президиума, а совместно с Секретарем Президиума подписывал законы РСФСР, указы Президиума Верховного Совета РСФСР. У Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР было 17 заместителей: первый заместитель и 16 заместителей - по одному от каждой автономной республики.
  Компетенция Президиума Верховного Совета определялась Конституцией РСФСР, была чрезвычайно многообразна и распространялась на все стороны верховной государственной власти республики.
  Президиум Верховного Совета РСФСР в период между сессиями Верховного Совета РСФСР с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии: вносил в случае необходимости изменения и дополнения в действующие законодательные акты РСФСР; по предложению Совета Министров РСФСР образовывал и упразднял министерства и государственные комитеты РСФСР; по представлению Председателя Совета Министров РСФСР освобождал от должности и назначал на должность отдельных лиц, входивших в состав Совета Министров РСФСР.
  По вопросам своей компетенции Президиум Верховного Совета РСФСР издавал указы и принимал постановления. Указы Президиума Верховного Совета, вслед за законами РСФСР, обладали наибольшей юридической силой.
  Совет Министров РСФСР - это Правительство РСФСР. Его место в системе государственных органов РСФСР определялось прежде всего тем, что он являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР.
  Совет Министров образовывался Верховным Советом РСФСР, был ответствен перед Верховным Советом, а в период между сессиями Верховного Совета - перед Президиумом Верховного Совета, которому был подотчетен.
  Совет Министров РСФСР правомочен был решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, поскольку они не входили в компетенцию Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР.
  По вопросам своей компетенции Совет Министров РСФСР принимал постановления и распоряжения, которые были обязательны к исполнению на территории РСФСР. В случае противоречия их закону они могли быть отменены Президиумом Верховного Совета РСФСР.
  III. Реорганизация системы высших органов государственной власти РСФСР Законом Верховного Совета РСФСР от 27 октября 1989 г. С принятием Закона от 27 октября 1989 г. и внесением изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. высшими органами государственной власти РСФСР стали Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР.
  Съезд народных депутатов РСФСР состоял из 1068 депутатов. 900 депутатов избирались от территориальных избирательных округов. Все избирательные округа были одномандатные, со средним количеством избирателей в 105 тысяч человек (± 10 %); 168 депутатов избирались в национально-территориальных избирательных округах с разным представительством - от автономных республик (по 4 депутата), от автономных областей (по 2 депутата), и от автономных округов (по одному депутату от каждого), а всего - 84 депутата; такое же количество избиралось и от краев, областей, городов Москвы и Санк-Петербурга. Выборы народных депутатов проводились в марте, апреле и мае 1990 г.
  Компетенция Съезда народных депутатов определялась в статье 104 Конституции РСФСР (в ред. от 27 октября 1989 г.), в которой было сказано: «Съезд народных депутатов РСФСР правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР». Вместе с тем в ч.3 статьи 104 был определен круг вопросов, которые относились к исключительному ведению Съезда народных депутатов, в частности, принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений; определение внутренней и внешней политики РСФСР в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики СССР; избрание Верховного Совета РСФСР; избрание Председателя Верховного Совета РСФСР; утверждение Председателя Совета Министров РСФСР, Генерального прокурора РСФСР, Председателя Верховного Суда РСФСР, Высшего арбитражного суда РСФСР; избрание Конституционного Суда РСФСР и др.
  Очередные заседания Съезда народных депутатов проводились один раз в год. Съезд по вопросам своей компетенции принимал законы РСФСР и соответствующие постановления. Только Съезд народных депутатов мог принимать решения о проведении республиканского референдума.
  Верховный Совет РСФСР в статье 107 Конституции РСФСР характеризовался в качестве органа Съезда народных депутатов РСФСР, был 290 провозглашен постоянно действующим законодательным, распорядительным и контролирующим органом государственной власти РСФСР.
  С принятием Закона от 27 октября 1989 г. Верховный Совет РСФСР стал двухпалатным органом государственной власти. Он состоял из Совета Республики и Совета Национальностей. Как мы уже говорили, Верховный Совет РСФСР избирался (формировался) Съездом народных депутатов из числа народных депутатов и во всей своей деятельности был подотчетен Съезду народных депутатов.
  Совет Республики формировался из числа народных депутатов, избранных от территориальных избирательных округов с учетом численности избирателей на соответствующей территории.
  Совет Национальностей формировался из числа народных депутатов от национально-территориальных избирательных округов по нормам: 3 депутата от каждой автономной республики, один депутат от каждой автономной области и автономного округа, а всего - 63 человека. Такое же количество депутатов избиралось от краев, областей, городов федерального значения. То есть в Совете Национальностей было 126 человек, а так как обе палаты были равны по своей численности, то, следовательно, в Верховном Совете РСФСР было 252 депутата. Съезд народных депутатов должен был ежегодно обновлять часть Совета Республики и часть Совета Национальностей.
  Обе палаты были равноправными. Каждая палата имела право рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета.
  Конституция РСФСР определила целый ряд вопросов исключительного ведения Верховного Совета РСФСР, а именно: назначение выборов народных депутатов РСФСР; назначение Председателя Совета Министров РСФСР с последующим представлением на утверждение Съезда народных депутатов; решение вопросов, связанных с обеспечением конституционных прав, свобод и обязанностей граждан РСФСР и др.
  Верховный Совет РСФСР принимал законы РСФСР, которые, однако, не могли противоречить законам, принятым Съездом народных депутатов.
  В соответствии со статьей 107 Конституции РСФСР сессии Верховного Совета созывались два раза в год, но резко изменилась их продолжительность - до трех-четырех месяцев.
  С изменением статуса Верховного Совета РСФСР изменился и статус Президиума Верховного Совета РСФСР. Президиум Верховного Совета не избирался, а формировался. В состав Президиума Верховного Совета входили по должности: Председатель Верховного Совета РСФСР, Первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР, заместители Председателя Верховного Совета РСФСР, председатели Совета Республики и Совета Национальностей, председатели постоянных комиссий палат Верховного Совета и комитетов Верховного Совета РСФСР. Президиум Верховного Совета возглавлял Председатель Верховного Совета РСФСР.
  Президиум Верховного Совета РСФСР созывал сессии Верховного Совета РСФСР; координировал работу постоянных комиссий палат Верховного Совета и комитетов Верховного Совета РСФСР; публиковал законы РСФСР и другие акты, принятые Съездом народных депутатов, Верховным Советом РСФСР, Президиумом Верховного Совета РСФСР, Председателем Верховного Совета РСФСР. По вопросам своей компетенции он издавал указы и принимал постановления.
  Верховный Совет РСФСР избирал Председателя Верховного Совета РСФСР, который руководил работой Верховного Совета и ведал его внутренним распорядком. С изменением статуса Президиума Верховного Совета РСФСР изменился и статус Председателя Верховного Совета РСФСР. В соответствии с измененной редакцией статьи 115 Конституции РСФСР, Председатель Верховного Совета РСФСР являлся высшим должностным лицом РСФСР, представлял ее внутри страны и в международных отношениях. Он избирался Съездом народных депутатов из числа народных депутатов тайным голосованием на пять лет. Председатель Верховного Совета был подотчетен Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР. За ним сохранились все ранее принадлежавшие вопросы организации работы Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.
  В связи с учреждением в РСФСР поста Президента РСФСР правовой статус Председателя Верховного Совета вновь изменился. Конституция РСФСР больше не упоминала о нем как о высшем должностном лице РСФСР. За ним сохранились только функции общего руководства подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению Съездом народных депутатов и Верховным Советов РСФСР.
  Совет Министров РСФСР сохранил за собой статус высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти. Он образовывался Верховным Советом РСФСР на совместном заседании Совета республики и Совета Национальностей в составе: Председатель Совета Министров РСФСР, первые заместители, заместители Председателя, министры РСФСР, председатели государственных комитетов. Председатель Совета Министров утверждался Съездом народных депутатов РСФСР.
  Совет Министров, как и прежде, правомочен был решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, поскольку они не входят, согласно Конституции РСФСР, в компетенцию Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР и его Президиума, Председателя Верховного Совета РСФСР. Он объединял и направлял работу министерств и государственных комитетов РСФСР, других подведомственных ему органов.
  С учреждением поста Президента РСФСР, который был высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР, Совет Министров РСФСР стал органом, подотчетным Президенту РСФСР. Совет Министров формировал Президент РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР. Его компетенция ограничивалась только вопросами, отнесенными Конституцией РСФСР к ведению Президента РСФСР. Деятельностью Совета Министров РСФСР руководил Президент РСФСР.