§ 1.5. Недропользование на условиях соглашений о разделе продукции
Система правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в ходе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, является комплексным подинститутом горного права. Его комплексность определяется Преамбулой Федерального закона “ О соглашениях о разделе продукции”, указывающей, что названный Закон устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории РФ, а также на континентальном шельфе, в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях соглашений о разделе продукции. Кроме этого, в п.3 ст.1 Закона указано, что права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с указанным Законом и гражданским законодательством РФ. В ходе реализации соглашений о разделе продукции инвестор осуществляет права недропользователя по поиску, разведке и добыче минерального сырья. Следовательно, соответствующие нормы включаются в систему института горного права и систему природоресурсного права. Помимо перечисленных отношений соглашениями о разделе продукции регулируются гражданско-правовые отношения по транспортировке, обработке, хранению, использованию и реализации добытой продукции. В сферу действия соглашений включены также отношения по разделу добытой продукции между инвестором, Российской Федерацией и субъектом Федерации, на территории которого осуществляется добыча природных ресурсов. Путем передачи государству части добытой продукции происходит уплата инвестором в бюджеты различных уровней большинства налогов, предусмотренных российским законодательством. Следовательно, в этой части рассматриваемый правовой подинститут содержит нормы финансового права. Необходимо учитывать, что одновременно с использованием ресурсов недр инвестор использует также водные и лесные ресурсы. Для этого ему необходимо получить от соответствующих органов управления использованием и охраной водных, лесных ресурсов права водопользования и лесопользования, основания и порядок возникновения, изменения и прекращения которых регулируются другими институтами природоресурсного права. Для осуществления работ по добыче минеральных ресурсов ( за исключением ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ) инвестору требуется земельный участок, право на который он получает в порядке, устанавливаемом земельным законодательством РФ.
Приведенные доводы позволяют не согласиться с утверждением С. А. Сосны о том, что концепция ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” является гражданско-правовой . Автор справедливо указывает на то, что комментируемый им закон является специальным по отношению к ФЗ РФ “ О недрах”. В то же время не должно быть сомнений в том, что федеральный закон “ О недрах”, как и иные нормативные правовые акты горного законодательства, не относится к системе гражданского законодательства и не несет в себе гражданско-правовых начал. Если это так, то не видно оснований к тому, чтобы и ФЗ РФ “О соглашениях о разделе продукции” “тяготел” к гражданскому законодательству.
Соглашение о разделе продукции, в соответствии со ст.2 Закона, является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности ( инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения. С учетом положений приведенной нормы и п.13 ст.10.1 ФЗ РФ “ О недрах” соглашение о разделе продукции является одним из оснований получения права пользования участками недр. Полученное таким образом право недропользования оформляется лицензией, которая должна быть выдана инвестору органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом в течение 30 дней с даты подписания соглашения. Лицензия выдается на срок действия соглашения и может быть продлена или переоформлена на условиях, предусмотренных соглашением.
Соглашения о разделе продукции могут заключаться только по участкам недр, указанных в федеральных законах под общим названием “ Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции”. Первый из таких законов был принят в 1997 г. и устанавливал перечень семи месторождений полезных ископаемых и групп месторождений, в отношении которых могут проводиться переговоры об условиях пользования недрами и заключаться соглашения о поиске, разведке и добыче минерального сырья на условиях раздела продукции. Впоследствии аналогичные федеральные законы принимались как в отношении группы месторождений, так и в отношении отдельных месторождений полезных ископаемых.
Основаниями для предоставления права недропользования на условиях раздела продукции могут являться, в соответствии со ст.2 ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции”:
1) убыточность для недропользователя и государства продолжения разработки градообразующих месторождений полезных ископаемых, если их разработка может обеспечить существенный объем добычи полезных ископаемых, а прекращение - повлечь за собой негативные социальные последствия;
2) необходимость привлечения высокозатратных технологий разработки трудноизвлекаемых, значительных по объему запасов полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях и являющихся остаточными для разрабатываемых месторождений, а также необходимость предотвращения потерь топливно-энергетического и минерального сырья в недрах;
3) необходимость привлечения дополнительных финансовых и технических средств для обеспечения экологической безопасности и охраны недр при разработке крупных месторождений полезных ископаемых, расположенных на особо охраняемых природных территориях;
4) необходимость обеспечения регионов собственным топливно-энергетическим сырьем, создания новых рабочих мест, обеспечения благоприятных социальноэкономических условий в дотационных регионах и районах, занятость населения в которых находится на низком уровне;
5) наличие обязательств РФ о проведении переговоров об условиях соглашений, а также наличие результатов проведения конкурсов или аукционов по предоставлению участков недр в пользование на условиях раздела продукции.
Проекты таких федеральных законов вносятся в Государственную Думу РФ субъектами законодательной инициативы. Для их рассмотрения необходимо наличие заключения Правительства РФ и представительных органов субъекта Федерации, на территории которого расположен участок недр.
Федеральные законы об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, могут быть приняты только в отношении месторождений, содержащих, в совокупности, не более 30 процентов разведанных и учтенных на государственном балансе запасов месторождений полезных ископаемых. Единый порядок и правила ведения государственного и территориальных балансов ( учета) полезных ископаемых установлены Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996г. № 215 “ Об утверждении “ Порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации”, а также Приказом Министерства природных ресурсов от 9 июля 1997 г. № 122 . В соответствии с приведенными нормативными актами в государственном и территориальных балансах учету подлежат запасы полезных ископаемых, в том числе подземных вод, рассолов и поверхностной рапы, если они удовлетворяют критериям и требованиям, установленным Министерством природных ресурсов России по геолого-экономической оценке, а их количество и качество подтверждены заключениями специально уполномоченных органов государственной экспертизы.
В исключительных случаях, предусмотренных ст.2 ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции”, перечни участков недр, в отношении которых могут заключаться соглашения о разделе продукции, устанавливаются не федеральными законами, а решением Правительства Российской Федерации и решением органа государственной власти субъекта Федерации. В таком порядке определяются участки недр, включающие в себя: месторождения нефти, извлекаемые запасы которых составляют до 25 миллионов тонн; месторождения газа, запасы которых составляют до 250 миллиардов кубических метров; месторождения коренного золота, запасы которых составляют до 50 тонн; месторождения россыпного золота, запасы которых составляют до 1 тонны; месторождения иных полезных ископаемых, не относящихся к стратегическим видам полезных ископаемых и не являющихся валютными ценностями.
Субъектный состав соглашений определяется ст.3 ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции”. Соглашение о разделе продукции заключается между Российской Федерацией и инвестором, но является трехсторонним договором, поскольку от имени государства выступает Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр. В соответствии с Указами Президента РФ от 8 июля 1998 г. № 694 и от 17 мая 2000 года № 867 представителем Правительства Российской Федерации при заключении соглашений о разделе продукции выступает Министерство энергетики РФ, которое не вправе передавать свои полномочия по заключению соглашений иным организациям, предприятиям и гражданам. Правительство РФ вправе передать полномочия на его подписание органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а орган исполнительной власти субъекта РФ, в свою очередь, вправе передать аналогичные полномочия Правительству Российской Федерации.
Несмотря на то, что в соглашении о разделе продукции участвуют три стороны (субъекта), оно все же заключается между Российской Федерацией и инвестором. Происходит “удвоение” субъекта на стороне государства. Поэтому в соглашении взаимные права и обязанности Российской Федерации и субъекта РФ не устанавливаются. Они определяются условиями распределения между Российской Федерацией и ее субъектом части добытой продукции ( минерального сырья), которая поступит в распоряжение государства в результате раздела продукции. Эти условия отражаются в договорах, заключаемых между Правительством РФ и органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Статья 10 ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” определяет порядок, условия и содержание таких договоров в общих чертах. Они должны заключаться в 30-дневный срок со дня вступления в силу соглашения о разделе продукции, содержать пропорции распределения государственной доли продукции, полученной в результате ее раздела. При распределении продукции учитываются геологоэкономические характеристики месторождения, величина налогов, подлежащих уплате в бюджеты различных уровней, степень социально-экономического развития территории и экологические риски и другие факторы. Кроме того, в договорах необходимо определить условия поступления продукции или ее эквивалента в федеральную собственность и собственность субъекта Федерации.
В качестве инвестора в соглашениях могут выступать граждане Российской Федерации, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности ( простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение средств ( имущества, имущественных прав) в поиск, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся недропользователями на условиях соглашения. Если инвестором является объединение юридических лиц, не имеющее статуса юридического лица, то его участники имеют солидарные права и несут солидарные обязанности по соглашению. В таком случае лицензия на право недропользования выдается одному из юридических лиц с указанием в ней иных участников объединения и на то, что данное лицо выступает от имени этого объединения.
Субъектом, участвующим в работах по реализации соглашений о разделе продукции, но не являющимся стороной соглашения, является оператор соглашения. Его правовое положение устанавливается ст.7 ФЗ РФ “О соглашениях о разделе продукции”. Оператором быть могут созданные инвестором на территории РФ филиалы или юридические лица либо привлекаемые им юридические лица, а также иностранные юридические лица, осуществляющие деятельность на территории РФ. Оператор может быть привлечен инвестором для выполнения работ по соглашению, в том числе, для ведения учета и отчетности. Инвестор несет имущественную ответственность перед государством за действия оператора, как за свои собственные.
Так же, как и при недропользовании в порядке, установленном ФЗ РФ “ О недрах”, в основе пользования участками недр на условиях соглашений о разделе продукции лежат конкурсы и аукционы, проводимые на право заключения соглашения. Соглашения о разделе продукции без проведения конкурса или аукциона могут заключаться лишь в случаях, предусмотренных в законе. По совместному решению Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта Федерации соглашения заключаются без проведения конкурсов и аукционов, если:
1) интересы обороны и безопасности государства требуют заключения соглашения с конкретным инвестором, если положение об этом предусмотрено федеральным законом, устанавливающим перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции;
2) объявленный конкурс или аукцион признан несостоявшимся в связи с участием в нем только одного инвестора. При этом соглашение может быть заключено с инвестором, принявшим участие в конкурсе или в аукционе, на его условиях;
3) инвестор на день вступления ФЗ РФ “О соглашениях о разделе продукции” в силу является пользователем недр для разведки и добычи полезных ископаемых на иных условиях, отличных от условий соглашения. В этом случае соглашение может быть заключено с указанным пользователем недр либо с другим юридическим лицом или объединением юридических лиц, созданным с участием этого пользователя;
4) по согласованию с Правительством РФ и органом исполнительной власти субъекта Федерации переговоры с инвестором по подготовке проектов соглашений были начаты до вступления ФЗ РФ “О соглашениях о разделе продукции” в силу.
В рассмотренных случаях соглашения заключаются в сроки, согласованные сторонами, но не позднее чем через год со дня принятия решения о заключении соглашения на бесконкурсной ( безаукционной) основе. При других обстоятельствах соглашение подписывается в сроки, оговоренные сторонами и требуемые для согласования всех существенных условий соглашения в дополнение к тем, которые являлись обязательными условиями конкурса или аукциона. Для инвестора, заключившего соглашение о разделе продукции без участия в конкурсе или аукционе предусматривается дополнительная обязанность уплаты компенсационных выплат за нарушение режима традиционного ресурсопользования. Это обусловлено тем, что условия конкурсов и аукционов должны предусматривать, в частности, обязательства по возмещению ущерба, причиненного окружающей природной среде, населению соответствующих территорий, иные требования рационального и безопасного ресурсопользования.
Соглашение о разделе продукции, являясь договором, по общему правилу, не требует чьей-либо санкции для вступления его в силу. Между тем, в связи с особым правовым режимом и значимостью континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, соглашения о разделе продукции, заключаемые в отношении расположенных в их пределах участков недр, утверждаются отдельными федеральными законами. Такое же правило ст.6 ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” устанавливает и для соглашений, заключенных без проведения конкурсов и аукционов. Это условие объясняется антимонопольными требованиями, направленными на предупреждение злоупотреблений, связанных с возможностью заключения соглашений о разделе продукции в обход публичных конкурсов и аукционов.
Центральным положением Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции” является раздел произведенной инвестором продукции между государством и инвестором. Произведенная в процессе недропользования продукция делится на две части. Одна часть передается инвестором ( или, по соглашению сторон, уплачивается в денежной форме) государству в качестве платы за пользование недрами (роялти). Оставшаяся (большая) часть продукции включает в себя компенсационную продукцию - продукцию, поступающую в собственность инвестора в качестве компенсации за затраты, произведенные им на выполнение работ по соглашению, и прибыльную продукцию. Состав затрат, включаемых в компенсационную часть продукции определяется на основе Положения о составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции. Прибыльная продукция включает в себя долю инвестора, которая за вычетом налога на прибыль поступает в его собственность, и долю государства, делящуюся впоследствии между Российской Федерацией и субъектом Федерации, на территории которого добывалась продукция.
Пропорции, в которых производится раздел продукции по перечисленным направлениям, устанавливаются сторонами в соглашении о разделе продукции. Федеральный закон РФ “ О соглашениях о разделе продукции” в ст.8 устанавливает только требование о необходимости включения в соглашение условий о порядке определения: общего объема произведенной продукции и ее стоимости; объема компенсационной продукции; раздела между государством и инвестором прибыльной продукции, а также порядка передачи государству и получения инвестором принадлежащих им долей произведенной продукции.
Распределение произведенной продукции освобождает инвестора от уплаты государству любых платежей, за исключением налога на прибыль, который по условиям соглашения может уплачиваться произведенной продукцией, платежей за пользование недрами ( роялти) и платежей во внебюджетные фонды ( обязательные платежи по социальному и медицинскому страхованию своих работников - граждан России, а также платежи в Государственный фонд занятости населения РФ и в Пенсионный фонд РФ).
Помимо регулярных платежей за пользование недрами ( роялти), устанавливаемых в процентном отношении от объема или стоимости произведенной продукции, инвестор уплачивает государству за пользование недрами: разовые платежи (бонусы) при заключении соглашения либо по достижении оговоренного в соглашении результата работ, ежегодные платежи за проведение поисковых и разведочных работ, устанавливаемые за единицу площади участка недр в зависимости от геологических, экономических, географических характеристик месторождения, продолжительности работ по соглашению и степени предпринимательского риска. Платежи за земельные участки, предоставляемые инвестору в пользование, и другие используемые природные ресурсы устанавливаются в соответствии с финансовым, земельным и поресурсным законодательством Российской Федерации.
Объектом права собственности по горному законодательству является, наряду с добытыми ресурсами недр, геологическая информация о недрах. Федеральный закон “ О недрах” предусматривает, что геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является собственностью недропользователя и представляется им по установленной форме в федеральный и территориальный фонды геологической информации с определением условий ее использования, в том числе в коммерческих целях. Закон подчеркивает, что соответствующие должностные лица обязаны обеспечить конфиденциальность представляемой им информации, несут материальную, административную или уголовную ответственность за ее несанкционированное разглашение, поскольку право собственности на геологическую и иную информацию о недрах охраняется в порядке, установленном законодательством РФ для других объектов собственности. Федеральный закон “ О соглашениях о разделе продукции” устанавливает отличное от приведенного правило, в соответствии с которым вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация о недрах, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, полученные инвестором в ходе выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству. Инвестор имеет лишь право свободно и безвозмездно пользоваться такой информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по соглашению. В Преамбуле ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” указано, что он принят в развитие законодательства РФ в области недропользования. Следовательно он, как отмечалось ранее, является специальным законом по отношению к ФЗ РФ “О недрах” и поэтому говорить о противоречии приведенных норм не приходится. Право собственности на информацию о недрах, получаемую на условиях раздела продукции следует определять в соответствии со специальным законом, в то время как право собственности на аналогичную информацию иных недропользователей - в соответствии с ФЗ РФ “ О недрах” ( общим законом).
Инвестор, как сторона соглашения о разделе продукции, является недропользователем. При осуществлении права пользования недрами он имеет общие права и несет общие обязанности, устанавливаемые для всех недропользователей ФЗ РФ “ О недрах”, другими законами и подзаконными нормативными актами горного права. Вместе с тем, ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” возлагает на инвестора ряд специфических обязанностей. Прежде всего, они обусловлены тем, что в большинстве случаев инвестором выступают иностранные лица. Поэтому законодатель устанавливает ряд обязанностей инвестора, направленных, преимущественно, на защиту интересов российских граждан, отечественных товаропроизводителей.
Обязанностями инвестора, в соответствии со ст.7 Закона, являются:
1) предоставление российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на основании договоров (контрактов) с инвесторами;
2) привлечение работников - граждан Российской Федерации, в количестве не менее 80 процентов всех привлеченных работников, привлечение иностранных работников только на начальных этапах работ по соглашению или при отсутствии рабочих и специалистов - граждан РФ соответствующих квалификаций;
3) размещение заказов на изготовление технологического оборудования и материалов, необходимых для проведения работ по недропользованию, в объеме не менее 70 процентов общей стоимости таких заказов между российскими или иностранными юридическими лицами - налогоплательщиками по законодательству РФ;
4) приобретение на конкурсной основе новой техники и внедрение прогрессивных технологий для ведения работ по соглашению. При этом российские технологии и материалы должны быть конкурентоспособными по отношению к зарубежным аналогам;
5) страхование ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду;
6) определенная часть технологического оборудования для добычи полезных ископаемых и их переработки, закупаемого инвестором с последующей компенсацией затрат компенсационной долей продукции, должна производиться на территории РФ.
Обязанностью любого недропользователя, в том числе и инвестора, является обязанность по рекультивации земельных участков, приведению природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, а также по обеспечению сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы в будущем, ликвидации горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию. Для обеспечения выполнения перечисленных работ по соглашению на инвестора возлагается обязанность по отчислению средств в ликвидационный фонд. Он создается в виде внебюджетного фонда при Министерстве энергетики РФ. Порядок формирования фонда, расходования его средств и проведения ликвидационных работ по соглашению о разделе продукции устанавливаются Положением о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашений о разделе продукции.
Перечисленные обязанности инвестора необходимо указать в соглашении о разделе продукции. Кроме этого, Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Федерации при объявлении конкурсов и аукционов должны устанавливать квоты участия российских юридических лиц в реализации соглашений о разделе продукции победителем конкурса или аукциона.
Российская Федерация, выступая стороной соглашения о разделе продукции, принимает на себя обязанности, связанные с заключением, изменением, реализацией и прекращением соглашений о разделе продукции. Как сторона соглашения, Российская Федерация обязана соблюдать все условия, закрепленные в соглашении. Кроме этого, ряд обязанностей Российской Федерации устанавливается непосредственно ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции”. К ним следует отнести обязанности:
1) по заключению соглашений о разделе продукции в срок не позднее одного года со дня утверждения результатов конкурса или аукциона на право заключения соглашения либо принятия решения о предоставлении участка недр на бесконкурсной основе;
2) по выдаче лицензии не позднее 30 дней со дня вступления соглашения о разделе продукции в силу, либо подписания акта о передаче прав и обязанностей по соглашению иному инвестору с согласия государства;
3) нести предусмотренную гражданским законодательством РФ имущественную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по соглашению.
4) обеспечивать инвестору на договорных условиях право свободного доступа к объектам трубопроводного транспорта и иным объектам инфраструктуры и их использования.
Государство, как суверен, несет также обязанность по соблюдению им и недопущению нарушений третьими лицами законодательства Российской Федерации о соглашениях о разделе продукции, обеспечивающего интересы инвестора.
В целях привлечения иностранных инвестиций в поиск, разведку и добычу ресурсов недр территории России, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, государство предусматривает ряд дополнительных гарантий, обеспечивающих права инвесторов. Если в течение срока действия соглашения законодательством РФ, субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления будут установлены нормы, ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора, в соглашение вносятся изменения, обеспечивающие инвестору коммерческие результаты, которые могли быть им получены при применении нормативных актов, действовавших на момент заключения соглашения. На инвестора не распространяется действие нормативных правовых актов, если они устанавливают ограничения прав инвестора, приобретенных и осуществляемых им по соглашению, за исключением предписаний органов надзора, выдаваемых в целях обеспечения безопасного ведения работ, охраны недр, окружающей природной среды, здоровья населения, а также в целях обеспечения общественной и государственной безопасности.
Дополнительной ( потенциальной) гарантией защиты прав инвестора в случае нарушения условий соглашения о разделе продукции со стороны государства, является предусмотренная ст.23 ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” возможность отказа государства от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного, арбитражного решения. Ряд общих гарантий для иностранных инвесторов предусмотрен Федеральным законом РФ “ Об иностранных инвестициях в Российской Федерации”.
Прекращение действия соглашения о разделе продукции допускается по истечении срока его действия, либо досрочно по согласованию сторон, а также в порядке и на условиях, предусмотренных соглашением. Следует отметить, что в части дополнительных оснований его прекращения соглашение должно соответствовать требованиям горного законодательства и, следовательно, включать в себя основания прекращения недропользования, предусмотренные, в частности, ФЗ РФ “ О недрах”. Если прекращение права пользования участками недр для недропользователей устанавливается непосредственно законодательством, то ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” предполагает включение аналогичных условий в текст соглашения. Тем самым, инвестор должен добровольно принять на себя соответствующие обязанности и основанием прекращения действия соглашения в таком случае будет не непосредственное указание закона, а нарушение инвестором принятых на себя условий. Аналогичное правило предусмотрено ст.2 ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” в отношении оснований ограничения, приостановления или прекращения права пользования участком недр.
Особенности недропользования на территориях коренных малочисленных народов устанавливаются рядом нормативных актов. Основные среди них - Федеральные законы “О соглашениях о разделе продукции”, “ О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”. Реформированию отношений недропользования на территориях проживания коренных малочисленных народов посвящено Постановление
Правительства РФ от 31 декабря 1997 г. “ О реформировании системы государственной поддержки районов Севера” и принятая в его развитие “ Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера”.
Большинство разведенных запасов полезных ископаемых России сосредоточены в районах Севера, на значительных территориях которого проживают коренные малочисленные народы. Районы проживания коренных малочисленных народов определены Постановлениями Правительства РФ от 11 января 1993 г. № 22 и от 23 января 2000 г. № 58 . В упомянутой Концепции нашли отражение цифры, подтверждающие значимость районов, занятых коренными малочисленными народами, в экономике Российской Федерации. В частности, на Северных территориях сосредоточены основные запасы углеводородного, фосфорного и алюминийсодержащего сырья, алмазов, редких, цветных и благородных металлов, добывается 93 процента природного газа, 75 процентов нефти, включая газовый конденсат, 100 процентов алмазов, кобальта, платиноидов, апатитового концентрата, 90 процентов меди, никеля, 2/3 золота, производится половина лесной и рыбной продукции. Районы Севера выступают “ донорами” в межбюджетных отношениях с Федерацией и обеспечивают почти 60 процентов валютных поступлений страны. Здесь проживает всего 8 процентов населения России, а производится около 20 процентов ее валового внутреннего продукта.
Коренные малочисленные народы, единый перечень которых утвержден Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255, вступают в отношения недропользования различным образом, в зависимости от того, какие из предоставленных законом прав они реализуют.
Коренные малочисленные народы как субъекты традиционного природопользования. Федеральный закон РФ “ О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ” закрепляет за такими народами права на безвозмездное владение и пользование в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном законодательством РФ и субъектов Федерации. Право на владение землей предоставляет коренным малочисленным народам возможность по своему усмотрению в границах таких земельных участков осуществлять строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.
Охраняемые законом права на сохранение исконной среды обитания, традиционный образ жизни и интересы коренных малочисленных народов неизбежно нарушаются недропользованием. Для восстановления нарушенных прав коренных малочисленных народов ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” в ст.6 предусматривает правило, в соответствии с которым в условиях конкурсов и аукционов, проводимых в отношении участков недр, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, должна быть предусмотрена выплата компенсаций за нарушение режима традиционного природопользования. Аналогичное правило установлено и для случаев бесконкурсного предоставления участков недр. В соответствии с требованиями ст.7 ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” инвестор, при выполнении работ по соглашению на объектах, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, обязан принимать предусмотренные законодательством РФ меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, а также обеспечивать выплату соответствующих компенсаций в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ. Право на возмещение убытков, причиненных коренным малочисленным народам в результате нанесения ущерба исконной среде обитания хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами, предусмотрено и в ст.8 ФЗ РФ “О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ”.
Коренные малочисленные народы в ряде случаев выступают как субъекты, имеющие право на участие в принятии решений в области недропользования. Статья 2 ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” предусматривает необходимость решения представительного органа субъекта Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки. Эта же статья Закона конкретизирует формы участия коренных малочисленных народов в принятии решений о возможном недропользовании на территориях их проживания. Решение представительного органа субъекта РФ должно приниматься с учетом интересов коренных малочисленных народов. Кроме этого, для принятия соответствующего федерального закона необходимо решение органа местного самоуправления, представляющего интересы коренных малочисленных народов.
Разработка условий пользования недрами и подготовка проекта соглашения о разделе продукции по каждому объекту недропользования осуществляются комиссией, создаваемой Правительством РФ по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Федерации. Если предоставляемые в пользование участки недр расположены на территориях проживания коренных малочисленных народов, в состав комиссии, кроме представителей федеральных органов исполнительной власти, в том числе представителей федерального органа управления государственным фондом недр, его территориального подразделения, представителей органа исполнительной власти субъекта РФ включаются представители федерального органа по социально-экономическому развитию северных территорий РФ, а также представители соответствующих органов местного самоуправления.
Наряду с приведенными формами контроля за недропользованием, ФЗ РФ “ О гарантиях прав коренных малочисленных народов” предоставляет таким народам права на участие: а) в контроле за использованием общераспространенных полезных ископаемых в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; б) в контроле за соблюдением федеральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности; в) в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов.
Представляет интерес законодательный опыт Канады, предоставивший коренным малочисленным народам - инуитам права собственности на известную часть ресурсов недр. В 1984г. канадским парламентом был принят закон (Акт об урегулировании прав на Западную Арктику), в соответствии с которым государство признало за инуитами право на владение 90 000 кв.км. На территории около 13 000 кв.км. инуитам предоставлено право собственности на любые полезные ископаемые, содержащиеся в недрах. Инуиты вправе сдавать в концессию и заключать договоры аренды в отношении участков недр. На остальной территории (77 000 кв.км.) инуиты обладают правом собственности на общераспространенные полезные ископаемые. Несмотря на то, что на этих территориях право добычи полезных ископаемых предоставляется федеральным правительством, недропользователи заключают с инуитами договоры на использование других природных ресурсов (земли, вод и др.). Частные лица вправе находиться на этих землях лишь для отдыха при условии, что они не будут наносить вреда окружающей среде. В качестве примера реализации прав инуитов, предусмотренных Актом, можно привести договоры, заключенные Земельной корпорацией инуитов с корпорациями ESSO и SHELL. Основными финансовыми поступлениями инуитов по договору с ESSO являются: добавочный дивиденд в размере $1.000.000, плата за пользование недрами в размере 10 процентов стоимости нефти и 8 процентов стоимости газа, доля прибыли в 34 процента, если прибыли компании превысят определенный предел, право нефтяной компании инуитов на 25 процентов участия в разработке коммерческих месторождений, бурение трех скважин. Срок действия договора составляет 30 лет с возможностью последующего продления и обязательством освободить 70 процентов земель в течение 12 лет. Схожие положения заложены и в договоре инуитов с SHELL.
Права и обязанности пользователей недр. В процессе поиска, оценки, разведки и добычи ресурсов недр, а также использования участков недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, между недропользователем и федеральным органом управления государственным фондом недр возникают общественные отношения, урегулированные нормами горного права ( горные правоотношения). Их юридическим содержанием являются права и обязанности субъектов правоотношений. Правам и обязанностям недропользователей корреспондируют обязанности и права других субъектов рассматриваемых правоотношений. Недропользователем признается лицо, получившее право пользования участком недр в порядке, установленном горным законодательством. Следовательно, права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, а при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции - с момента вступления такого соглашения в силу.
Основные права пользователей недр установлены ст.22 ФЗ РФ “ О недрах”. Это права на:
1) использование предоставленного участка недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, указанной в лицензии или соглашении о разделе продукции;
2) самостоятельный выбор формы этой деятельности, не противоречащей действующему законодательству;
3) использование результатов своей деятельности, в том числе добытого минерального сырья, в соответствии с лицензией, соглашением о разделе продукции и действующим законодательством;
4) использование отходов своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или соглашении о разделе продукции;
5) ограничение застройки площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного горного отвода;
6) проведение, без дополнительных разрешений, геологического изучения недр за счет собственных средств в границах предоставленного горного отвода;
7) обращение в органы, предоставившие лицензию, с просьбой о пересмотре условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.
Кроме перечисленных, ФЗ РФ “ О недрах” предоставляет недропользователям и иные права, среди которых следует назвать: а) право на обжалование в суде, арбитражном суде противоречащих горному законодательству решений органов государственной власти, в том числе об отказе в предоставлении лицензии на пользование недрами или о досрочном прекращении права пользования недрами; действий и решений должностных лиц и органов; противоречащих законодательству стандартов ( норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраной недр и окружающей природной среды; б) право на возмещение вреда, причиненного недропользователю в результате деятельности предприятий, учреждений, организаций, органов государственной власти, должностных лиц и граждан, виновных в нарушении естественных свойств недр или создании условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами. Такой вред подлежит возмещению за счет средств предприятий, учреждений, организаций, граждан, соответствующих бюджетов; в) право на освобождение от платежей и получение скидок с платежей за пользование недрами в случаях, предусмотренных горным законодательством; г) право на получение государственного или поощрительного денежного вознаграждения при открытии месторождения полезных ископаемых и выявления дополнительных запасов полезных ископаемых.
Многообразие обязанностей недропользователей обусловлено как сложностью и многогранностью правоотношений, в которые вступает недропользователь при реализации своих прав, так и тем, что государство, являясь собственником недр, устанавливает правила (нормы, стандарты) их использования, обязательные для всех недропользователей.
Обязанности недропользователей, перечисленные в ст.22 ФЗ РФ “ О недрах”, можно сгруппировать (классифицировать) следующим образом.
1) Технологические обязанности включают: а) соблюдение требований законов и подзаконных нормативных актов горного права, устанавливающих технологические правила ведения работ, связанных с недропользованием и первичной переработкой минерального сырья; б) соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; в) соблюдение стандартов ( норм, правил), регламентирующих условия охраны недр и иных связанных с ними природных ресурсов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;
2) Информационные обязанности: а) ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность; б) представление геологической информации в федеральный и территориальный фонды геологической информации; в) представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, их компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики;
3) Обязанности по обеспечению безопасности недропользования;
4) Восстановительные обязанности включают: а) приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования; б) сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений, а также в иных целях; ликвидацию горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию;
5) Лицензионно-договорные и финансовые обязанности заключаются в необходимости выполнения условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, полного и своевременного внесения платежей за пользование недрами.
Основания и порядок перехода и прекращения права пользования недрами. Порядок приобретения права пользования участками недр, как было показано ранее, исчерпывающе определен федеральными законами РФ “ О недрах” и “ О соглашениях о разделе продукции”. Он включает в себя такие этапы, как участие в конкурсах и аукционах на получение права недропользования, заключение соглашений о разделе продукции ( либо соблюдение бесконкурсной процедуры предоставления такого права), лицензирование, предоставление горного отвода. В каждом из них принимают участие, кроме недропользователей, органы представительной, исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Усложненный порядок приобретения права недропользования обусловливает ограниченный перечень обстоятельств, служащих основаниями перехода права пользования участками недр от одного недропользователя к другому. Общим правилом, устанавливающим ограничения на переход права недропользования, служит положение ст.1- 2 ФЗ РФ “О недрах”. Оно определяет, что права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Это федеральные законы “О недрах” и “О соглашениях о разделе продукции”.
Основаниями перехода права пользования недрами, в соответствии со ст.17.1 ФЗ РФ “О недрах” являются:
1) реорганизация юридического лица - пользователя недр путем его преобразования - изменения его организационно-правовой формы; реорганизация юридического лица - пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом;
2) реорганизация юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией, предоставленной прежнему пользователю недр;
3) выступление юридического лица - недропользователя учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр при условии, что ему передано имущество, необходимое для осуществления такой деятельности, а также имеются необходимые разрешения ( лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием. Доля прежнего юридического лица - недропользователя в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр должна составлять не менее половины уставного капитала нового юридического лица;
4) приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном ФЗ РФ “О несостоятельности (банкротстве)”, имущественного комплекса предприятия-банкрота ( пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом по законодательству Российской Федерации, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах.
В соответствии с ФЗ РФ “ О соглашениях о разделе продукции” переход права пользования недрами на условиях раздела продукции допускается только с согласия государства.
Любой из видов пользования участками недр ( за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками и владельцами земельных участков и использование ими таких участков для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых) подлежит государственному лицензированию. Поэтому недропользователь, к которому право пользования участком недр перешло в порядке правопреемства по перечисленным основаниям, также должен иметь лицензию. Лицензия на пользование участком недр, принадлежавшая предыдущему недропользователю, подлежит переоформлению. Условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат.
Порядок переоформления лицензий на пользование участками недр устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр.
Право пользования недрами прекращается при наступлении указанных в горном законодательстве обстоятельств. К ним относятся:
1) истечение установленного в лицензии срока ее действия;
2) отказ владельца лицензии от права пользования недрами;
3) возникновение определенного зафиксированного в лицензии условия, с наступлением которого прекращается право пользования недрами;
4) переоформление лицензии в связи правопреемством, если реорганизуемому юридическому лицу - недропользователю в уставном капитале юридического лица - правопреемника принадлежит менее половины уставного капитала.
В перечисленных случаях закон связывает прекращение права пользования недрами лишь с наступлением указанных обстоятельств. Правоприменительного акта компетентного государственного органа для этого не требуется.
Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено по решению органов, предоставивших лицензию. Прекращение права пользования недрами означает лишение недропользователя всех прав на участок недр, предоставленный ему лицензией (соглашением о разделе продукции), но не освобождает от всех возложенных на него обязанностей. Одной из обязанностей недропользователей является приведение участков недр и других используемых объектов в состояние, пригодное для их дальнейшей эксплуатации ( ликвидация и консервация горных предприятий и сооружений). Прекращение права пользования недрами не освобождает недропользователя от этой обязанности, поскольку ст. 26 ФЗ РФ “О недрах” предусматривает, что консервация и ликвидация горных выработок и сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляется за счет предприятий - пользователей недр.
При приостановлении права пользования недрами недропользователь лишается предоставленных ему ранее прав на определенный период. Право недропользования может быть возобновлено после прекращения действия обстоятельств, вызвавших его, либо после устранения недропользователем нарушений, послуживших основанием для приостановления права пользования недрами. Время приостановки права недропользования не засчитывается в срок действия лицензии.
В случае ограничения права пользования недрами недропользователь временно или постоянно теряет одно из правомочий права пользования участком недр, предусмотренных лицензией, либо изменяются геолого-географические условия пользования участком недр.
Право пользование недрами право может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено по решению органов, предоставивших лицензию, по следующим основаниям.
1) Обстоятельства, не зависящие от пользователя недр: возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; возникновение чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие).
2) Обстоятельства, свидетельствующие о вине недропользователя: нарушение пользователем недр существенных условий лицензии; систематическое нарушение им правил пользования недрами; пропуск недропользователем срока, установленного в лицензии для начала работ использованию участка недр в предусмотренных объемах.
3) Ликвидация предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование.
4) Инициатива владельца лицензии.
Порядок досрочного прекращения права пользования недрами предусмотрен ст.21 ФЗ РФ “ О недрах”. В соответствии с ней, в случае отказа владельца лицензии от права пользования недрами, такой отказ должен быть письменно заявлен владельцем лицензии органам, предоставивших лицензию, не позднее чем за шесть месяцев до заявленного срока. На владельца лицензии, в случае досрочного отказа от права пользования недрами возлагается также обязанность выполнить все обязательства, определенные в лицензии на случай досрочного отказа от прав, до установленного срока прекращения права пользования недрами. При невыполнении владельцем лицензии этих обязательств органы, предоставившие лицензию, вправе взыскать сумму причиненного их невыполнением ущерба в судебном порядке.
В случаях возникновения чрезвычайных ситуаций ( стихийные бедствия, военные действия и другие); возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, недропользование прекращается непосредственно после принятия компетентным органом решения об этом с письменным уведомлением пользователя недр.
При нарушении пользователем недр существенных условий лицензии, систематическом нарушении правил пользования недрами, а также если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к недропользованию в предусмотренных объемах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, что в указанный срок эти нарушения не устранены.
Разрабатываемые месторождения полезных ископаемых, а также участки недр, используемые в целях, не связанных с добычей минеральных ресурсов, работа на которых прекращена, могут представлять потенциальную ценность для других недропользователей. Они могут служить источником повышенной опасности для людей, объектов животного мира и в целом для окружающей среды. Поэтому при прекращении недропользования в связи с истечением срока лицензии, по инициативе недропользователя или досрочном прекращении права пользования недрами, предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации.
Консервация горных объектов - система мероприятий, направленных на временное прекращение использования ресурсов недр, обеспечивающие возможность возобновления недропользования и безопасность объектов до начала их повторного использования. Инструкция о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, устанавливающая требования к ликвидации и консервации горных объектов и порядок проведения таких работ, устанавливает, что временная приостановка деятельности объекта в связи с отсутствием спроса на добываемое сырье или по иным экономическим причинами может осуществляться без консервации горных выработок на срок до 6 месяцев при выполнении согласованных с территориальным органом Госгортехнадзора России мероприятий по обеспечению промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды, на весь срок приостановки.
Ликвидация объекта - система мероприятий, направленных на полное и необратимое выведение участка недр из хозяйственного использования, обеспечивающие безопасность населения, зданий, сооружений и окружающей природной среды в последующее время.
При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации - также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.
Ликвидация и консервация предприятия по добыче полезных ископаемых или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считаются завершенными после подписания акта о ликвидации или консервации органами, предоставившими лицензию, и органом государственного горного надзора.
Консервация и ликвидация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляются за счет средств предприятий - пользователей недр, если прекращение недропользования произошло по их вине или инициативе. В случае прекращения недропользования в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, военных действий и других), непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, расходы по ликвидации и консервации горных объектов несет государство.