§ 1.6. Государственное регулирование отношений недропользования
Государство, обладая правом собственности на недра и осуществляя суверенную власть на своей территории, вырабатывает единую государственную политику в области использования ресурсов недр, регулирует разнообразные отношения, возникающие в связи с недропользованием. Главной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение устойчивого, безопасного и рационального использования ресурсов недр.
Государственное регулирование отношений недропользования включает в себя деятельность уполномоченных государственных органов по управлению пользованием участками недр, лицензированию недропользования, учету и контролю участков недр, недропользователей и работ по использованию участков недр.
Государственное управление отношениями недропользования осуществляется государственными органами исполнительной власти Российской Федерации - Президентом и Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора. Федеральный орган управления государственным фондом недр наделен правом создания своих территориальных органов по согласованию с субъектами РФ. Функции федерального органа управления государственным фондом недр, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 июля 2000 г. № 495 , выполняет Министерство природных ресурсов Российской Федерации.
Регулирование, рассматриваемое в широком смысле, невозможно без достоверной информации о системе, являющейся объектом регулирования. Чем полнее характеризующие ее данные, тем более эффективно регулирование, более вероятно достижение желаемого результата. Поэтому в сфере государственного регулирования отношений недропользования придается большое значение государственному учету и регистрации участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с их извлечением. Основой такого учета является геологическая информация. Фонд геологической информации федерального органа управления государственным фондом недр формируется за счет двух источников. Один из них - государственное геологическое изучение недр. Его задачами являются геологическое картирование территории РФ и ее континентального шельфа, поиск и оценка месторождений полезных ископаемых, мониторинг состояния недр, сбор и хранение информации о недрах, состоянии минеральносырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр. Осуществляется государственное геологическое изучение недр федеральным органом управления государственным фондом недр. Другим источником геологической информации являются недропользователи, использующие участков недр для поиска, оценки, разведки и добычи ресурсов недр, а также в целях, не связанных с их добычей. Представление геологической информации в федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы является одной из обязанностей недропользователей. Порядок, сроки предоставления такой информации и ее содержание определяются Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996г. № 2 1 5.
Для определения достоверности представляемой недропользователями и имеющейся геологической информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, характеризующих их ценность или опасность, определения рациональных условий, границ и платы по предоставляемым в пользование участкам недр, проводится государственная экспертиза запасов полезных ископаемых. Только после положительного заключения государственной экспертизы о промышленной целесообразности освоения месторождения оно ставится на государственный учет. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 210 специально уполномоченным государственным органом Российской Федерации, осуществляющим государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр, является федеральный орган управления государственным фондом недр - Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы. Порядок проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых определен Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 13 апреля 1998г. № 102.
Прошедшая государственную экспертизу геологическая информация используется при проведении конкурсов и аукционов на право недропользования и заключения соглашений о разделе продукции, либо бесконкурсного предоставления права недропользования; выдаче лицензий, принятии решений о предоставлении горного отвода для поиска, оценки, разведки и добычи ресурсов недр, а также использования в целях, не связанных с добычей ресурсов недр, в том числе, в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Геологическая информация, прошедшая государственную экспертизу, является основой для составления государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых - систематизированный свод данных, который должен содержать сведения по всем известным и прошедшим государственную экспертизу участкам недр, содержащий сведения по количеству, качеству, горно-геологическим и экономико-географическим характеристикам основных и сопутствующих полезных ископаемых, условиям их разработки. Значимость ресурсов недр для ныне живущих и будущих поколений столь велика, что требует принятия федерального закона РФ “ О государственном горном кадастре Российской Федерации”. Аналогичный способ регулирования отношений по кадастровому учету природных ресурсов в Российской Федерации накоплен.
Государственный и территориальные балансы запасов полезных ископаемых ведутся с целью учета состояния минерально-сырьевой базы запасов полезных ископаемых. Они должны содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, их размещении, степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, утвержденной Правительством РФ. Постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляются в порядке, установленном Приказом Министерства природных ресурсов РФ.
Участки недр являются недвижимым имуществом по гражданскому законодательству и, на основании Постановления Правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 696 , должны учитываться в Реестре федерального имущества Российской Федерации. Учету в нем подлежат, в частности, участки недр, леса, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности.
В целях обеспечения выполнения задач государственного регулирования недропользования уполномоченные государственные органы осуществляют контроль и надзор за рациональным и безопасным пользованием участками недр ( государственный геологический контроль).
Основными требованиями по рациональному и безопасному недропользованию, в соответствии со ст.32 ФЗ РФ “О недра”, являются:
- соблюдение установленного порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
- обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;
- проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- обеспечение наиболее полного извлечения из недр и учета запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
- охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
- предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;
- соблюдение порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение порядка использования этих площадей в иных целях;
- предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.
Органы государственного геологического контроля перечислены в Постановлении Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 132 . Ими являются Министерство природных ресурсов РФ и органы государственного горного надзора, осуществляющие свою деятельность во взаимодействии с природоохранными и другими контролирующими органами. Должностные лица Министерства природных ресурсов РФ и его территориальных органов обладают широким кругом контрольных полномочий.
Главным органом, обеспечивающим осуществление государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является Государственный горный и технический надзор России, действующий на основании Указа Президента РФ от 18 февраля 1993 г. № 234. Положением о Госгортехнадзоре установлено, что он является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения промышленной безопасности на территории РФ, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции. Госгортехнадзор призван обеспечивать безопасность: 1) при использовании участков недр для поиска, оценки, разведки и добычи ресурсов недр и в целях, не связанных с их добычей, а также 2) в промышленности, строительстве, на транспорте и в других отраслях народного хозяйства.
В сфере недропользования основными задачами Госгортехнадзора России являются:
1) организация и осуществление государственного горного надзора в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр требований по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр;
2) установление требований ( правил и норм) по безопасному ведению работ, устройству, изготовлению и безопасной эксплуатации оборудования, а также по охране недр и переработке минерального сырья;
3) осуществление лицензирования отдельных видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств ( объектов) и работ, а также обеспечением безопасности при пользовании недрами;
4) обобщение практики применения законодательства РФ в области безопасного ведения работ в промышленности, охраны и использования недр, применения взрывчатых материалов и разработка предложений по его совершенствованию.
Для выполнения возложенных на него задач в области обеспечения безопасного недропользования, Госгортехнадзор осуществляет следующие функции: участвует в разработке проектов законодательных актов РФ, решений Президента РФ и Правительства РФ по вопросам недропользования; участвует в разработке требований (правил и норм) по рациональному использованию и охране недр; рассматривает и согласовывает проекты стандартов, другие нормативные документы центральных органов федеральной исполнительной власти, содержащие требования по безопасному ведению работ в области недропользования; участвует в разработке и согласовании международных правил, норм и стандартов, содержащих требования, влияющие на безопасность работ, определяет порядок ввода в действие указанных нормативных документов; осуществляет надзор за соблюдением требований безопасности на подконтрольных объектах и работах; осуществляет учет и анализ аварий и случаев производственного травматизма, устанавливает порядок и осуществляет техническое расследование их обстоятельств и причин; выдает лицензии на отдельные виды деятельности, связанные с обеспечением безопасности при пользовании недрами, согласовывает условия лицензий на пользование недрами; взаимодействует с органами Министерства природных ресурсов РФ в осуществлении контроля за правильностью разработки месторождений в части выемки запасов и комплексности использования полезных ископаемых, а также правильностью разработки и охраны минеральных и прочих неживых ресурсов на континентальном шельфе, в пределах морской экономической зоны и внутренних водоемах РФ; определяет технические требования по ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых, нефтяных, газовых и гидротермальных скважин, а также порядок их ликвидации и консервации; согласовывает горноотводные акты для разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных), а также для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых ( кроме сооружений коммунально-бытового назначения); определяет совместно с субъектами РФ а также органами Министерства природных ресурсов РФ перечни полезных ископаемых, относимых к общераспространенным; регистрирует горные отводы для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых; участвует в отборе отработанных горных выработок и естественных подземных полостей для размещения в них народнохозяйственных объектов; проверяет правильность установления границ безопасного ведения горных работ, проведения мероприятий по предупреждению и устранению вредного влияния горных работ, а также по предупреждению прорывов воды в шахты, рудники, отработанные горные выработки и естественные подземные полости, используемые для размещения в них народнохозяйственных объектов; осуществляет надзор в процессе разработки месторождений полезных ископаемых за соблюдением правил проведения маркшейдерских работ и требований безопасности при геологических работах, а также при использовании отработанных горных выработок и естественных подземных полостей; согласовывает списание с учета горнодобывающих предприятий балансовых запасов полезных ископаемых, утративших промышленное значение, потерянных в процессе добычи и не подтвердившихся при последующих геологоразведочных работах или разработке месторождений; выдает совместно с органами Министерства природных ресурсов РФ разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых; разрешает споры между органами федеральной исполнительной власти, предприятиями и гражданами по вопросам выемки запасов полезных ископаемых (кроме общераспространенных) под застроенными территориями и в охранных зонах хозяйственных и иных объектов; согласовывает годовые планы развития горных работ, в том числе технические решения по безопасности ведения работ, нормативы потерь и разубоживания полезных ископаемых и осуществляет контроль за их выполнением; согласовывает и контролирует нормативы потерь полезных ископаемых и содержащихся в них полезных компонентов для всех технологических переделов предприятий по переработке минерального сырья, контролирует соблюдение технологических схем переработки минерального сырья, контролирует соблюдение учета минерального сырья и продуктов его переработки; устанавливает категории шахт (рудников) по газу, относит их к опасным по пыли, внезапным выбросам пород, руды, угля и газа, горным ударам и утверждает перевод шахт (рудников) из одной категории в другую; осуществляет контроль за соответствием правилам, нормам и стандартам: оборудования для нефтегазодобывающих, газодобывающих и других подконтрольных потенциально опасных производств и геологоразведочного оборудования, горношахтного оборудования, к которым предъявляются повышенные требования по безопасности; устанавливает порядок подготовки и проверки знаний промышленного персонала (основных профессий) и специалистов подконтрольных предприятий и объектов по вопросам безопасного ведения работ и контролирует его соблюдение; организует выборочное проведение экспертиз на соответствие требованиям безопасности и охраны недр проектов производств и объектов повышенной опасности; согласовывает проекты на строительство и реконструкцию предприятий по добыче и переработке минерального сырья, в том числе технологические схемы и проекты разработки и обустройства нефтяных и газовых месторождений.
Порядок осуществления государственного контроля территориальными органами Госгортехнадзора за соблюдением правил безопасности на опасных производственных объектах установлен Приказом Государственного горного и промышленного надзора России от 26 апреля 2000г. № 49.
Ряд функций государственного контроля в области недропользования осуществляют и иные государственные органы, осуществляющие свою деятельность на основании подзаконных нормативных актов горного права. Федеральная служба геодезии и картографии, осуществляющая контрольные и надзорные функции на основании Постановления Правительства РФ от 28 марта 2000 г. № 273 , в сфере недропользования осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением: порядка выполнения геодезических, картографических, топографических, топографо-геодезических работ в составе маркшейдерских и проектно-изыскательских работ, картоиздательских и кадастровых работ, а также других геодезических и картографических работ; правильным отображением границ континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ; обеспечением потребителей материалами и данными, полученными в результате проведения геодезических и картографических работ.