2.3. Бюджет

  Главным средством перераспределения ВВП служат государственные финансы, которые состоят из государственного бюджета и внебюджетных фондов. Через государственные финансы перераспределяется значительная часть ВВП стран с развитой экономикой: в Японии - 1/3, во Франции, Нидерландах, Норвегии - примерно 1/2, в Швеции около 2/3. В России эта величина составляет примерно 1/2.
  Государственные финансы. Структура государственного бюджета Бюджет и внебюджетные фонды. Основная часть государственных доходов и расходов проходит через государственный бюджет, включающий в себя бюджеты центрального правительства и местных властей. В зависимости от административно-территориального устройства той или иной страны (двухступенчатого - центральное правительство и местные органы власти или трехступенчатого - центральное правительство; правительства республик, краев, областей, земель, провинций, штатов; местные органы власти) бюджеты соответственно бывают центральными; областными, земельными, провинциальными и т.д. местными.
  Часто под местными подразумевают все бюджеты, кроме бюджета центрального правительства. Между ними существуют довольно сложные отношения, связанные с разделом источников бюджетных доходов, финансированием местных бюджетов со стороны центрального правительства путем перераспределения средств в масштабе страны и др. Государственный бюджет представляет собой таким образом не только бюджет центрального правительства, но совокупность бюджетов всех уровней государственных административно-территориальных властей.
  К бюджету тесно примыкают внебюджетные фонды (средства) - денежные средства государства, имеющее целевое назначение и не включенные в государственный бюджет. Внебюджетные средства находятся в распоряжении центральных или местных органов власти и концентрируются в специальных фондах, каждый из которых предназначен для определенных нужд. Примером может быть Пенсионный фонд РФ. Внебюджетные фонды создаются за счет специальных (целевых) налогов, займов, субсидий из бюджета.
  Внебюджетные фонды расширяют возможности вмешательства государства в экономику, минуя бюджет, и, следовательно, парламентский контроль. Кроме того создается видимость уменьшения дефицитности бюджета.
  Понятие государственного бюджета. Государственный бюджет - это годовой план государственных расходов и источников их финансового покрытия. Проект бюджета ежегодно обсуждается и принимается законодательным органом - парламентом страны, штата или муниципальным собранием. По завершении финансового года полномочные представители исполнительной власти отчитываются о своей деятельности по мобилизации доходов и осуществлению расходов в соответствии с принятым в предыдущем году законом о бюджете.
  Государственный бюджет всегда представляет собой компромисс, отражающий соотношение сил основных групп носителей различных социально-экономических интересов в стране. Это компромисс между собственниками и работающими по найму по вопросам налогообложения собственности, доходов и заработной платы, по поводу бюджетных расходов на социальные цели; компромисс между промышленными и сельскохозяйственными районами в отношении распределения налогов и бюджетных дотаций, ориентировав государственной территориальной структурной политики, компромисс между интересами отдельных отраслей и монополий по поводу налоговых субсидий, льготных кредитов и государственных заказов, подрядов на строительство, инвестиционных премий. Каждый такой компромисс сопровождается политической борьбой, предвыборной и в стенах парламента, фракционной внутри партий и на страницах печати.
  Структура государственного бюджета. Структура бюджетных расходов и удельный вес отдельных статей в государственном бюджете стран с рыночной экономикой выглядят приблизительно следующим образом (%):
  Расходы
  Затраты на социальные услуги: здравоохранение, образование, социальные пособия, субсидии бюджетам местных властей на эти цели 40 - 50
  Затраты на хозяйственные нужды: капиталовложения в инфраструктуру, дотации госпредприятиям, субсидии сельскому хозяйству, расходы на осуществление государственных программ 10 - 20
  Расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики, включая содержание дипломатических служб и займы иностранным государствам 10 - 20
  Административно-управленческие расходы:
  - содержание правительственных органов, полиции, юстиции и проч 5 - 10
  Платежи по государственному долгу до 7 - 8
  Доходы
  Налоги (в том числе акцизные сборы и таможенные пошлины, гербовый сбор 75 - 85
  Налоговые поступления: доходы от государственной собственности государственноо сектора в экономике, государственной торговли 5 - 8
  Взносы в государственные фонды социального страхования Пенсионный, страхования от безработицы 10 - 12
  Бюджетные расходы. Расходы государственного бюджета выполняют функции политического, социального и хозяйственного регулирования.
  Первое место в бюджетных расходах занимают социальные статьи: социальные пособия, образование, здравоохранение и др. В этом проявляется главная цель бюджетной политики, как и всей государственной экономической политики вообще - стабилизация, укреление и приспособление существующего социально-экономического строя к меняющимся условиям. Эти расходы призваны смягчить дифференциацию социльных групп, неизбежно свойственную рыночному хозяйству. Впрочем, облегчение доступа представителей относительно менее обеспеченных слоев населения к получению квалификации, достойному медицинскому обслуживанию, гарантированной минимальной пенсии и сносному жилью играет не только социально стабилизирующую роль, но и обеспечивает хозяйство важнейшим фактором производства - квалифицированной и здоровой рабочей силой, а значит увеличивает национальное богатство страны.
  В затратах на хозяйственные нужды обычно выделяются бюджетные субсидии сельскому хозяйству, которые имеют также социальную, политическую и хозяйственную направленность. Ни одно государство не может быть заинтересовано в ускоренном и массовом разорении своего крестьянства, фермерства. И хотя в своей внешнеэкономической политике правительства иногда временно жертвуют интересами отечественных производителей аграрных товаров, допуская иностранную сельскохозяйственную продукцию на внутренний рынок в ответ на уступки торговых партнеров, как правило, правительства поддерживают свое среднее и крупное фермерство.
  Фермеры представляют заметную силу на выборах, неизменно пользуются симпатией общественного мнения, от темпов перемещения рабочей силы из деревень в города зависит уровень безработицы, степень самообеспечения (или импортной зависимости) страны по продовольствию и сельскому сырью, от их покупательной способности зависит положение в нескольких важных отраслях производства и услуг.
  Расходы на вооружение им атериальное обеспечение внешней политики, а также административно-управленческие расходы воздействуют на спрос на потребительские товары и услуги.
  Конъюнктурным целям бюджетного регулирования служат расходы по внутреннему государственному долгу (например, досрочное погашение части долга), размеры расходов на кредиты и субсидии частным и государственным предприятиям, сельскому хозяйству, на создание и совершенствование объектов инфраструктуры, на закупку вооружений и военное строительство.
  Размеры этих расходов существенно воздействуют на масштабы спроса и величину инвестиций. В периоды кризисов и деперссий расходы государственного бюджета на хозяйственные цели, как правило, растут, а во время перегрева конъюнктуры - сокращаются.
  Структура расходов государственного бюджета оказывает регулирующее воздействие на размеры спроса и капиталовложений, а также на отраслевую и региональную структуру экономики, на национальную конкурентоспособность на мировых рынках.
  Расходы на кредитование экспорта, страхование экспортных кредитов и вывозимого капитала, финансируемые из бюджета, стимулируют экспорт и в долгосрочном плане улучшают платежный баланс, открывают для экономики страны новые зарубежные рынки, способствует укрепелению национальной валюты, обеспечению поставок на внутренний рынок необходимых товаров из-за рубежа. Это внешнеэкономический аспект политики бюджетных расходов.
  Действенность ГРЭ с помощью бюджетных расходов зависит, во- первых, от относительных размеров расходуемых сумм (их доли в ВВП); во- вторых, от структуры этих расходов; в-третьих, от эффективности использования каждой единицы расходуемых средств.
  Поскольку уровни развития ГРЭ, его конкретные цели, национальный опыт программирования, доли государственной собственности в экономике разных стран неодинаковы, неодинакова и роль бюджетных расходов в хозяйстве.
  В целом, однако, следует отметить, что расходы бюджета играют в ГЭП несравненно меньшую роль, чем бюджетные доходы, в первую очередь такие инструменты, как налоги и ускоренное амортизационное списание основного капитала.
  Проблема сбалансированности госбюджета. Идеальное исполнение государственного бюджета - это полное покрытие расходов доходами и образование остатка средств, т.е. первышение доходов над расходами. Образовавшийся остаток правительство может использовать при непредвиденных обстоятельствах, для досрочных выплат или перевести его в доход бюджета следующего года.
  Превышение расходов над доходами ведет к образованию бюджетного дефицита, который покрывается государственными займами - внутренними и внешними. Они осуществляются в виде продажи государственных ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов (например, у фонда страхования по безработице или пенсионного фонда) и в порядке получения кредитов у банков (эта форма финансирования бюджетного дефицита часто практикуется местными властями).
  Государственные займы не единственный путь покрытия дефицита государственого бюджета. У большинства развитых стран со времен перехода от золотого к бумажно-денежному обращению накоплен значительный опыт покрытия бюджетного дефицита путем дополнительной эмиссии денег. Правительства особенно часто прибегают к этому средству в критических ситуациях - во время войны, длительного кризиса. Широко практикуется избыточная эмиссия денег в развивающихся странах, особенно в ряде государств Латинской Америки и Африки, а в последнее время в России и других странах СНГ.
  Последствия такой эмиссии общеизвестны. Развивается неконтролируемая инфляция, подрываются стимулы для долгосрочных инвестиций, раскручивается спираль цены - заработная плата, обесцениваются сбережения населения, воспроизводится бюджетный дефицит.
  В целях сохранения хозяйственной и социальной стабильности правительства развитых стран всемерно избегают неоправданной эмиссии денег. Для этого в систему рыночной экономики встроен специальный блок- предохранитель: конституционно закрепленная в большинстве стран независимость национального эмиссионного банка от исполнительной и законодательной власти. Эмисионный банк не обязан финансировать правительство, таким образом ставится заслон инфляционному взрыву, который мог бы произойти, если бы деньги печатались по желанию правительства.
  Государственные займы менее опасны, чем эмиссия, но и они оказывают определенное негативное воздействие на экономику страны. Во- первых, в определенных ситуациях правительство прибегает к принудительному размещению государственных ценных бумаг и нарушает таким образом рыночную мотивацию деятельности частных финансовых институтов. Во-вторых, если даже правительство создает достаточные стимулы для приобретения юридическими и физическими лицами правительственных ценных бумаг, то государственные займы, мобилизуя свободные средства на рынке ссудных капиталов, сужают возможности получения кредита частными фирмами. Фирмы, особенно мелкие и средние, не являются для банков такими надежными заемщиками, как государственные органы. Увеличение спроса на кредиты на рынке ссудных капиталов из-за новых государственных займов способствует удорожанию кредита - росту учетной ставки.
  Государственный долг. Задолженность правительственных органов накапливается и превращается в государственный долг. Его приходится выплачивать с процентами. Говорят, что сегодняшние государственные займы - это завтрашние налоги. Некоторые налогоплательщики являются владельцами государственных ценных бумаг. Они получают проценты по этим бумагам и одновремиенно платят налоги, которые частично идут на выплату государственных займов и кредитов. Как правило, из текущих бюджетных доходов не удается выплачивать полностью проценты и в срок погашать государственные займы. Постоянно нуждаясь в средствах, правительства прибегают к все новым займам; покрывая старые долги, они делают все еще большие новые.
  Государственный долг растет в разных странах разными темпами. Превышение государственного долга над ВВП более чем в 2,5 раза считается опасным для стабильности экономики, особенно для устойчивого денежного обращения.
  Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний, а также краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (свыше 5 лет). Наиболее тяжелыми являются краткосрочные долги. По ним вскоре приходится выплачивать основную сумму с высокими процентами. Такую задолженность можно пролонгировать, но это связано с выплатой процентов на проценты. Г осударственные органы стараются консолидировать краткосрочную и среднесрочную задолженность, т.е. превратить ее в долгосрочные долги., отложив на длительный срок выплату основной суммы и ограничиваясь ежегодной выплатой процентов. В ряде стран существуют специальные управления государственного долга при министерстве финансов, которые осуществляют погашение и консолидацию старых долгов и привлечение новых заемных средств.
  Проблема внешнего долга. Предметом особого внимания является внешний долг. Если платежи по нему составляют значительную часть поступлений от внешнеэкономической деятельности страны, например 20 - 30%, то привлекать новые займы из-за рубежа становится трудно. Их предоставляют неохотно и под более высокие проценты, требуя залогов или особых поручительств. В некоторых развивающихся и среднеразвитых странах ежегодные обязательства выплаты по займам превышают все поступления от внешнеэкономической деятельности.
  Обычно правительства стран-должников принимают все возможные меры, чтобы не попасть в положение безденежных должников, так как это ограничивает доступ к зарубежным финансовым ресурсам. Для этого возможно несколько путей.
  1. Традиционный путь - выплата долгов за счет золотовалютных резервов - для закоренелых должников, как правило, исключен, так как у них эти резервы исчерпаны или очень ограничены.
  2. Консолидация внешнего долга означает превращение краткосрочной и среднесрочной задолженности в долгосрочную, т.е. перенос предстоящих в скором времени платежей на отдаленное будущее. Такая консолидация возможна только с согласия кредиторов. Кредиторы создают специальные организации - клубы, где вырабатывают солидарную политику по отношению к странам, котроые не в состоянии выполнять свои международные финанасовые обязателства.
  Наиболее известные - Лондонский клуб, в который входят банкиры-кредиторы, и Парижский, объединяющий страны-кредиторы. Оба названных клуба неоднократно шли навстречу просьбам стран-должников (в том числе России) об отсрочке выплат, а вряде случаев частично списывали долги.
  3. В некоторых странах практикуется сокращение размеров внешнего долга путем конверсии - превращения его в долгосрочные иностранные инвестиции. В счет долга иностранным кредиторам предлагают приобрести в стране-должнике недвижимость, участие в капитале, права. Одним из вариантов превращения внешней задолженности в иностранные капиталовложения является участие хозяйственных субъектов страны- кредитора в приватизации государственной собственности в стране- должнике. В таком случае заинтересованные фирмы страны-кредитора выкупают у своего государства или банка обязательство страны должника и с обоюдного согласия используют для приобретения собственности.
  Такая операция ведет к увеличению доли иностранного капитала в национальной экономике без поступления в страну из-за рубежа финансовых ресурсов, вещественных носителей основного капитала, новых технологий, но она облегчает бремя внешнего долга, делает возможным получение новых кредитов из-за рубежа и стимулирует последующий приток частных иностранных инвестиций в приобретенные таким путем хозяйственные объекты.
  4. Обычным является обращение страны-должника, попавшей в тяжелое положение, к международным банкам - региональным, Всемирному банку. Такие банки, как правило, предоставляют льготные кредиты для преодоления кризисной ситуации, но обусловливают свои кредиты жесткими требованиями ГЭП, в частности к эмиссионной, кредитной политике, поощрению конкуренции, сведению до минимума дефицита государственного бюджета. К таким кредитам в 90-х гг. часто обращаются постсоциалистические страны.
  В истории ХХ в. встречались и другие примеры регулирования внешней задолженности. Так, и после первой, и после второй мировой войны Великобритания и Франция оплатили часть внешней задолженности своими иностранными активами. Некоторые развивающиеся страны, чтобы смягчить кредиторов, предоставляли им право пользования своей морской хозяйственной зоной, континентальным шельфом, право строительства военных баз, станций слежения за спутниками.

Вопросы для самопроверки

  1. Что служит главным средством перераспределения ВВП?
  2. Дайте определение государственного бюджета
  3. Какова структура государственного бюджета?
  4. К чему ведет превышение расходов над доходами?
  5. В каком случае превышение государственного долга над ВВП считается опасным
  6. Приведите примеры регулирования внешней задолженности