2.1. Этапы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды
Глобальный характер экологического кризиса обуславливает необходимость осуществления международной экологической деятельности. В развитии международного сотрудничества в области защиты окружающей среды можно выделить несколько этапов:
1. 60-70-е годы ХХ века - связан с формированием системы международного природоохранного сотрудничества.
2. 80-90-е годы ХХ века - ознаменовал собой начало разработки и осуществления Стратегии устойчивого развития.
3. 1995 - по настоящее время - связан с реализацией устойчивого развития и кооперированием международной природоохранной деятельности государств.
Рассмотрим основные достижения и недостатки первого периода международного экологического сотрудничества.
Характерной чертой первого этапа международной экологической интеграции стал локальный характер соглашений, затрагивавших лишь отдельные аспекты глобальных проблем. В 50-60-х годах были проведены несколько форумов и конференций, посвященных охране окружающей среды, подписан ряд соглашений локального типа.
Одним из первых документов глобального значения стала резолюция XVII сессии Генеральной Ассамблеи ООН, принятая в 1962 году. В ней было отмечено, что экономическое развитие и охрана природы должны быть синхронными и проходить под контролем международных общественных организаций.
В 1968 году состоялась межправительственная конференция по проблемам биосферы с участием ЮНЕСКО, Всемирной ассоциации здравоохранения, Международного союза охраны природы, где впервые были рассмотрены научные принципы охраны природы и природных ресурсов.
С 1970 года стала реализовываться под эгидой ЮНЕСКО долгосрочная программа сохранения природы «Человек и биосфера». Основы экологической политики современного государства были заложены в 1971 году на международном симпозиуме в швейцарском городе Фуне.
Поворотным пунктом первого периода стало принятие в 1972 году Стокгольмской декларации на конференции ООН по окружающей среде. Было провозглашено, что «...сохранение и улучшение качества окружающей человека среды является важной проблемой, влияющей на благосостояние народов...». Также было признано, что «человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений».
Право человека на благоприятную окружающую среду стало закрепляться в новых конституциях стран, принимаемых после 1972 года, а также в общих законах об охране окружающей природной среды.
Декларация принципов, принятая на Стокгольмской конференции, включала 26 принципов по отношению к проблеме окружающей среды. Среди них право человека на благоприятную окружающую среду; сохранение природных ресурсов для нынешних и будущих поколений; экономическое и социальное развитие; суверенность прав государств на разработку собственных природных ресурсов и ответственность государств за ущерб окружающей среде; необходимость совместного решения глобальных проблем и другие. План мероприятий содержал 109 пунктов в сфере организационных, экономических, политических вопросов охраны окружающей среды.
Стокгольмская декларация стала первым крупным соглашением, учитывающим проблемы трансграничного загрязнения.
Основными экспортами экологического ущерба были объявлены те развитые страны, на территории которых в районах концентрации промышленности наблюдался высокий уровень загрязнения окружающей среды.
По решению конференции был образован ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) - постоянно действующий орган ООН по охране окружающей среды; Фонд окружающей среды; а 5 июня было провозглашено Всемирным днем окружающей среды.
Следующим шагом стало подписание Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в г. Хельсинки в августе 1975 года с участием всех европейских стран, США и Канады, где наряду с политическими вопросами обеспечения безопасности были зафиксированы вопросы экологической безопасности, определялись цели, области, формы и методы международного экологического сотрудничества. К областям сотрудничества были отнесены борьба с загрязнением атмосферы, охрана вод от загрязнения, охрана морской среды, охрана почвы, заповедников, окружающей среды в городах. В числе форм и методов такого сотрудничества предлагались: обмен информацией, организация конференций, обмен научными исследователями.
В рамках реализации хельсинкских решений странами-участниками впоследствии были приняты Конвенция о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха (1979), Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992) и другие. В 1982 году на специальной сессии ЮНЕП была провозглашена Найробийская декларация, подтвердившая принципы Стокгольмской конференции.
Основным достижением первого этапа развития международного сотрудничества стало признание приоритета совместного решения глобальных проблем. Однако основные усилия направлялись на преодоление последствий ухудшения экологической обстановки, а не на устранение причин. Большинство документов не принесли значимого положительного эффекта из-за значительных экономических издержек.
Важнейшей задачей для второго периода стала разработка глобальной стратегии, направленной на устранение причин деградации природной среды.
Второй этап охватывает период 80-90-е годы ХХ века. Для подготовки глобальной природоохранной стратегии была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию (МКОСР), рассмотревшая два подхода к решению проблем окружающей среды - традиционный и альтернативный.
Первый делал акцент на проблемах загрязнения окружающей среды (изменение климата, загрязнение атмосферы, радиоактивные отходы, проблемы питьевой воды и т. д.); проблемах, связанных с природными ресурсами (обезлесивание, опустынивание, истощение морских ресурсов); проблемах поселений человека (землепользование, водоснабжение, высокие темпы урбанизации). По мнению МКОСР, традиционный подход привел к значительному прогрессу в области мониторинга окружающей среды, к росту экологической осведомленности общественности. Однако предпринятая природоохранная деятельность ограничивалась, как правило, развитыми странами, не учитывая проблемы развивающихся стран.
В итоге МКОСР предложила использовать альтернативный подход, рассматривающий общие источники экологических проблем по следующим направлениям:
- перспективы демографического роста и экономического развития;
- энергия, окружающая среда и развитие (включая проблемы озонового слоя, загрязнение воздуха, кислотных дождей, возобновляемых ресурсов и т. п.);
- промышленность, окружающая среда;
- сельское хозяйство, окружающая среда и развитие;
- глобальный экологический мониторинг.
Итогом работы МКОСР стал доклад «Наше общее будущее», в котором впервые была выдвинута концепция устойчивого социальноэкономического развития в равновесии с окружающей средой.
На основе Концепции устойчивого развития международное сотрудничество в области экологии осуществлялось вплоть до конца XX в. Ее идеи легли в основу целого ряда международных договоров и соглашений.
Среди них Венский протокол 1986 года о снижении выбросов углеводородов и других загрязнителей; Монреальский протокол о защите озонового слоя 1987 года; Гаагская декларация 1989 года, в которой подчеркивалось, что глобальные проблемы требуют создания новой организации в ООН, наделенной правом принимать решения даже при отсутствии единогласия и налагать штрафы за нарушение международных соглашений.
Принципы устойчивого развития нашли отражение в заключительных документах международной конференции в Рио-де-Жанейро 1992 года, которая ознаменовала собой завершение разработки Концепции устойчивого развития. Конференция собрала около 15 тысяч делегатов из 178 стран мира. Ее основными решениями стали «Декларация принципов политики охраны окружающей среды» и «Повестка дня - XXI век». Устойчивое развитие было определено как процесс, отвечающий потребностям настоящего, но не лишающий будущие поколения возможности удовлетворять свои потребности. В ООН была создана специальная Комиссия по устойчивому развитию.
«Повестка дня» включала в себя более 100 программ по глобальным проблемам и формулировала условия, необходимые для устойчивого развития всех стран.
Кроме того, в Рио-де-Жанейро были заключены договоры о принципах охраны и рационального использования лесов всех климатических зон; Конвенция по климату; Конвенция об охране биологического разнообразия и другие. Эти документы отражали намерения государств-участников развивать международное экологическое на основе принципов устойчивого развития, однако они не содержали каких-либо обязательств.
В декабре 1997 года представители 159 государств собрались на всемирном экологическом форуме в Киото, проходившем под эгидой ООН. Киотский протокол зафиксировал обязательства стран Европейского союза сократить общие выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду на 8 % по сравнению с 1990 годом в районе 2008-2012 годов. США оговорили для себя рубеж в 7 %, а Япония - в 6 %. Несмотря на свою неоднозначность, Киотский протокол был подписан 40 странами, но не все его ратифицировали. Отказ стран участвовать в Киотском соглашении объясняется тем, что выгоды по предотвращению климатических изменений ожидаются только в долгосрочной перспективе, а издержки станут ощутимы сразу же. Другим аргументом выступает научная неопределенность. До сих пор нет единого мнения, происходит ли в действительности глобальное потепление и насколько оно обусловлено антропогенными воздействиями, в том числе выбросами в атмосферу парниковых газов. В этой связи возникает вопрос, насколько оправданны экономические затраты на решение проблемы, масштаб последствий которой еще до конца не ясен.
Киотский протокол завершил второй этап международной экологической интеграции. За этот период многое было достигнуто в плане осознания необходимости гармонизации экономического роста и развития окружающей природной среды. За относительно короткое время была сформирована система международного сотрудничества в области защиты окружающей среды, ориентированного на устранение причин ухудшения экологической обстановки. Она включала в себя сотрудничество в рамках международных межправительственных и неправительственных организаций; сотрудничество в рамках многосторонних и двусторонних соглашений. Главным же итогом можно считать формирование целостной Концепции устойчивого развития.
В то же время очевидно, что ощутимых положительных результатов по итогам двух периодов экоинтеграции не последовало. Возникла необходимость поиска новых способов решения глобальных экологических проблем.
На современном этапе международного сотрудничества в сфере экологии межгосударственная кооперация продолжает активно развиваться. К настоящему времени насчитывается свыше 1600 многосторонних конвенций и соглашений и свыше 3000 двусторонних договоров, частично или полностью посвященных охране природной среды.
Проблем достаточно много. В большинстве своем они упираются в финансовые затраты. Рыночные механизмы реализуются в недостаточной степени (не решены вопросы оплаты за загрязнение окружающей среды), финансирование многочисленных экологических программ и проектов зачастую оказывается под угрозой.
Успехом на современном этапе можно считать увеличение количества стран, подписавших Киотский протокол (в их числе и Россия). Однако его нельзя считать эффективным, пока не ратифицируют все развитые страны, прежде всего США. В то же время при всей неоднозначности Киотского протокола свою первостепенную роль он выполнил, поставив на повестку дня вопрос о необходимости сокращения негативных экологических последствий от экономической деятельности и стимулировав разработку нормативно-правовых инструментов и внедрение рыночных механизмов в экологическую сферу.