§ 2. Формирование и состав Правительства Российской Федерации. Основания досрочного прекращения полномочий
Правительства Российской Федерации
В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства в современных странах правительство образуется двумя способами:
во-первых, это парламентская модель формирования правительства, которая предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов, обычно выборов в нижнюю палату парламента. В этих странах полномочие на формирование правительства получает та партия или партийная коалиция, которая добилась на выборах большинства мест в парламенте. Именно парламентское большинство является тем критерием, который определяет победителя в конституционной борьбе за осуществление государственной власти;
во-вторых, это внепарламентский способ формирования правительства, который характерен для президентских республик. В данном случае правительство формируется внепарламентским путем и не из членов парламента. В некоторых странах парламент все же может принимать участие в формировании центральной исполнительной власти. Это, прежде всего, США, а затем и Франция. При этом Конституция Франции устанавливает несовместимость депутатского мандата с министерским портфелем.
I. Каким является порядок формирования Правительства Российской Федерации. Как мы уже неоднократно говорили, в части 1 статьи 110 Конституции Российской Федерации установлено, что исполнительная власть в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации.
В части 2 этой же статьи 110 Конституции Российской Федерации определен и состав Правительства Российской Федерации. В ней сказано, что Правительство Российской Федерации состоит из:
Председателя Правительства Российской Федерации; заместителей Председателя Правительства Российской Федерации; федеральных министров.
Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации, либо после отставки Правительства Российской Федерации, либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
Согласно статьям 145-146 Регламента Государственной Думы, кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации, отвечает на вопросы депутатов.
Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также кандидатуры на должности заместителей (первых заместителей) Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
При этом члены Правительства Российской Федерации не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Под структурой федеральных органов исполнительной власти следует понимать перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации.
Что касается понятия «система федеральных органов исполнительной власти», то в нее входят: во-первых, Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров; во-вторых, поименно федеральные министерства и другие федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства и др.), которые определяются на основании Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и других федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации вправе издавать указы, с помощью которых учреждаются новые федеральные органы исполнительной власти.
На вопрос о том, что наступает в случае, если Государственная Дума трижды отклонит предложенную кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, отвечает часть 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации - «... Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».
Одновременно со структурой федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 112 Конституции Российской Федерации предлагает
Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Окончательное решение по утверждению персонального состава Правительства Российской Федерации определяется Указом Президента Российской Федерации сразу же после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации. Структура Правительства Российской Федерации должна соответствовать требования ч. 2 статьи 110 Конституции Российской Федерации. В своем Указе Президент Российской Федерации устанавливает количество первых заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации.
II. Основания досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации. Прежде всего следует иметь в виду положения статьи 116 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Это означает, что Правительство Российской Федерации действует в пределах срока полномочий Президента Российской Федерации, то есть, в пределах 4 лет. В соответствии с частью 5 статьи 117 Конституции Российской Федерации в случае сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.
Это - истечение конституционного срока полномочий Правительства Российской Федерации.
Вместе с тем срок полномочий Правительства Российской Федерации может быть досрочно прекращен при наличии определенных условий.
Одним из таких условий досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации является досрочное прекращение полномочий Президента Российской Федерации в случаях отставки Президента Российской Федерации, его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения Президента Российской Федерации от должности. Эту группу обстоятельств, вызвавших в последующем досрочное прекращение полномочий Правительства Российской Федерации, следует отнести к числу оснований, которые не связаны с характером деятельности Правительства Российской Федерации.
В статье 117 Конституции Российской Федерации предусмотрены основания досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации в зависимости от того, кто был инициатором постановки вопроса о досрочном прекращении полномочий Правительства Российской Федерации.
Первый случай - это заявление Правительства об уходе в отставку (часть 1 статьи 117 Конституции Российской Федерации). В данном случае отставка является добровольной, то есть выражает мнение большинства членов Правительства Российской Федерации сложить полномочия досрочно. Однако подобное решение об отставке еще не означает автоматического прекращения деятельности Правительства Российской Федерации, поскольку она может приниматься или отклоняться Президентом Российской Федерации. В то же время в соответствии со статьей 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» отставка Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку всего состава Правительства Российской Федерации. В случае освобождения от должности Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе до назначения нового Председателя Правительства Российской Федерации поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации одному из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации на срок до двух месяцев.
Федеральный конституционный закон допускает также возможность ухода в отставку отдельных членов Правительства Российской Федерации по личной просьбе. Персональная отставка отдельных членов Правительства Российской Федерации не влечет за собой отставки всего Правительства Российской Федерации и, в принципе, должна рассматриваться как нормальное явление в государственной жизни.
Другое основание отставки - это инициатива Президента Российской Федерации о принятии такого решения. Отставка Правительства Российской Федерации по инициативе Президента Российской Федерации не требует соблюдения каких-либо предварительных условий, например, предупреждения об отставке и др. Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношений Государственной Думы к деятельности Правительства Российской Федерации.
Третье основание отставки Правительства Российской Федерации связано с выражением недоверия ему Государственной Думой. Вотум недоверия - это один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. В данном случае можно говорить об ответственности Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой на условиях, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации пределы этой ответственности определяются фактически Президентом Российской Федерации. При выражении недоверия или отказе в доверии Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации либо о досрочном роспуске Государственной Думы.
Четвертое основание отставки Правительства Российской Федерации - постановка Правительством Российской Федерации вопроса о доверии перед Государственной Думой. Это может быть вызвано и необходимостью получить одобрение Государственной Думы программы Правительства либо с принятием конкретного законопроекта. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент Российской Федерации в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы. Выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации, 450 даже его отставка, формально не обязывает Президента Российской Федерации представить на рассмотрение Государственной Думы и утверждение нового состава Правительства Российской Федерации.