Муниципальное право

Земское и городское самоуправление во второй половине XIX и начале XX века

В российском законодательстве вплоть до законодаВнтельных актов Временного правительства 1917 года термин "местное самоуправление" почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в России в 1864 году после креВнстьянской реформы 1861 года и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие поВнпытки установить в России местное управление на скольВнко-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских приВнвилегий в общегражданские права, а крепостнические нраВнвы пропитывали всю общественную атмосферу, выращиВнвали и поддерживали бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только узы креВнпостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года, для многих ее участВнников и организаторов становилось ясным, что они послуВнжат началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губернВнских и уездных учреждений, проектировала местное самоВнуправление, исходя первоначально из самых прогрессивВнных демократических идей. В материалах комиссии соВндержится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления), должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губернии и уездов.

Комиссия заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует предоставить правительВнственной власти лишь надзор за законностью состоявВншихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.

Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. Однако все эти и другие прогрессивные идеи на пракВнтике претерпели существенные изменения. Земские учВнреждения, как и городские органы самоуправления, предВнстали в Положении 1864 года о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 года далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.

Прежде всего самоуправление устанавливалось в граВнницах административно-территориальных единиц - уезда, губернии и, отдельно, города. Логично и демократично быВнло бы приблизить самоуправление к волости, основу котоВнрой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сословВнной единицей. Поэтому самоуправление на первом дереВнвенском всесословным уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтийВнских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых госу-дарствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 года, представлявВншим собой даже в подробностях сколок со шведского обВнщинного устава 1862 года.

Далее, земские и городские самоуправленческие учВнреждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. Все местное самоуправление окаВнзалось поэтому проникнуто дуализмом, базирующемся на противопоставлении правительственного и земского начала.

Некоторые наши современные исследователи, ратуюВнщие за использование в организации современного российВнского местного самоуправления земского опыта, видят в дуализме земства уникальность его организации, рассужВндая при этом о параллельности систем управления - госуВндарственной и представительной, избираемой населением и ностальгируя по ней. Конечно, если бы обе системы управления, действуя рядом, не вмешивались в дела друг друга и придерживались строя взаимоотношений, в котоВнром обеспечивалась самостоятельность действий каждого, то можно было бы говорить об открытии Россией еще одВнной системы местного самоуправления, никем не испытанВнной, но реальной и подходящей для заимствования без опасности для судьбы самоуправления. Но в том то и дело, что дуализм местного самоуправления сочетался с нежеВнланием царского правительства выпускать местное самоВнуправление из поля своего зрения. И если по положению 1868 года давление царских чиновников на земства и гоВнродское управление ограничивалось, то позднее в период наступления реакции оно существенно усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 года и Городовое положение 1892 года существенно усилило бюрократичеВнский надзор за выборными органами местного самоуправВнления. И когда мы говорим о достижениях земских учрежВндений в организации народных школ, больниц, библиотек, то должны отметить, что все это делалось не благодаря "дуализму" земства, а вопреки ему, вопреки нажиму, коВнторый постоянно испытывали земские учреждения со стоВнроны правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он был запрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскому местному саВнмоуправлению. Так что с точки зрения организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX веков, его опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нашей нынешней практики местного самоуправления).

Вряд ли можно применять сейчас систему выборов земских гласных (депутатов), основывавшуюся на делении выборщиков по сословиям и требовавшую для участия в выборах обладания определенным числом земельных десяВнтин и немалым другим недвижимым имуществом. По ПоВнложению 1864 года выборы в уездные земские представиВнтельные учреждения проводились на трех избирательных съездах - уездных землевладельцев, городских избиратеВнлей и выборных от сельских обществ. Губернские гласные избирались уездными земскими собраниями - то есть на двухстепенной основе.

Учрежденное Положением 1864 года деление выборВнщиков по куриям, где немалое значение имел имущественВнный ценз, оказалось недостаточным для обеспечения преВнимущественного участия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890 года заменило эту группировку избирателей на другую - чисто сословную. Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательных собрания (одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских соВнстояний). Крестьяне избирали теперь гласных тоже отВндельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах. Как и прежде, к избранию гласных крестьян приВнменялась система косвенных выборов. Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой воВнлости, но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажение самого принципа выВнборности при таком порядке очевидно. Смысл его в том, чтобы не допускать проникновения в состав гласных "неблагонадежных" крестьян.

Если в Положении 1864 года для избирательных съезВндов крестьян была сделана оговорка о том, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев, и священнослужителей, то Положение 1890 г., стремясь поВнследовательно провести в организации земских выборов сословное начало, исключило эту оговорку. Крестьяне могВнли теперь избирать гласных только от крестьян. ЗапрещеВнние духовенству участвовать в избирательных съездах закон распространил на все христианские исповедания. Евреи вовсе не допускались к участию в земском предстаВнвительстве.

Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что как в 1864, так и в 1890 году устанавливались общие ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съезда лица, "подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение права состояния, либо исВнключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похиВнщенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденноВнго или полученного через обман имущества и ростовщичеВнство, когда они судейскими приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были освоВнбождены от наказания за Давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от должВнности - в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого ВысоВнчайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности; подвергВншиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все несостоятельные, кроме признанных неВнсчастными; лишенные духовного сана или звания за пороВнки, или исключенные из среды обществ и дворянских соВнбраний по приговорам тех сословий, к которым они приВннадлежат; состоящие под негласным надзором полиции"
1.

Такие ограничения не согласуются с нынешними закоВннодательными установлениями о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности предположить, что они обеспечивали чистоту состава представительных органов местного самоуправления, огВнраждая его от проникновения уголовных или тяготеющим к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения теВнперь, когда политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не только внутригосуВндарственными законодательными актами, но и в междунаВнродных декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы не только открыто участвуВнют в выборах, но и избираются в представительные оргаВнны всех уровней, особенно в органы местного самоуправлеВнния, бороться с этим явлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялись прежде, а другими способами.

В отличие от выборов в земские собрания Городовое положение 1870 года отказалось от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 года устаноВнвило податный (налоговый) ценз и группировку избиратеВнлей на три разряда согласно размеру уплачиваемых кажВндым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое Городовое положение 1892 года отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвиВнжимого имущества, находящегося в пределах города и оценочного в пользу города сбора в столицах - не менее 3000 р.; в городах же с численностью населения, превыВншающей 100000 - не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значиВнтельных уездных - не менее 1000 р.; в остальных - не меВннее 300 р.; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избиратеВнлей.

Поначалу и в городах хотели группировать избиратеВнлей по сословному принципу, но затем это было признано невозможным, поскольку нет никаких оснований разделять городских избирателей на группы в зависимости от приВннадлежности к городским сословиям. Такая группировка привела бы на практике к тому, что избиратели, имеющие одинаковые интересы, окажутся разделенными, а ничего общего между собой не имеющие - соединенными, и все это на основании одной формальной приписки к другому городскому состоянию, никакой связи с городом и городВнским хозяйством не устанавливающей.

Другие условия избирательного права для городских выборов в общем те же, что и для земских, но Городовое положение 1892 года присоединяет к ним еще два ограниВнчения, лишающие права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных и ведерных лавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся недоимки по городВнским сборам свыше полугодового оклада.

Гласные земских собраний избираются на три года, гласные городских дум - на четыре. В состав уездного земВнского собрания кроме гласных входят представители веВндомства государственных имуществ и удельного (по одноВнму от каждого), назначаемые начальником местного управВнления земледелия и государственных имуществ и соответВнствующим министром, если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначеВнние; городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли гласВнными. Кроме того, в заседании земского собрания участвуВнют инспектор сельского хозяйства по приглашению предВнседателя собрания и - при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд на сельскохозяйственные улучВншения - представитель главного управления землеустВнройства и земледелия по назначению главного управляюВнщего землеустройством и земледелием.

Губернское земское собрание составляется из уездных гласных (в городах Санкт-Петербурге, Москве и Одессе). Губернские гласные избираются местными городскими дуВнмами из числа их гласных и, кроме того, из всех уездных представителей дворянства, местных управляющих госуВндарственным имуществом и удельным управлением, депуВнтатов от духовного ведомства, а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не соВнстояли губернскими гласными, и некоторые другие губернВнские чиновники.

Первоначально при подготовке еще Положения о гуВнбернских и уездных земских учреждениях 1864 года проВнектировалось избирать гласных губернских, как и гласных уездных дум, собраниями избирателей, чем было бы обесВнпечено представительство всех социальных групп местного общества. Иначе, как предупреждали некоторые члены комиссий, готовившие проект Положения, губернские соВнбрания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернские гласные, буВндучи избранными членами уездного собрания, которые в свою очередь называются избирателями от различных частей населения, будут точно так представлять населеВнние, как если бы они были избраны непосредственно съезВндами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате на практике получилось то, о чем предупреждали ее противники. Общее число губернских гласных в 1885-1886 годах было 2284, из них дворян и чиВнновников 1682, то есть 81%[2]
.

Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом реВншающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиВнальное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 года устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. ГоВнродовое положение 1892 года существенно сократило чисВнленный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 гласВнных[3]
.

Составители Городового положения, находя, что многоВнлюдность состава думы препятствует эффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и максиВнмум в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами.

Управы - как земские, так и городские, могли приглаВншать лиц, не состоящих гласными, для управления земВнскими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в собВнственном и смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подразВнделений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т.д. Именно из этой среды главным образом формировался слой "земской интеллигенции", так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином, соВнциально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали, руководствуясь не тольВнко решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер которых находился под неусыпным надзоВнром губернатора, земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чиВнновников. Именно благодаря этим людям в памяти поВнтомков понятие "земство" связывается с таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки отВнжившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жиВнтелей городов и сел.

Очередные земские собрания, на которых рассматриВнвались разнообразные вопросы местной жизни, собирались один раз в год, уездные - на десять дней, губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости". Чрезвычайные собрания назначались или разрешались губернатором с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению. Если губернатор "встретит затруднения в разрешении созыва собрания, то он "представляет о сем на усмотрение министра внутренних дел".

В отличие от земств, городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого треВнбует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собраВнния ничем не оговаривалась, то фактически заседания дуВнмы в некоторых городах превращались почти в постоянВнные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмездВнно.

Чрезвычайные собрания городской думы, как и земские собрания, могли быть открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве - генерал-губернатора, в прочих городских поселениях - губернатора.

Сказанное подтверждает, что "дуализм" учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен "параллельному" сосуществованию двух властей. РешаюВнщее слово по организационным делам зачастую принадлеВнжало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представиВнтельных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ - исполнительных оргаВннов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 года, так и по Положению 1892 года, выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по ПоложеВннию 1892 года на должность председателя управы, а в городе на должности городского головы и члена управы могВнли избираться лица, имеющие право поступления на госуВндарственную службу. По Положению 1864 года правиВнтельственными властями утверждались только председаВнтель земской управы, по Положению же 1892 года - все члены управы; столичные городские головы вообще назнаВнчались царем от представления Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губернВнских, областных городов и городов, образующих градонаВнчальства, утверждались министром внутренних дел, голоВнвы других городов - губернатором.

В Положении 1864 года не было прямо указано на поВнследствия неутверждения избираемого в председатели управы. В Положении 1892 года указано: в случае неутВнверждения избранных в управу лиц назначаются новые выборы, на которых неутвержденные лица уже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения вновь изВнбранных, должности в управе замещаются по назначению министра внутренних дел или губернатора, с тем ограниВнчением, что назначаться могут лишь лица, имеющие право быть избранными в качестве гласных. В городах последВнствия неутверждения были те же.

При подготовке Положения 1892 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместо выборных управ учВнредить земские присутствующие, состоящие из членов, назначаемых правительством. Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений Министерства отказались, но зато ПоложеВнние о губернских и уездных земских учреждениях 1892 года признало выборных членов уездов состоящими на гоВнсударственной службе с вытекающими отсюда последВнствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только соВнответствующим земским собранием, как было по ПоложеВннию 1864 года, но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях - для членов гуВнбернских управ - дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом зависимость земВнских управ от правительственных учреждений существенВнно укрепилась.

К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г., относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностяВнми, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продоВнвольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устройВнство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по предВнупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народноВнго образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и проВнмышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основаВннии особых законоположений и уставов. Причем при разВнграничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений отноВнсятся те из предписанных дел, которые касаются всей гуВнбернии или нескольких уездов, а к ведению уездных земВнских учреждений - те, которые затрагивают каждый отВндельный уезд.

Кроме того, уездные и губернские земские учреждения участвовали в делах, которые не относились Положением к обоим уровням земства. В частности, уездные земства учаВнствовали в формировании низшего звена системы российВнских судов, выбирая мировых судей. Выборы производиВнлись в очередных заседаниях уездных земских собраний в порядке, установленном для выборов в земские собрания. Список кандидатов в мировые судьи составлялся предвоВндителем уездного дворянства и утверждался губернатором. Списки избранных в мировые судьи представлялись на утверждение сенату[4]
.

Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не преВндоставлялись, естественно, попечение о земледелии и соВндержание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освоением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по буквальВнному смыслу закона был достаточно широк. Причем закон 1892 г. многим отличался от закона 1864 г. Но такой разВнмашистый стиль регламентации полномочий местного саВнмоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправлеВнния, учреждаемым другими законами и уставами и ставяВнщим самостоятельность действия земских и городских соВнбраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

Прав был А. Васильчиков, когда писал: ".. круг дейВнствий земских учреждений в России касается всех частей внутреннего управления.. До какой степени их ведение независимо и самостоятельно при существующих админиВнстративных порядках, действительно ли это участие, попеВнчение, заведывание, предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий - это другой вопрос"[5]
. И решался этот другой воВнпрос отнюдь не в пользу широкой самостоятельности земств Уставом о земских повинностях, Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о воинской поВнвинности, Уставом Лесным, Уставом об общественном приВнзрении, Уставом об обеспечении народного продовольствия, Уставом врачебным и многими другими законами, положеВнниями и инструкциями.

Положение о губернских и уездных земских учреждеВнниях прямо ссылалось на другие законодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности земств. В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо указывалось, что в смету должны быть внесены все расхоВнды обязательные для земства на основании Устава о земВнских повинностях, а также других уставов, положений и узаконении. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Но что такое обязательные расходы по Уставу о земских повинностях? Не перечисляя всех их, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в веВндении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерВнний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строиВнтельных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, соВндержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, команВндируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на'содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежали содерВнжание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - межВнду собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и кварВнтирными потребностями в городах и селениях чинов уездВнной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства.

В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, наВнходящихся в ведении правительства), ни о здравоохранеВннии, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполаВнгаемых расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со статьей 157 Положения "При составлении сметы соблюВндается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей. "Расходы, коих цель есть украшение какой-либо местности, допускаются только в самых благоприятных обстоятельствах, когда нет в виду других необходимых или соединенных с очевидной и важВнной пользой расходов уже более или менее значительных по соразмерности со средствами земства". Что такое расВнходы "на украшение местности" - не указывалось. В смысл этой формулы вряд ли можно было вложить расходы на благоустройство, на создание новых школ, библиотек или на другие подобные цели. Они не были "необходимыми" расходами.

Для исполнения перечисленных других земских повинВнностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинноВнстей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губернВнских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, заводВнских и торговых помещений и вообще со всякого рода здаВнний и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с проВнмысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуВнральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, произвоВндящимся в мировых судебных установлениях, вычеты из жалования и других окладов у чиновников земств и др.

Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинноВнстей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты. Общая сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками земских сбоВнров. Таким образом, процесс начинался "снизу". РазумеетВнся, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уездВнные оценочные комиссии. Например, в уездах в их состав входили уездный представитель дворянства, податный инВнспектор, один из участковых земских начальников по назВнначению губернатора, представитель уездной земской управы, два члена уездного земского собрания, два члена от городской думы уездного города по ее выбору, а также членов от ведомств (государственных имуществ, уделов и горного, по одному от каждого в тех уездах, где существуВнют казенные и удельные имущества и горные промыслы). Уже сам состав оценочных комиссий не позволял никаких вольностей в пользу увеличения окладов имущих слоев. Кроме того, самим законом устанавливались жесткие праВнвила оценки, которые освобождали от обложения такие объекты, которые обеспечивали преимущества более зажиВнточным категориям населения как дворянского, так и куВнпеческого сословий, а также предпринимателей-промышВнленников.

Сначала общие основания оценки недвижимых имуВнществ составлялись губернской оценочной комиссией, заВнтем они сообщались на заключение уездным земским соВнбраниям и уездным оценочным комиссиям. Следующий этап - передача исправленных оценок с учетом мнений уездных земств на заключение губернского земского соВнбрания. Однако этим дело не кончалось. Если соглашение между губернским собранием и губернской оценочной коВнмиссией не достигалось, а также если заявлял возражение против оснований оценки губернатор или управляющий казенной палатой, то дело представлялось на разрешение министра финансов по соглашению с министром внутренВнних дел и другими министрами "по принадлежности".

Таким образом процент оценки имущества для послеВндующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по конВнкретным налогоплательщикам и составлением смет расхоВндов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинноВнстях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повинВнностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связан-иую с определением доходов и расходов. Каждое мини-стерство или главное управление получало из губернии нроекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, "соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего треВнхлетия"; изыскивались причины возвышения или понижеВнния сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заклюВнчения свои по рассмотренному проекту сообщались миВннистру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств.

Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям ноВнвого трехлетия. В ней по установленной форме предназнаВнчалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких исВнточников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израсВнходовать на каждый род и вид повинностей в той самой губернии (или области), к которой принадлежат те местВнности. Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законодаВнтельным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправлеВнниями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены[6]
.

Характеризуя систему составления земскими учрежВндениями смет и раскладок, порядок расходования соВнбранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограниченВнному произволу местных учреждений, это право есть неВнотъемлемая принадлежность верховной власти, и без поВнтрясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансоВнвой сфере: а) оп

Вместе с этим смотрят:

"Заказные" убийства и их предупреждение

"Зеленые", как субъект мировой политики

"Земледельческий закон" Византии, система хозяйства, формы собственности и аренды византийской общины

"Присвоение" и "растрата": сущность и признаки

"Русская Правда" как памятник Древнерусского права