Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России государВнстВнвенная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть люди возВнлагали надежды, часто неоправданные. В лице царя от века видели наместВнника Бога, гаранта справедливости и защитника всех тАЬсирых и убогихтАЭ. И в сущности до сего дня мало что изменилось. Царя заменил тАЬвождьтАЭ, ГенеВнральВнный секретарь, теперь - Президент. То, что власть тАЬразделиласьтАЭ хотя бы форВнмально, в народном сознании осталось не замеченным. Власть по-прежнему воспринимают как некое целое, притом власть законодательную и судебную считают лишь нижними этажами этого целого, а центром властной системы, тАЬвластью как таковойтАЭ считается власть исполнительная. Этому народному восВнприятию власти отдают дань и многие отечественные правоведы. В частности, весьма распространены взгляды, согласно которым институт президентской власти лежит тАЬвнетАЭ системы разделения властей, а Президент как тАЬглава госуВндарстватАЭ имеет совершенно особый статус, возвышающий его над всеми ветВнвями власти. Естественно, отсюда недалеко и до признания права Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство. Кроме того, издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря, тАЬвоеводамтАЭ), боьшинство россиян ищут заступничества и справедливости тАЬв МоскветАЭ, то есть у федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, мы видим, что главным центром, к которому обращены народные чаяния, являются органы исполнительной власти, притом прежде всего федеральные и особенно - ПрезиВндент. Именно к ним в первую очередь обращались и обращаются граждане за защитой своих прав. Это вовсе не голословное утверждение, достаточно взгляВннуть на статистику. Согласно аналитическим отчётам Администрации ПрезиВндента РФ и Аппарата Правительства РФ, за 2000 г. на имя Президента постуВнпило порядка 300 тыс. обращений граждан, в Правительство РФ - 94 тыс., а в самое тАЬпопулярноетАЭ из федеральных министерств - Министерство юстиции - 35 тысяч[3]
, притом даже исковых заявлений по гражданским делам во все суды (исключая арбитражные) было подано едва ли не меньше. В предшествующие годы соотношение было приблизительно такое же, хотя порядок цифр менялся. Комментарии здесь излишни, цифры говорят сами за себя. Следует также отмеВнтить, что судебная власть, основной тАЬзащитниктАЭ гражданских прав в развитых странах, в России даже юридически находится в большой зависимости от влаВнсти исполнительной. В последние годы существенно возросло количество граВнжданских исков, но, - и на это необходимо обратить внимание, - эти иски могут привести к реальному восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба и т.п. только при содействии исполнительной власти. Какое бы решение не выВннес суд, оно должно быть исполнено судебными приставами, не входящими в систему судебной власти как таковой (все судебные приставы России подчиВннены Департаменту судебных приставов Минюста России). И очень часто суВндебные решения не могут быть исполнены именно из-за проволочек, допускаеВнмых судебными приставами.

Итак, мы видим, что исполнительная власть остаётся главным гарантом граВнжданских прав, и единственным тАЬцентромтАЭ, к которому обращены надежды поВндавляющего большинства граждан России. И что бы не говорили о разделении властей, необходимости построения сильной и независимой судебной системы и т.п., подобное положение вещей будет сохраняться ещё долго, и народное сознание долго будет видеть в исполнительной власти главного тАЬзащитника и заступникатАЭ. Потому именно по тому, насколько успешно будут функционироВнвать административно-правовые механизмы реализации и защиты прав гражВндан, насколько чутко и эффективно будет реагировать на обращения граждан исполнительная власть, будут судить об эффективности и состоятельности гоВнсударства в целом.

Сегодня везде и всюду говорят о необходимости повышения уровня доверия к государству, без чего никакое прогрессивное развитие невозможно. Это можно слышать и на заседаниях Правительства, на съездах промышленников и банкиров, на Гражданском форуме, на различных научных конференциях. Так, в докладе Е.Г. Ясина на Второй Международной конференции тАЬМодернизация экономики РоссиитАЭ, проходившей в ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 года, отмечалось, что тАЬвосстановление довериятАЭ является основным условием роста инвестиций[4]
. И это отмечают не только экономисты, но и политологи, юристы, действующие политики и управленцы. Притом не только как условие тАЬроста инвестицийтАЭ но как вообще основу всякого движения вперёд. тАЬЧто мешает построить систему, основанную на доверии людей к власти?тАЭ,- спрашивает руководитель одного из важнейших и богатейших субъектов РФ[5]
. О том, что тАЬвелик дефицит доверия народа к властитАЭ, говорил даже нынешний Президент[6]
. И в самом деле, получаВнется парадоксальная, и пугающая картина: народ все надежды возлагает на власть, но при этом не доверяет ей. Значит, народ лишён внешней опоры, и не имеет веры в то, что хоть кто-то сможет защитить простого человека.

Единственный выход из этой ситуации в одном - совершенствовать мехаВннизмы реализации и защиты гражданских прав, прежде всего администраВнтивно-правовые. А важнейшим из этих механизмов является тАЬмеханизм обратВнной связитАЭ, т.е. институт обращений граждан в органы государственной власти, прежде всего исполнительной.

Здесь мы пока сталкиваемся с ситуацией весьма безрадостной. До сих пор нет единого порядка принятия, учёта и рассмотрения обращений граждан, нет их чёткой классификации. Федерального закона об обращениях граждан нет.

Несмотря на то, что количество обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти (в настоящей работе мы ограничимся только ими, поВнскольку объём данной работы не позволяет достаточно детально рассмотреть особенности работы с обращениями граждан во всех органах государственной власти), год от года растёт, механизмы их рассмотрения не совершенствуются и процентная доля разрешённых по существу обращений остаётся постоянной, кстати, весьма низкой. Например, из поступивших в Правительство РФ в 2000 году обращений лишь 1/3 была рассмотрена по существу. Это означает прежде всего, что уровень ожиданий граждан растёт, но действия власти остаются прежними, следовательно, всё более увеличивается разрыв между ожиданиями и действительностью. Долго это продолжаться не может. Значит, нужно приниВнмать меры к тому, чтобы работа с обращениями граждан стала более эффективВнной и граждане могли в полной мере реализовать своё право на обращение, заВнкреплённое в Конституции. Но для того, чтобы принимать какие-либо меры, необходимо изучить сущность проблемы, рассмотреть возможные пути её реВншения и только потом приступать к разработке конкретной программы дейстВнвий. Однако последнее - задача политиков, а наша цель - изучить становление, развитие и современное состояние института обращений граждан, выявить приВнчины низкого уровня тАЬрассматриваемоститАЭ обращений и, по возможности, предложить пути устранения возникающих проблем. Этому и будет посвящена настоящая работа.

Итак, что же есть обращение гражданина и какова его роль? Сразу отметим, что обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государственВнному органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридиВнческих последстВнвий[7]
. НаправВнляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желаВнние автора побуВндить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юриВндически значиВнмым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, расВнсказы о своей неВнлёгкой судьбе*
без каких-либо требований и прочие подобные послания.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущВнности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявВнляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны челоВнвека, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реалиВнзации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращеВнний гражданин может воздействовать на принятие решений органами государВнственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. И в-третьих, обращения граждан - это средство обВнратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые госуВндарственной властью. В условиях демократического государства и общества отВнработанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом в первую очередь самой власти. Кроме того, обращения граждан часто могут вскрыть некую ещё не замеченную проблему, возможно, указать пути её разреВншения, и способствовать таким образом совершенствованию системы государВнственного управления, улучшению социальной действительности в целом. Так что, изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой дейВнствительности занимает одно из важнейших мест.

Далее, следует сказать несколько слов о структуре данной работы. Для начала следует обратить внимание на то, что само понятие тАЬобращениетАЭ в наВншей стране нигде не зафиксировано и чёткой классификации обращений не суВнществует. Поэтому представляется правильным в начале данной работы деВнтально рассмотреть сущность обращения, возможные виды обращений, дабы чётко определить, что же понимается под обращением и различными его разноВнвидностями.

Необходимо также изучить становление и развитие института обращений граждан. Вообще, в России этот институт имеет богатейшую историю - впервые он был закреплён законодательно ещё в XV веке, поэтому опыт работы с обраВнщениями и нормативный материал был накоплен огромный. Разумеется, что без обзора, хотя бы краткого, всего этого, анализ института обращений граждан в целом и в федеральные органы исполнительной власти в частности, будет неВнполноценным. Поэтому следующую главу настоящей работы целесообразно поВнсвятить историческому обзору становления института обращений в России, и, по возможности, зарубежных стран, дабы существовал хотя бы какой-то матеВнриал для сравнения.

Затем необходимо описать современные конституционные основы работы с обращениями граждан, существующие правила и нормы, регулирующие воВнпросы, связанные с обращениями граждан. Поскольку на сегодняшний день нет базового закона об обращениях граждан, следует базируясь на Конституции, действующих нормативно-правовых актах, в том числе ведомственных, попыВнтаться вывести основные принципы работы с обращениями. И, конечно, особое внимание следует уделить особенностям рассмотрения обращений граждан в административном порядке, поскольку объектом исследования в данной работе являются не все обращения, а только в федеральные органы исполнительной власти. Рассмотрению всех этих вопросов будет посвящена третья глава.

Необычайно важно для нашей работы выявить, как реализуются все изученВнные правила и принципы на практике, как строится работа с обращениями тАЬпо ту сторонутАЭ, в самих федеральных органах исполнительной власти, рассмотреть как проблемы и недостатки в работе, так и положительный опыт. Эта часть исВнследования является во многом попыткой проникновения в закрытую прежде сферу. Материалы о деятельности федеральных органов исполнительной власти сегодня очень труднодоступны, особенно сложно ознакомиться именно с тАЬживойтАЭ практикой, в силу действующих и по сей день старинных, оставшихся с тоталитарной эпохи, запретов. Автору удалось во время стажировок в МиниВнстерстве юстиции РФ и Аппарате Правительства РФ собрать некоторые сведеВнния о деятельности их подразделений, отвечающих за работу с обращениями граждан, и не воспользоваться этим, хотя и бедным, материалом, было бы, на мой взгляд, неправильно. Поэтому ещё одну главу данной работы мы посвятим обзору практики федеральных органов исполнительной власти и изучению их опыта по работе с обращениями граждан.

Наконец, в заключение данной работы хотелось бы попытаться выработать некоторые предложения по разрешению тех проблем, которые удастся выявить в ходе нашего исследования. Навряд ли тот объём информации, который удаВнлось изучить и проанализировать в ходе подготовки настоящей работы, позвоВнлит сделать какие-либо фундаментальные открытия или предложения, однако тем не менее попытка такие предложения разработать должна быть. Во всяком случае, обрисовать основные проблемы, возникающие на пути дальнейшего соВнвершенствования института обращений и попытаться указать на пути их решеВнния - это, на наш взгляд, достойная цель для завершающей части данного исВнследования.

Завершая вводную часть, хотелось бы отметить, что сейчас происходит форВнмирование нового, демократического подхода к работе с обращениями граждан. Сегодня защита прав граждан - уже не милость, а обязанность власти и в этой связи обращения должны перестать выглядеть тАЬчелобитнымитАЭ, они должны превратиться в форму, механизм взаимодействия равноправных (подчеркнём: равноправных) партнёров. Поэтому становление новых принципов регулироваВнния работы с обращениями граждан, становление новых форм обращений есть важная часть становления самого демократического правового государства.

ГЛАВА 1

Понятие и виды обращений граждан

1. понятие и содержание права граждан на обращение

Само понятие тАЬобращениетАЭ весьма неоднозначно. Действующее законодаВнтельство такого термина вообще не знает, разве только в Конституции РФ говоВнрится, что тАЬграждане Российской Федерации имеют право.. направлять индиВнвидуальные и коллективные обращения в государственные органы.тАЭ, притом не поясняется, что под обращением понимать. Однозначного определения обраВнщения нет не только в законодательстве, но и доктрине. Так, Большой юридиВнческий словарь, выпущенный издательством тАЬИнфра-МтАЭ в 1999 году также не содержит определения обращения. В проекте ФЗ тАЬОб обращениях граждантАЭ, седьмой год рассматриваемом Государственной Думой обращение определяВнется всего лишь как тАЬизложенное в письменной или устной форме предложеВнние, заявление, ходатайство или жалоба гражданинатАЭ, т.е. лишь опосредованно, через отдельные его виды. И кроме того, указанные виды далеко не исчерпыВнвают всего разнообразия обращений, что постараемся показать ниже. Так что остаётся не вполне понятным, что понимать под тАЬобращениемтАЭ не в философВнском или этимологическом (что для нашей работы не имеет значения), а строго в формально-юридическом смысле, остаётся неясным. Проще говоря, непоВннятно, что может считаться обращением, имеющим определённую силу, подлеВнжащем обязательному рассмотрению строго в установленные законом сроки и т.п.; каковы его обязательные признаки и формальные реквизиты. Очевидно, что без решения этого вопроса невозможно говорить о нормативном регулироВнвании работы с обращениями граждан. Однако этот вопрос совсем не прост и для решения его необходимо проделать значительную работу. Собственно гоВнворя, попытка сформулировать общее определение обращения, возможное для закрепления в законе и выявить его главные, необходимые признаки и есть главная цель настоящего исследования. К этой проблеме мы вернёмся ниже, а сейчас постараемся понять сущность и содержание обращения как в обыденВнном, так и в формально-юридическом смысле.

Общественные отношения, через которые выражается право граждан на обВнращения являются предметом регулирования различных отраслей отечестВнвенВнного права: административного, гражданско-процессуального, угоВнловно-процессуального и некоторых других. Однако, основное содержание этих правоотношений должно закладываться нормами государственного (конституционного) права. Для такого подхода есть ряд оснований.

Во-первых, характер нормативно-правового обеспечения реализации права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоВнуправления является одной из характеристик уровня развития демократии в стране, в конечном счёте - типа сформировавшегося в ней государственного (политического) режима.

Во-вторых, в подавляющем большинстве случаев причиной обращения гражВнданина в государственные органы и органы местного самоуправления является неудовлетворительная работа тех властных органов или их должностных лиц, действия которых обжалуются. При этом, как справедливо отмечает М.Д. ЗаВнгряцков, "воля государства может быть выражена только волей физических лиц, но именно соблюдение закона (его буквы, цели или предписанных форм) преВнобразует конкретную волю индивида в отвлечённое волеизъявление государВнства"[8]
. Иными словами, обжалуя действия или решения должностного лица в полномочный государственный орган, гражданин тем самым выступает либо против воли государства (когда обжалует нормативный акт, вступивший в заВнконную силу) либо в защиту этой воли (когда обжалует действия должностного лица не основанные на законе).

При этом, несмотря на то, что целью обращения, как правило, является частВнный интерес гражданина, последствия его обращения, в подавляющем больВншинстве случаев, имеют публично-правовое значение. Это перемена является следствием целого ряда обстоятельств.

Во-первых, право обращения превращается в один из способов контроля за действиями государственных и органов местного самоуправления. Во-вторых, отмена неправомерного акта или осуждения действия должностного лица являВнется одним из элементов системы обеспечения законности. В-третьих, восстаВнновление законности и справедливости в результате рассмотрения обращения по существу превращает гражданина в участника (иногда неосознанно) госуВндарственно-властных отношений, значительная часть которых является предмеВнтом конституционно-правового регулирования.

Таким образом, с точки зрения содержания, право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления подпадает под предмет регулирования государственного (конституционного) права. Однако, есть и ряд формальных оснований, позволяющих отнести данные правоотношеВнния к сфере государственно-правового регулирования. Во-первых, на современВнном этапе конституционного развития России право граждан на обраВнщения поВнлучило закрепление в Основном законе страны. Таким образом с форВнмально-юридической точки зрения оно стало одним из основных (конституционных) прав граждан. Причём, с учётом вышеизложенного, это право граждан можно отнести к числу политических. Как известно, правовое регулирование конституционных прав граждан относится к сфере действия гоВнсударственного (конституционного) права. А что касается основных политичеВнских прав граждан, то их регулирование относится к сфере действия государстВнвенно-правовых отношений не только на конституционном уровне, но и на уровне отраслевого законодательства.

Во-вторых, конечно все правоотношения в исследуемой области не могут быть включены в сферу конституционно-правового регулирования. ЗначительВнная их часть относится к сфере действия перечисленных в начале параграфа отВнраслей права. Однако, государственное (конституционное) право, как базисная отрасль права, в данном случае выступает как системообразующий фактор. Она формирует важнейшие - базисные - правоотношения, устраняя коллизии и проВнбелы в правовом регулировании, которые неизбежно возникают в процессе нормативно-правового регулирования близких по содержанию правоотношений несколькими отраслями права.

Определив отраслевой предмет правового регулирования, мы можем перейти к более подробной характеристике содержания государственно-правового инВнститута права граждан на обращения в государственные органы. Прежде всего представляется необходимым выяснить проблему соотношения частного и пубВнличного интереса в этой сфере. Так, Ю.А. Тихомиров определяет публичный интерес как "признанный государством и обеспеченный правом интерес социВнальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией её существования и развития"[9]
. Следовательно, всё, что не входит в сферу пубВнличВнного интереса, методом исключения может быть отнесено к сфере частВнного интереса. Под этим углом зрения и попытаемся рассмотреть содержание права граждан на обращения.

Наиболее распространённый в нашей стране порядок рассмотрения обращеВнний граждан - административный, и в данной работе мы будем рассматривать именно его. Граждане, обращаясь в органы исполнительной власти, вступают с ними в определённые отношения, и эти отношения со всей очевидностью являВнются ничем иным как административно-правовыми отношениями. Таким обраВнзом, процедура рассмотрения обращений граждан в федеральные органы исВнполнительной власти, которая исследуется в данной работе, может быть отнеВнсена к специфической сфере правоотношений, названной выдающимся отечестВнвенВнным административистом М.Д. Загряцковым административной юсВнтицией. По его мнению, под административной юстицией понимается "особый порядок рассмотрения жалоб на незаконные административные акты, осущестВнвляемый с участием жалобщика, как стороны, и имеющий своим последствием отмену или исправление этих актов"[10]
. Следует отметить, что в своих рассуждеВнниях М.Д. Загряцков опирался на работы российских государствоведов доревоВнлюционного периода, среди которых не было единства в вопросе о правовых последствиях действий органов административной юстиции. В частности, Н.М. Коркунов считал, что задача административной юстиции сводится к отмене "неправильного" административного акта, а Н.И. Лазаревский считал, что к её функциям относится тАЬисправлениетАЭ этого акта. Заметим, что подобные дейстВнвия органов административной юстиции, независимо от того, к какой из ветвей власти - исполнительной или судебной - они относятся в современной правовой системе не всегда возможны. Так, например, если речь идёт об Указе ПрезиВндента, то его отмена, а тем более исправление вряд ли возможны на уровне орВнганов административной юстиции. Тем не менее, нельзя не согласиться, что в идеале целью производства по обращениям граждан должна стать отмена или исправление любого "неправильного" акта (то есть акта, не соответствующего законным интересам заявителя) или. добавим, - издание нового акта в случае его отсутствия.

Вместе с тем, при защите публично-правового интереса - восстановления заВнконности, нельзя забывать и о частных интересах лица, обратившегося в полВнномочный орган. Поэтому главной целью процесса рассмотрения обращения гражданина по существу должно стать восстановление прежнего положения, нарушенного теми или иными неправомерными действиями или решениями органа государственной власти или местного самоуправления. К сожалению, эта задача не всегда решается на практике, поскольку законодательство, реглаВнментирующее право граждан на обращения, не содержит такого требования.

Однако вернёмся к анализу содержания административной юстиции. ДумаВнется, что даже исходя из того, что отечественное и зарубежное законодательВнство позволяет гражданам подавать как индивидуальные, так и коллективные обращения в государственные органы, разграничение публичного и частного интересов в этой сфере не может быть сведено к количеству субъектов, подпиВнсавших обращение. Соотношение общественного и индивидуального интереса, по нашему мнению, гораздо сложнее. Продолжим рассмотрение позиции М.Д. Загряцкова по данному вопросу. "Самоограничение государства, - утверждает учёный, - признание за гражданином, даже только в пределах частного права, положения субъекта права, логически неизбежно ведёт к признанию за ним права на иск или жалобу в праве процессуальном (нет права без иска), то есть признание за ним статуса публичного субъекта права"[11]
. С этой позицией нельзя не согласиться, особенно в свете современной теории правового государства, основанной на равноправии гражданина и государства как субъектов пубВнлично-правовых отношений. Однако, данная позиция раскрывает лишь внешВннюю - формально-процессуальную сторону рассматриваемых отношений. А у неё имеется и вторая - материальная сторона, раскрываемая через содержание права на обращения. Суть её сводится к правовому значению того или иного обращения. Если в индивидуальном обращении гражданина присутствует интеВнрес социальной общности, то такое обращение будет направлено на защиту соВнциального интереса. Остаётся только одна проблема: как выявить этот интерес социальной общности в обилии частных интересов, присутствующих в большом количестве обращений граждан. Здесь может быть три пути: анализ и обобщеВнние обращений граждан, социологические исследования и опросы населения и, наконец, петиционная форма самого обращения, требующая сбора установленВнного законом количества подписей[12]
. Однако, последняя форма обращений выВнходит за рамки административной юстиции.

Таким образом, одной из характеристик, права граждан на обращения как гоВнсударственно-правового института является наличие в этих правоотношениях публичного интереса, как в материальной, так и процессуальной форме.

В то же время, сведение права на обращения только к деятельности админиВнстративной юстиции означает ограничение предмета этого права, поскольку причиной обращения граждан в государственные органы может стать не только административный произвол и основанный на нём индивидуальный исполниВнтельно-распорядительный акт, но и закон, принятый представительным, вплоть до высшего, органом власти, либо отсутствие необходимого закона (хотя обраВнщения в законодательные органы власти выходят за рамки данного исследоваВнния). Последнее может быть восполнено путём реализации гражданской (народной) инициаВнтивы, выражающейся в таких специфических формах обраВнщений как петиция (коллективное обращение) и гражданский наказ. Подробнее особенности этих видов обращений мы постараемся показать ниже, при расВнсмотрении вопроса о классификации обращений.

В целом, подводя итоги сказанного, можно заключить, что содержанием гоВнсударственно-правового института права граждан на обращения в государстВнвенные органы является:

а) одна из форм народовластия, осуществляемая в виде обязательной для расВнсмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, наВнправВнленной на принятие органом государственной власти или местного самоВнуправления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции и законам РФ, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях гражВндан;

б) установленный законом порядок защиты прав, свобод и законных интеВнресов граждан, осуществляемый ими в публично-правовой форме путём наВнправления заявлений, жалоб (и иных видов обращений) в органы государственВнной власти или местного самоуправления.

Таким образом, право граждан на обращения в органы государственной влаВнсти и местного самоуправления можно рассматривать как составную часть наВнродовластия, содержанием которой является непосредственное выражение граВнжданами и их объединениями своей воли в различного рода посланиях, наВнправляемых в эти органы.

2. классификация обращений граждан

Строгой единой классификации обращений граждан на сегодняшний день не существует. В трудах различных исследователей выделяется разное число разВнновидностей обращений, и классифицируются они по самым различным приВнзнакам. Однако, проблема классификации обращений является не просто отВнвлечённо-научной, она имеет огромное значение для нормативного регулироваВнния работы с обращениями граждан.

Точность терминологии, употребляемой в юридических документах, способВнствует правильному применению и исполнению правовых понятий, помогает гражданам лучше использовать свои права, выполнять обязанности. ПроведеВнние законодателем четкого разграничения между различными видами обращеВнний играет положительную роль в упорядочении рассмотрения этих категорий дел, в осуществлении более глубокого анализа их в целях выявления тенденций общего состояния законности, степени удовлетворения потребностей граждан и т.д. Каждый из видов обращений имеет свою специфику, и следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.

Различные виды обращений требуют и различной процедуры их рассмотреВнния, -в противном случае теряется сам смысл права на обращение. Так, наприВнмер, смысл жалобы состоит прежде всего в восстановлении нарушенных прав жалобщика (или устранении препятствий к реализации жалобщиком своих прав). Смысл же предложения совсем иной - внесение изменений в сущестВнвующий порядок работы государственных органов, в законодательство и подзаВнконные акты. Предложения должны прежде всего учитываться, высказанные в них пожелания анализироваться, обобщаться и направляться соответствующим должностным лицам. Все эти пожелания не могут и не должны быть немедВнленно выполнены. Случай с жалобами обратный - по каждой жалобе должны быть незамедлительно приняты меры, направленные на устранение указанных жалобщиком нарушений. Соответственно, процедура рассмотрения для этих видов обращений должна быть различной. Особенности производства по разВнным видам обращений мы постараемся рассмотреть в последующих главах, здесь же важно отметить следующее: очевидно, что действенной системы расВнсмотрения обращений граждан быть не может без чёткой, детально разработанВнной процедуры, единых процессуальных норм,- а их, в свою очередь, не может быть без единой классификации обращений. Притом классификация должна быть такой, чтобы каждому виду обращений соответствовала определённая процедура, определённая процессуальная форма. Таким образом, здесь перед нами стоит задача - определить, какие можно выделить виды обращений гражВндан, каковы их специфические черты и, самое главное, для каких видов должна быть разработана особая процедура рассмотрения.

Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содерВнжанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимоВнсти от формы их подачи. Таких форм существует две (что признано всеми праВнвоведами и отражено в законодательстве): устная и письменная.

Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстВнроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, примеВннение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает более оперативно реВншить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной встрече, и телефонные, поданные по телефону. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе теВнлемостов высших руководителей государства и граждан. Подобная форма приВнменяется в России недавно - впервые она была опробована 24 декабря проВншлого года, когда Президент РФ отвечал в прямом эфире на вопросы заданные по телефону, через Интернет и посредством телемостов. Примером подобного обращения может быть звонок волгоградской пенсионерки Антонины ЕмельяВнновны Ржановой в кремлёвскую студию во время данного мероприятия. Она пожаловалась на низкую пенсию и Президент выразил своё удивление столь малым её размером и пообещал дать указание произвести перерасчёт. Судя по сообщениям СМИ, пенсия А.Е. Ржановой была пересчитана и выплачивается сейчас в надлежащем, установленном законодательством размере. Здесь налицо все атрибуты обращения, хотя и форма его подачи была весьма специфической.

Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, чеВнрез секретариат и т.п. И письменные, и устные обращения обладают одинакоВнвой силой, поэтому форма обращения не имеет юридического значения. Так, в Указе от 12 апреля 1968 г. зафиксировано право обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной и устной форме. Вместе с тем практика показывает, что рассмотрение устных обращений подчас поставлено лучше, чем письменных, и именно устное обращение гражданина, поданное на личном приёме в приёмной соответствующего органа или у должностного лица позвоВнляет оперативно решить проблему. В принципе по форме подачи можно выдеВнлить так называемые тАЬсмешанныетАЭ или тАЬустно-письменныетАЭ обращения - выВнполненные в письменном виде, но поданные на личном приёме, а не присланВнные по почте. Эта форма, не признанная законодательно и не замеченная юриВнстами, имеет немалое значение для практики. Хотя юридически не важно, как и в какой форме было подано обращение, но при рассмотрении обращений в неВнкоторых органах исполнительной власти обращения, поданные на личном приёме имеют значительное преимущество - их рассмотрение контролируется (подробнее рассмотрим это в главе 4). Так что на практике устная или тАЬустно-письменнаятАЭ форма подачи обращения часто делает обращение более тАЬдейственнымтАЭ, даёт больше шансов на скорое его рассмотрение решение подВннятых в нём проблем.

Также следует отметить такую специфическую форму подачи обращений, публикация в печати материалов, свяВнзанных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная форма была зафиксирована в п. 11 Указа ПрезиВндиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII тАЬО порядке рассмотрения предложений, заявВнлений и жалоб граждантАЭ. Этот Указ впервые признал публикации в прессе обращениями. Поскольку Указ действует и ныне, эту форму обращений тоже приходится принимать. Здесь мы сталкиваемся только с одной существенной проблемой - публикации в прессе лишены одного важнейшего признака обращения - адресата. Они обращены тАЬк народутАЭ, т.е. ни к кому конкретно, следовательно, нельзя требовать чтобы какой-либо орган или должностное лицо их рассматривали. Кроме того, нет гарантии, что газету, в которой тАЬобращениетАЭ было опубликовано, прочтёт именно то должностное лицо, которое по компетенции должно его рассматривать. Здесь не может идти речь об отказе в рассмотрении обращения или о его тАЬнерассмотрениитАЭ, как о нарушении должностным лицом прав гражданина, поскольку вины данное должностное лицо не имеет, и, следовательно, не может нести ответственности. А в таком случае нет и никаких гарантий того, что это обращение будет своеВнвременно и надлежащим образом рассмотрено. В советское время, когда в прессе не могло быть опубликовано ничего без одобрения партийных инстанВнций, подобный подход ещё мог дать какой-то результат, но в современных усВнловиях это абсурдно. Пользоваться поддержкой СМИ для защиты своих прав гражданин может (недаром, газетные публикации используются и в судебных разбирательствах в качестве доказательств), однако считать газетные публикаВнции обращениями, т.е. юридическими актами, обладающими определённой сиВнлой нельзя. Кстати сказать, публикация в прессе даже не всегда может счиВнтаться юридическим актом (действием, сознательно направленным на возникВнновение юридически значимых последствий). Поэтому, на мой взгляд, положеВнни

Вместе с этим смотрят:

"Заказные" убийства и их предупреждение

"Зеленые", как субъект мировой политики

"Земледельческий закон" Византии, система хозяйства, формы собственности и аренды византийской общины

"Присвоение" и "растрата": сущность и признаки

"Русская Правда" как памятник Древнерусского права