Николай I: новое упорядочение в системе

Период правления Николая I следует ассоциировать с упорядочением и дальнейшей регламентацией ситуации как в централизованном управлении, так и в региональном самоуправлении.
Институт губернатора еще раз утверждается в качестве ключевого регионального института централизованной власти. Императорский наказ 1837 г. установил относительную иерархию в региональной администрации во главе с губернатором. В наказе губернатор вновь назван "хозяином губернии", утверждены полномочия губернатора и губернских установлений. Хотя считать губернатора полновластным руководителем региона все равно не следует. Например, на том этапе центр реформирует региональные финансово-экономические учреждения. С 1838 г. создаются палаты государственных имуществ (одна на губернию или на несколько губерний). Внутри губернии на несколько уездов действуют окружные управления государственных имуществ. С 1845 г. региональную казенную палату возглавляет уже не вице-губернатор, а специальный председатель. Оставаясь верховным администратором в губернии, губернатор не осуществляет всю экономическую власть, которая относится к другому ведомству.
Продолжается развитие разветвленной системы губернских административных структур. В 1845 г. происходит учреждение губернских правлений. Возникает практика создания различных отраслевых и тематических комитетов, комиссий и присутствий под председательством губернаторов и при участии различных представителей чиновничества и местных элит. Губернатор в этой сложной системе становится ведущим координатором практически всех направлений государственной деятельности, возглавляя все многочисленные учреждения. Кроме того, губернаторы начинают развивать информационную политику: повсеместно учреждаются газеты "Губернские ведомости".
Сохраняется и упорядочивается форма военно-административного управления посредством генерал-губернаторов. Особая форма централизованного управления создается на Кавказе с 1844—1845 гг.: здесь появляется наместник со своим советом и канцелярией. В кавказских губерниях назначаются военные губернаторы, совмещающие руководство по гражданской и военной части. Генерал-губернаторы действуют в столицах (Москва, Петербург), а также в приграничных и нестабильных регионах (Финляндия, Прибалтика, Новороссия. Оренбург, Западная и Восточная Сибирь). Они играют роль опорной структуры центральной власти в зонах геополитического риска. Любопытна инструкция генерал-губернаторам от 1853 г., в которой на них в числе прочего возлагалась ответственность за состояние умов на соответствующей территории. Таким образом, надзорные функции генерал-губернаторов оставались весьма широкими.
Централизованные военно-административные формы оказываются характерными для того этапа развития империи. Здесь и наместники с генерал-губернаторами, и военные губернаторы в самих губерниях, и области с формой правления, отличавшейся от губернской. Региональная политика при Николае предусматривает особые военно-административные формы управления не только для губерний, но и для городов. С этой целью в некоторых ключевых торговых и военных портах создаются градоначальства. Руководителем такого города становится градоначальник, ведающий как гражданскими (городское управление, торговля, коммерческие суды), так и военно-полицейскими вопросами. Градоначальник подчиняется министерству внутренних дел (как и губернатор) или генерал-губернатору. Такое сращивание военной и гражданской администрации было осуществлено в ряде стратегически важных причерноморских городов (Одесса, Измаил, Феодосия, Керчь-Ени-кале, Таганрог)24. В некоторых стратегически важных портах функционировали даже не градоначальники, а военные губернаторы (Кронштадт, Николаев).
Но центр отнюдь не пренебрегает развитием регионального самоуправления. При Николае I отмечается характерная модель динамического баланса, когда усиление и упорядочение централизованного управления сочетается с аналогичными мерами в отношении регионального самоуправления. Именно на этом этапе происходит дальнейшее расширение выборности судебной власти на губернском уровне. С 1831 г. уже не только заседатели, но и председатели уголовных и гражданских палат выбираются региональными элитами (такая модель действовала с екатерининских времен только на уездном уровне и никогда еще не позволялась в губернии). Разумеется, дворянские выборы контролировались губернаторами, но это естественно для сбалансированного централизованного государства.
Также при Николае I происходит значительное усиление предводителей дворянства. Теперь предводитель дворянства получает определенную власть. На губернском уровне он выступает в качестве полномочного представителя интересов местного дворянства в губернских учреждениях, будучи по должности членом всех комитетов, комиссий и присутствий. На уездном уровне предводитель дворянства получает еще большее влияние, являясь председателем всех этих структур.
Постепенно начинает решаться и оказавшийся очень сложным для России вопрос о развитии городского самоуправления. Созданные при Екатерине II структуры к тому времени оказываются в полном упадке. Новое, уже четвертое по счету рождение городского самоуправления следует связать с 1846 г. Центр принимает решение действовать постепенно, поскольку все прошлые реформы были востребованы в лучшем случае в инновационных центрах государства. Но при этом развитие всесословного городского самоуправления воспринимается как необходимая государственная задача. В 1846 г. выходит городовое положение для Петербурга. В соответствии с ним создается новая городская дума, а точнее общая дума и орган исполнительной власти — распорядительная дума.
В то же время упорядочение отношений центра с национальными окраинами при Николае I и его преемниках понималось в духе территориально-политической унификации, военно-административного контроля и этнокультурной русификации. Асимметрия территориально-политического устройства, характерная для Российской империи, активно развивалась при Николае I в пользу внедрения жестких управленческих схем на неустойчивых окраинах (кавказский наместник25, генерал-губернаторы, военные губернаторы, областные начальники, градоначальники как институты централизованного военно-административного управления) и унификации автономных регионов.
В то же время автономия Финляндии выглядела довольно аморфной. Сейм здесь не созывается на протяжении длительного времени. Действуют запреты на издание литературы на финском языке.
Автономия в Польше на этом этапе практически ликвидируется. В нестабильной Польше, где были очень развиты сепаратистские настроения и происходили восстания, на этом этапе началось урезание самостоятельности с выбором в пользу "жесткого" сценария. Сначала в Польше соседствовали централизованное управление (наместник, при нем Госсовет и министерства) и местный парламент — Сейм (одну из его палат — Сенат назначал царь, другая — Посольская изба избиралась дворянами на сеймиках и городскими общинами). В 1829 г. Николай I сам короновался польской короной, показав тем самым свою власть. Польское восстание 1830—1831 гг. стало поворотным пунктом, после чего автономия была урезана, конституция просто отменена. В 1832 г. управление в Польше стандартизовано по российскому варианту: Сейм и Госсовет упразднены, воеводства преобразованы в губернии, поветы в уезды и пр.27 В 1850 г. ликвидирована таможенная граница между Россией и Польшей, т.е. последняя стала частью единого российского экономического пространства, утратив не только политическую, но и экономическую автономию.
Однако политика унификации в случае с Польшей оказалась контрпродуктивной и вела лишь к накоплению противоречий между центром и этой территорией. Острые противоречия между центром и Польшей сыграли впоследствии одну из ключевых ролей в территориально-политической дестабилизации Российской империи и развитии революционных процессов начала XX в.. приведших к ее краху. Жесткая политика на Кавказе имела свою обратную реакцию и привела к попытке создать в горах независимое от России государственное образование — имамат мюридов

< Назад   Вперед >
Содержание