Земская модель Александра II

Развитие Российской империи в XIX в. характеризуется неуклонным ростом либеральных настроений в элите, которые захватывают и региональные элиты. Растет запрос регионов на более масштабное самоуправление. Результатом развития этой тенденции становится создание новой модели отношений между центром и регионами при Александре II в связи с введением принципиально нового института земств.
Как показывает анализ правительственных решений, институт губернатора при Александре II остается в сложном положении. С одной стороны, губернатор является верховным региональным администратором, представляющим центральную власть. С другой стороны, в силу различной ведомственной принадлежности он выступает не столько управляющим, сколько координатором управленческих структур разной ведомственной принадлежности. Возникает типичное рассогласование ведомственного управления по вертикали и необходимости концентрированного управления на уровне отдельно взятого региона. Губернатор является проводником последней тенденции, но вынужден считаться с отсутствием полного контроля за многочисленными губернскими учреждениями.
При Александре II был сделан новый решительный шаг, означавший концентрацию региональной власти в руках губернатора. Речь идет о законе от 22 июля 1866 г., в соответствии с которым большинство губернских установлений было подчинено губернаторскому надзору. Губернаторы получили право ревизии всех расположенных в губернии гражданских учреждений независимо от их ведомственной принадлежности. При этом сам губернатор, как правило, руководил большинством губернских комитетов [Шумилов, 1988].
В то же время главным событием в региональной политике стала земская реформа, запущенная 1 января 1864 г. [Герасименко, 1990; Градовский, 1904]. В результате этой реформы впервые в России региональное самоуправление стало развиваться как отдельный властный институт со своей определенной компетенцией. Аналогии можно провести только с городским самоуправлением, но оно в России развивалось очень неуверенно и неровно. Теперь же речь шла о создании довольно самостоятельного самоуправления, причем не точечного (города), а на целых территориях губерний и уездов.
При проведении земской реформы впервые в России была переведена в практическую плоскость принципиально важная для региональной политики концепция разграничения полномочий между уровнями власти. В земскую компетенцию были включены забота о земских повинностях, здравоохранение, устройство начальных школ, пути сообщения, устройство дополнительных почтовых контор, страхование зданий, имущества, полей, обеспечение народного продовольствия, скотоводство, карантинные пункты и охрана полей, раскладка государственных сборов, взимание налогов на местные нужды.
Земские учреждения создавались на двух уровнях — не только уездов, но и губерний, где ранее элементы самоуправления были очень ограниченными. В уезде раз в год собиралось уездное земское собрание (правом выбирать в уездные собрания обладали три группы — землевладельцы, не являющиеся крестьянами, крестьяне и жители уездного города), а в качестве постоянного органа исполнительной власти действовала уездная земская управа из шести человек. Председателем собрания являлся уездный предводитель дворянства. На уровне губернии аналогично были созданы губернское земское собрание во главе с губернским предводителем дворянства и губернская земская управа.
Очень важной тенденцией стало дальнейшее усиление института предводителей дворянства. В результате земской реформы предводитель дворянства становится председателем земского собрания как в губернии, так и в уезде.
Поскольку земская реформа очень существенно перестраивала отношения на региональном уровне, центр использовал привычную для России схему постепенного внедрения реформы от территории к территории, выделяя для начала более стабильные экспериментальные зоны28.
Уступка регионам и региональным элитам в виде земств требовала создания нового баланса уже со стороны центра, т.е. новых ограничителей.
Во-первых, ограничения были введены в отношении самих земств. Подконтрольным центру оказался выборный процесс. Председатель губернской земской управы утверждался министром внутренних дел, уездной — губернатором. Также губернатор и министр внутренних дел могли приостанавливать действие любого постановления земского собрания.
Во-вторых, в процессе судебной и полицейской реформы ликвидировали прежние формы выборности судебных заседателей из числа представителей местных элит. Был изменен весь формат регионального самоуправления. Ранее оно традиционно развивалось, причем не только в России, через выборность местных судов. Теперь самоуправление было переведено в специальный институт земств со своей управленческой компетенцией, включающей прежде всего местные хозяйственные вопросы (тем самым центр разгрузил себя от необходимости их решать).
Радикально меняется ситуация на уровне уездов, где еще с екатерининских времен существовала наиболее устойчивая в российской истории структура судеб-но-полицейского самоуправления во главе с капитаном-исправником (восходящая к петровским земским комиссарам). Теперь в уезде появляется уездная полиция во главе с исправником, которого назначает губернатор. Институт исправника меняет свое положение в системе отношений "центр — регионы": традиционно это была выборная должность руководителя местной охраны правопорядка, а с 1862 г. — назначаемый центром главный полицейский начальник уезда.
Вообще, с 1862 г. прекращены выборы дворянами низших уездных должностей (типа капитана-исправника), а также заседателей приказов общественного призрения. Многие функции последних с 1864 г. перешли к губернским земствам, а на уездном уровне самоуправление вместо полиции было переключено на хозяйственные вопросы.
Таким образом, параллельно с развитием самоуправления в форме земств центр осуществляет централизацию полицейских структур и полностью меняет формат судебных органов. В процессе судебной реформы происходит разделение судебной власти и институтов регионального самоуправления. Новая судебная система включала межрегиональные судебные палаты и окружные суды (на губернию или несколько уездов), вводила суд присяжных. Однако вся эта система функционировала уже по другим правилам, представляя собой профессиональную судебную власть (дополненную присяжными), наконец, отделенную от администрации и полиции.
В то же время в рамках совершенно нового баланса выборная судебная власть была создана на самом низком — волостном уровне. На уровне уезда и волости появился институт мировых судей, занимавшихся мелкими делами местного значения. На уровне уездов функционировали съезды мировых судей (мировые съезды). Мировые суды избирались уездными земскими собраниями и городскими управами сроком на три года (однако во многих регионах мировые судьи тоже назначались правительством). Разумеется, был предусмотрен их контроль со стороны центра — через губернские по крестьянским делам присутствия и утверждение судей сенатом.
Подводя итоги, следует выделить основные параметры системы "центр — регионы" в результате земской, судебной и полицейской реформ Александра II.
• Главным выразителем региональных интересов становится система губернских и уездных земств со своими полномочиями. В рамках этой системы усиливается институт предводителей дворянства как лидеров региональной элиты. Одновременно центр подчеркивает единоначалие в регионе, укрепляя институт губернатора. Контроль за земскими структурами со стороны центра осуществляется через влияние на выборные процессы, утверждение на выборные должности.
• Судебная система теряет привычные функции института с элементами регионального самоуправления. Эти функции сохраняются только на самых низких уровнях — волостном и уездном, где создается институт мировых судей, избираемых уездными земскими собраниями и городскими управами.
• Полицейская система полностью отделяется от институтов самоуправления и централизуется, что особенно четко видно на примере исправников, переподчиненных центру.
На городском уровне продолжается развитие самоуправления. Городское самоуправление развивается как всесословное, основанное на географической общности интересов (уровень сознания такой общности в городах все-таки увеличивается во второй половине XIX в. по сравнению с прежними временами). Вместо прежних шестигласных дум появляются всесословные городские думы. В качестве компетенции городского самоуправления определяются вопросы городского хозяйства, торговли, медицины и просвещения. Обновленное городское самоуправление развивается параллельно с институтом земств в уездах и выводом судебной власти (прежние городские магистраты) в особую сферу.
Городская реформа, как и земская, идет постепенно от региона к региону. Так, в 1862 г. выходит городовое положение для Москвы. В соответствии с ним городская дума включает по 35 представителей от пяти сословных групп, а распорядительная дума — по два представителя от этих пяти групп. По похожим правилам работают следующие городские думы, созданные в 1862—1863 гг. в Одессе и Тифлисе. Наконец, 16 июня 1870 г. реформа городского самоуправления была систематизирована с помощью общего "Городового положения". В городах предполагается создание городских дум из выборных гласных. Исполнительным органом становилась городская управа. Думу и управу возглавлял городской голова. Контроль центра за городским самоуправлением осуществлялся через губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора. Городской голова утверждался министром внутренних дел или губернатором, а в двух столицах — самим царем.
Что касается асимметрии региональной политики, то она сохранялась по вполне объективным причинам: включение в состав России новых, совершенно иных по своей истории и культуре земель на Кавказе и в Центральной Азии и их интеграция требовали особого порядка управления. Этот порядок, как обычно, сочетал в разных масштабах самоуправление местных элит с военно-административными формами централизованного контроля, "мягкие" сценарии с "жесткими".
Важным событием при Александре II стало присоединение обширных территорий Центральной Азии, где к тому времени сложилась своя государственность и где население на протяжении многих веков принадлежало к мусульманской культуре. По сути это был новый мощный вызов для российской региональной политики.
В соответствии с "мягкой" тактикой были сохранены феодальные образования бухарского эмира и хивинского хана, которые стали вассалами русского царя. Произошло, таким образом, новое возвращение России к тактике сохранения вассальных "государств в государстве" на правах автономных регионов, которыми стали Бухарский эмират и Хивинское ханство. Причем в этих случаях использовалась не формула личной унии, как в Польше и Финляндии, а сохранение власти в руках местных аристократических династий.
Однако элементы "жесткой" тактики тоже широко использовались в Центральной Азии. Еще одно — Кокандское ханство сначала потеряло часть территории и признало себя вассалом, потом в 1876 г. было ликвидировано. В самом конце правления Александра II было подавлено вооруженное сопротивление туркменских племен, и их территории тоже отошли к России. В результате на части территории Центральной Азии появилось Туркестанское генерал-губернаторство (позднее — край) с жесткой системой военного управления. Территорией руководил командующий войсками — генерал-губернатор, ему подчинялись военные губернаторы, он же назначал уездных начальников. Однако для определенного баланса центр в Туркестане все равно опирался на вспомогательные структуры местной национальной администрации во главе с аксакалами (ср. с Кавказом и Сибирью первой половины XIX в.).
Тем временем присоединенный ранее Кавказ постепенно и с большим трудом ассимилировался в российском политическом пространстве, становился более похожим на обычные территории. Здесь в целом завершились военные действия против горских территориально-политических образований, отстаивавших свою независимость. В 1859 г. был взят аварский аул Гуниб, что означало разгром имамата Шамиля и инкорпорацию горных территорий на востоке Северного Кавказа. На западе Северного Кавказа, на адыгских землях сопротивление продолжалось до 1864 г. и тоже было подавлено. Усиление кавказского наместника происходит в победном для русских войск 1859 г., когда вместо канцелярии создается Главное управление наместника со структурой по типу правительства — департаментами и даже своей дипломатической канцелярией (поскольку проблемы Кавказа имели международный характер). Но к 1883 г. (уже при Александре III) на Кавказе был отменен институт наместника (хотя, как потом выяснилось, не навсегда29). Вообще на Кавказе стало больше "обычных" губерний, округа превращались в уезды, постепенно продвигались судебная и городская реформа. Показательно, например, что Тифлис оказался одним из первых российских городов, где была проведена реформа городского самоуправления.
Одновременно центральные власти продолжали подавление польской автономии, по-прежнему действуя в Польше по "жесткому" сценарию. Эта тенденция усилилась после Польского восстания 1863—1864 гг. Само понятие "Царство Польское" постепенно вытесняется "нейтральным" понятием "Привислинский край".
В то же время в Финляндии центр опасается создать еще одну "горячую точку" и потому идет на уступки ее автономии. На фоне Польского восстания в 1863 г. после долгого перерыва был созван финляндский сейм, был проведен ряд важных реформ. Финляндия, в отличие от Польши, сохраняла свою таможню и, следовательно, экономическую автономию от России.

< Назад   Вперед >
Содержание