Основные параметры института регионального законодательного собрания

1. Наименование органа законодательной власти.
В регионах используется множество различных наименований для законодательных собраний. Наименование определяет сам регион, и федеральный закон не регламентирует этот выбор. В результате возникает еще большее разнообразие наименований, чем в случае с исполнительной властью. Количество наименований увеличивается еще и из-за того, что в республиках активно используются национальные названия.
В "русских" регионах наиболее распространены два наименования — дума и законодательное собрание, которые используются примерно с равной частотой14. Для каждого конкретного случая к этому наименованию добавляется определение (краевая, областная, окружная, городская) и (или) название конкретного субъекта федерации.
Наименование "дума" было выбрано для обозначения органа законодательной власти в Приморском крае, Белгородской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Калининградской, Кировской, Костромской, Курганской, Курской, Магаданской, Московской, Мурманской, Новгородской, Рязанской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской, Тамбовской, Тульской, Тюменской, Читинской областях, Москве, Агинском Бурятском, Корякском, Таймырском (Долгано-Ненецком), Усть-Ордынском Бурятском, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах. В Самарской области орган законодательной власти назвали не областной, а губернской думой .
Законодательное собрание избирают в Краснодарском крае, Владимирской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Калужской, Кемеровской, Ленинградской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Пензенской, Пермской, Ростовской, Свердловской"', Тверской, Ульяновской, Челябинской областях, Санкт-Петербурге, Еврейской АО, Коми-Пермяцком АО.
Искать какие-либо закономерности здесь не следует: названия выбирались с известной долей случайности, по примеру соседей или, наоборот, чтобы отличаться от соседей. Своеобразный синтез двух наименований провели в Хабаровском крае, создав законодательную думу.
В отдельных случаях регионы используют наименование Государственная Дума (что может создавать некоторую путаницу, поскольку нижняя палата российского парламента имеет такое же название). В их число входят Ставропольский край, Томская, Ярославская области, Ямало-Ненецкий АО.
Также в некоторых регионах был использован менее распространенный вариант наименования — "собрание". В Архангельской, Псковской областях и Ненецком АО орган законодательной власти называется собранием депутатов. В Астраханской области применялось наименование "областное представительное собрание", но затем от него отказались.
Ряд регионов, используя свое право на свободный выбор наименования, сохранил прежнее — "совет", "совет народных депутатов". В результате, как и прежде, советы избирались в Алтайском крае, Амурской, Камчатской, Липецкой, Орловской и Новосибирской областях. Некоторое время орган законодательной власти именовался советом в Кемеровской области. Как правило, такие решения принимались в более консервативных регионах, где решили не менять традицию. В Камчатской области, где орган законодательной власти возглавлял коммунист, было восстановлено прежнее наименование — совет народных депутатов.
Особая ситуация характерна для республик, которые использовали для своих легислатур определение "государственный" (хотя, как показано выше, это делали и некоторые "русские" регионы). Наиболее распространенными наименованиями оказались Государственный Совет (Адыгея, Республика Коми, Татарстан, Удмуртия, Чувашия, позднее — Чечня) и Государственное Собрание (Республика Алтай, Башкирия, Марий Эл, Мордовия, Якутия). Активно использовались и национальные названия. В одних случаях они применялись в качестве официальных "дублеров" для основных, например Ил Тумэн в Якутии, Эл Курултай в Республике Алтай. В других они стали неотъемлемой частью основного наименования. Так, в республиках, где титульное население относится к монгольской группе или где исторически велико монгольское влияние, названия легислатур являются производными от традиционного национального понятия "хурал": Верховный хурал в Калмыкии и Туве, Народный хурал в Бурятии. Из автономных округов национальное название было использовано только в Эвенкии — законодательный суглан.
Кроме того, применяются такие наименования, как Народное собрание (Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия) и просто Парламент (Кабардино-Балкария, Северная Осетия). В Хакасии, напротив, сохранили прежнее наименование — Верховный совет. В Карелии легислатуру по образцу обычных областей назвали законодательным собранием.
2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
Состав и структура региональных законодательных собраний определяются самими регионами. Этим объясняется большое количество различий.
Во-первых, региональные законодательные собрания могут быть однопалатными или двухпалатными. Бикамерализм использовался в основном в республиках, и роль верхней палаты в той или иной степени соответствовала аналогичной роли Совета Федерации (разница состоит в том, что депутаты обеих палат избирались народом). Например, в Башкирии верхняя палата формировалась по "классическому" принципу — по два представителя от каждого района. Двухпалатный парламент также имелся в Кабардино-Балкарии, Карелии и Якутии. Из прочих регионов бикамерализм характеризует Свердловскую область.
Однако просматривается тенденция к упрощению структуры региональных легислатур, что совпадает с аналогичной тенденцией в отношении исполнительной власти и объясняется примерно теми же обстоятельствами. От двухпалатности отказались в Башкирии, Кабардино-Балкарии и Карелии, еще раньше — в Чукотском АО. Напротив, она предусмотрена в Чечне, где первые парламентские выборы прошли в 2005 г.
Во-вторых, число депутатов сильно различается от региона к региону. Наиболее распространенным во второй половине 1990-х гг. можно было признать вариант, когда число депутатов находится в пределах от 20 до 50. Минимальные показатели обычно характеризовали малонаселенные автономные округа (11 депутатов на Таймыре, 12 в Корякском АО, 13 — на Чукотке). Максимальные показатели характерны для республик, где число депутатов может превышать сотню. В "русских" регионах наибольшая численность законодательного собрания находится на уровне примерно 50 депутатов. Но в связи с повсеместным введением смешанной системы число депутатов в ряде регионов увеличивается П.
Следует отметить, что число депутатов слабо зависит от величины региона и численности населения и определяется местными представлениями о целесообразности. Например, численность на уровне 50 была установлена в небольших Брянской и Тамбовской областях, тогда как в Москве она составляет 35, а в Самарской области — всего 25.
Наряду с законодательными собраниями в регионах может быть институт специально созываемых представительных собраний. Например, в Туве наряду с легислатурой — Верховным хуралом использовался особый институт парламентаризма — Великий хурал, который воспринимается как продолжение традиций тувинского народа. Однако полномочия Великого хурала были ограничены, хотя и весьма важными решениями: Великий хурал оформлял изменения конституции по итогам референдумов, предложений Верховного хурала и главы республики. В Дагестане было предусмотрено Конституционное собрание (см. выше).
3. Порядок избрания законодательных собраний.
Депутаты законодательных собраний избираются прямым и тайным голосованием во всех регионах (и во всех палатах, если речь идет о двухпалатных легислатурах). С лета 2003 г. в соответствии с федеральным законом в обязательном порядке используется смешанная система, когда не менее половины депутатов должны избираться по партийным спискам, т.е. пропорциональной системе. В регионах с двухпалатными парламентами по партийным спискам должно формироваться не менее половины состава одной из палат.
Элементы смешанной системы вводились в регионах еще в 1994 г. Она, в частности, использовалась в Марий Эл, Туве, Саратовской области на первых выборах, но затем была отменена. Да и число депутатов, избираемых по спискам, было в этих регионах минимальным (5 из 32 в Туве, 8 из 30 в Марий Эл, 10 из 35 в Саратовской области). На выборах депутатов второго созыва смешанная система была введена в Калининградской области (5 депутатов из 32) и Усть-Ордынском Бурятском АО (4 депутата из 19), и ее удалось сохранить на последующих выборах. Однако для всех этих случаев характерно очень небольшое число депутатов, избираемых по партийным спискам.
Реально лидерами в процессе внедрения полноценной смешанной системы в России являются Красноярский край и Свердловская область. В Красноярском крае по спискам, начиная с 1997 г., избирались 20 депутатов, по округам — еще 20 на территории собственно края и два на территориях автономных округов. В Свердловской области целиком по партийным спискам избирается одна из палат двухпалатной легислатуры — областная дума.
Слабое развитие смешанной системы в регионах объяснялось явным предпочтением, которое отдавалось выборам в округах по мажоритарной системе. Такие выборы обычно позволяли исполнительной власти сохранить контроль за законодательным собранием, поскольку успеха в округах, как правило, добивались лояльные губернаторам кандидаты. Выборы по партийным спискам вели к росту представительства различных политических партий, что не устраивало исполнительную власть. Поэтому инициатива по обязательному внедрению смешанной системы в регионах встретила сопротивление региональных властных элит (только в Свердловской области формат легислатуры полностью соответствовал новому федеральному закону).
Тем не менее федеральный центр настоял на своем, и со второй половины 2003 г. в России начался эксперимент с повсеместным внедрением выборов по партийным спискам в региональные законодательные собрания. Право участвовать в этих выборах поначалу имели как региональные отделения общефедеральных партий, так и создаваемые в самих регионах предвыборные блоки и объединения (на основе отделений общефедеральных партий). Последнее расширяло пространство для маневра региональным элитам. Однако в 2005 г. создание региональных блоков было запрещено федеральным законом, и участвовать в региональных выборах могут только общероссийские партии, каждая сама по себе, со своим списком.
Что касается мажоритарной системы, то на региональном уровне определяется порядок выборов, связанный с количеством и структурой избирательных округов. В некоторых регионах используются двух- и многомандатные округа. Обычно это объясняется нежеланием делить территории крупных районов и городов между несколькими одномандатными округами. В маленькой Ингушетии на первых выборах все 27 депутатов избирались по единому общереспубликанскому округу. Округа с разным числом мандатов широко использовались в Мурманской области. Например, Мурманск был поделен на три трехмандатных округа, некоторые города представляли собой двухмандатные округа и т.п.
4. Срок полномочий.
Как и в случае с выборами высших должностных лиц, федеральный закон с 1999 г. устанавливает максимальный срок полномочий для депутатов региональных законодательных собраний — пять лет. Ограничения по количеству сроков, которые работает депутат, не установлены. Законодательное собрание может приступить к работе только в случае, если Избрано более двух третей депутатов18.
До этого регионы обычно копировали ситуацию думских выборов, и депутаты избирались на четыре года (также на четыре года избирались в свое время советы народных депутатов). Хотя в некоторых регионах депутатов избирали всего на два года (Кемеровская область). После принятия в 1999 г. федерального закона об организации государственной власти в регионах прослеживается тенденция к увеличению срока депутатских полномочий до пяти лет. Как правило, увеличение срока до пяти лет проводится одновременно и для губернатора, и для законодательного собрания.
Особенностью некоторых законодательных собраний было использование принципа ротации. В соответствии с этим принципом с определенным временным интервалом переизбирается часть депутатского корпуса. Половина депутатского корпуса переизбиралась раз в два года в Волгоградской, Вологодской и Свердловской областях. Однако ротация признается неудобной формой и подвергается критике. Поэтому регионы собираются от нее отказаться.
5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
Особенностью региональных законодательных собраний является отсутствие обязательного порядка исполнения депутатом своих полномочий на постоянной (профессиональной) основе. Это означает, что депутаты могут работать "по совместительству", сохраняя за собой прежнее место работы. В Федеральном Собрании (Госдуме, а теперь и Совете Федерации) такое совмещение не допускается.
Решение о числе депутатов, работающих на постоянной основе, принимает сам регион. Обычно это число было небольшим, что объяснялось несколькими взаимосвязанными причинами:
• небольшое число политиков, готовых работать в региональном законодательном собрании на постоянной основе в связи с невысоким фактическим статусом этого органа власти;
• позиция губернаторов, которые привлекали для работы в законодательном собрании влиятельных представителей местной элиты, не готовых расставаться со своими значимыми постами. Аналогичные интересы имеют бизнес-группы, деловая элита.
На постоянной основе в законодательном собрании всегда работает его председатель19. Иногда все остальные депутаты работают на непостоянной основе (такой порядок был принят в Еврейской АО). Хотя обычно на постоянной основе работают заместители председателя, некоторые руководители комитетов, реже — часть "простых" депутатов. Решение о том, кто конкретно работает на постоянной основе, принимается самим законодательным собранием, обычно — одновременно с выборами его руководящего состава.
Есть редкие ситуации, когда все депутаты работают на постоянной основе. Главным примером является Москва (другой пример — Корякский АО). В двухпалатном парламенте Свердловской области областная дума, избираемая по партийным спискам, целиком работает на постоянной основе.
В республиках с двухпалатными парламентами применялся формат работы, характерный для российского парламента второй половины 1990-х гг.: нижняя палата, функционирующая на постоянной основе (в ней велась разработка законопроектов), и верхняя палата, работающая "по совместительству" и играющая роль "фильтра". Такая модель использовалась в Башкирии, Кабардино-Балкарии, Якутии.
6. Ограничительные цензы.
Главные ограничительные цензы, обязательные для всех регионов, связаны с принципом разделения властей. Чиновники, представляющие государственную исполнительную власть, не имеют права совмещать свою работу с депутатскими обязанностями. Ранее этот принцип использовался не во всех регионах. Распространенной была ситуация, когда главы районных администраций в период, когда их назначали губернаторы, одновременно являлись депутатами. Достаточно долго такое совмещение практиковалось в Татарстане. По федеральному закону 1999 г. оно невозможно, и если государственный чиновник избирается депутатом, он должен покинуть свой прежний пост.
Также невозможно "двойное депутатство", когда депутат законодательного собрания является одновременно депутатом Госдумы или членом Совета Федерации, а также депутатом представительного органа местного самоуправления.
Сложная и конфликтная ситуация связана с правом муниципальных служащих на совмещение своих полномочий с депутатскими обязанностями. После выборов законодательных собраний первого созыва в их составе оказалось немало глав городских и районных администраций. Формирование в России выборных органов местного самоуправления и окончательное отделение местного самоуправления от государственной власти создали правовой прецедент. Одни регионы позволили главам местного самоуправления (которые возглавляют исполнительный орган местного самоуправления) избираться депутатами, другие такую возможность не предусмотрели. В Тверской области это привело к конфликтам уже после выборов, когда избранные депутатами главы районов продолжали совмещать две работы, а их избрание оспаривалось в судебном порядке.
Окончательно этот вопрос был решен после внесения поправок в федеральный закон. Эти поправки уже не позволяют главам местного самоуправления работать депутатами законодательных собраний (закон запрещает исполнение депутатских обязанностей выборным лицам местного самоуправления и другим работникам муниципальной службы).
7. Порядок досрочного прекращения полномочий.
Во-первых, законодательное собрание может быть распущено в соответствии с нормами федерального вмешательства (см. выше). Одним из поводов может стать двух- или трехкратное отклонение предложенного президентом кандидата на пост губернатора.
Во-вторых, правом на роспуск законодательного собрания обладает высшее должностное лицо субъекта федерации. Поводом для роспуска становится принятие законодательным собранием нормативного акта, противоречащего федеральному законодательству или региональной конституции (уставу), что должно быть подтверждено судом. В случае, если в течение шести месяцев законодательное собрание не устраняет противоречия, высшее должностное лицо может принять решение о его роспуске.
8. Полномочия законодательного собрания.
Главные полномочия законодательного собрания связаны с осуществлением законодательного регулирования в рамках того объема полномочий, которым располагает регион (по предметам ведения регионов и по предметам совместного ведения в пределах полномочий региона). В компетенции законодательного собрания, в частности, находится принятие региональной конституции (устава) и поправок к ней.
Федеральное законодательство специально устанавливает основные вопросы, по которым принимаются региональные законы и постановления.
• Экономическая проблематика. Сюда относится утверждение регионального бюджета и отчета о его исполнении, утверждение программ социально-экономического развития, установление региональных налогов и сборов, утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, установление порядка управления и распоряжения региональной государственной собственностью.
• Управленческие вопросы и назначение выборов. Законодательное собрание утверждает схему управления и структуру высшего исполнительного органа. Также оно устанавливает основы собственной организации и деятельности. В компетенции законодательного собрания находится определение порядка назначения и проведения всех выборов и референдумов регионального уровня (включая выборы органов местного самоуправления). Законодательное собрание назначает выборы высшего должностного лица (когда они проводились), депутатов законодательного собрания, референдумы.
• Организация территории. Законодательное собрание устанавливает административно-территориальное устройство региона и порядок его изменения. Также оно утверждает соглашение об изменении межрегиональных границ.
• Ратификация договоров. В компетенции законодательного собрания находится принятие решений об утверждении заключения или расторжения договоров субъектов федерации. Также законодательное собрание одобряет проект договора о разграничении полномочий.
С 2005 г. к полномочиям законодательного собрания относится утверждение кандидата в губернаторы, предложенного президентом. Чуть позже законодательное собрание получило право участвовать в предварительном подборе кандидатуры: ее определяет партия, победившая на региональных выборах, кандидата которой должно поддержать большинство депутатов.

< Назад   Вперед >
Содержание