Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации

Законодательная (представительная) власть в российских регионах сложилась в результате трансформации советской власти. Весной 1990 г. в России прошли первые альтернативные выборы депутатов в советы всех уровней (РСФСР, регионы, местные советы). В 1990—1991 гг. действовала старая советская система, при которой региональный совет формировал исполнительную власть в лице исполнительного комитета совета народных депутатов (исполкома). На этом этапе происходит резкое снижение влияния однопартийной системы в связи с отменой шестой статьи советской конституции, которая определяла "руководящую и направляющую роль" КПСС. На волне демократических преобразований происходит сдвиг центра принятия политических решений: если раньше этим центром являлись комитеты КПСС всех уровней, то теперь на первые позиции выходят демократически избранные советы народных депутатов.
В более консервативных регионах власть остается единой, поскольку все три руководителя связаны общими номенклатурными интересами. Но во множестве случаев происходит дробление власти: в треугольнике "первый секретарь обкома — председатель облсовета — председатель облисполкома" начинаются конфликты. Устанавливается двоевластие и даже "троевластие".
Фактически в 1990 г. российские регионы начинают развиваться по модели "парламентской республики". Как результат, первым лицом в регионе становится председатель регионального совета. Примечательно, что большинство руководителей региональных партийных комитетов избираются в 1990 г. на пост председателя регионального совета и стремятся совмещать обе должности.
В большинстве российских регионов партийные руководители были в марте—апреле 1990 г. избраны председателями советов, сохранив прежнюю должность. В двух регионах, наоборот, председатели советов вскоре после избрания стали первыми секретарями (Горный Алтай и Ивановская область). Однако стабильность установленная в новых институциональных рамках, оказалась непрочной. Осенью 1990 г. власти РСФСР запретили совмещение постов партийного и советского руководителя региона. Чувствуя политическую конъюнктуру, многие первые секретари обкомов КПСС отказались от своих партийных постов и сосредоточились на советской работе (Кабардино-Балкария, Республика Коми, Татарстан, Алтайский край, Архангельская, Астраханская, Владимирская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Курганская, Омская, Псковская, Тульская, Читинская области и др.). Лишь в считанных регионах первые секретари предпочли партийный пост и оставили руководство советом (Марийская АССР). В некоторых регионах борьба с "совмещением" позволила отстранить от власти крупных представителей партийно-советской номенклатуры, потерявших оба своих поста (А. Березин в Мордовии).
Должность председателя облсовета постепенно становилась ключевой, и некоторые первые секретари обкомов своим личным авторитетом и наработанным ранее влиянием повышали ее статус. Во многих регионах опять прошли внутрипартийные выборы первых секретарей обкомов, однако влияние новых партийных руководителей уже было минимальным. Реальные властные полномочия оказались сосредоточены в руках председателей областных советов, часто — бывших первых секретарей. К началу 1991 г. в большинстве регионов имелись три персонифицированных центра власти — облсовет, облисполком и обком, причем влияние последнего неуклонно снижалось (тем более, что руководители, избранные на место тех, кто ушел в председатели облсовета, часто оказывались менее влиятельными политиками).
В то же время в целом ряде регионов сохранялись моноцентрические режимы, поскольку многие первые секретари обкомов проигнорировали запрет на совмещение постов. Здесь, как правило, ситуацию уверенно контролировал партийный руководитель, одновременно возглавляющий местный совет. На вторых ролях находился хозяйственный руководитель — председатель облисполкома или республиканского Совмина. Такая ситуация была характерна для наиболее консервативных регионов, в которых позиции КПСС и ее лидеров были непоколебимыми — в республиках и некоторых краях и областях. В качестве примеров можно привести Адыгею, Северную Осетию, Белгородскую область и др.
После августа 1991 г. в регионах складывается новая конфигурация властных органов. Избранные в 1990 г. советы продолжают свою работу (правда, некоторые председатели советов были смещены депутатами под предлогом поддержки ГКЧП|3). Однако на месте ранее подконтрольной им исполнительной власти в лице исполкомов появляется новый институт региональной исполнительной власти — назначаемый президентом глава администрации (в республиках происходят другие изменения в связи с переходом от парламентской к президентской модели). Тем самым закладываются основы для политического конфликта между ветвями власти. Исполнительная власть начинает в меньшей степени зависеть от законодательной. Она развивается в качестве центра принятия решений, которому отдает явное предпочтение новая российская власть.
Что касается самих советов, то в конце 1991 г. они несколько меняют и упрощают формат своей работы. Советы отличались большой численностью депутатов и представляли собой весьма громоздкое образование. Для того чтобы сделать процесс принятия решений более быстрым, что принципиально важно в условиях политической нестабильности, создается институт малых советов. Малые советы составляли до одной пятой депутатского корпуса и работали практически постоянно, на них были возложены почти все вопросы, кроме бюджетных и кадровых.
Новая институциональная ситуация была оформлена после принятия 5 марта 1992 г. закона "О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Важной особенностью этой ситуации было наличие серьезных рычагов парламентского контроля, с помощью которых советы могли влиять на исполнительную власть:
• согласование главы администрации с советом при назначении;
• двойная подотчетность губернатора — перед президентом и советом;
• согласование губернатором с советом назначения ключевых фигур в администрации — первого заместителя, руководителей финансового, имущественного и социального направлений;
• право совета обжаловать и приостанавливать губернаторские решения, выражать губернатору недоверие, обращаться в Конституционный суд с требованием отставки губернатора. Губернаторское вето преодолевалось простым большинством депутатов.
В этих условиях разгорается конфликт между ветвями власти, определявший политическую ситуацию в регионах в 1991—1993 гг. В ряде регионов этот конфликт приводит к снижению эффективности работы всей системы региональной власти в связи с невозможностью принятия решений. Советы, как правило, становятся оплотом политической оппозиции как российскому руководству, так и назначенным им губернаторам. В этих конфликтах проявляются все возможные противоречия того времени — идеологические, институциональные, личностные и межгрупповые.
Развитие конфликта между ветвями власти закончилось роспуском советов в октябре 1993 г., который прошел под силовым давлением президентских структур при поддержке пропрезидентских сил на местах. В некоторых регионах были приняты решения о самороспуске советов. В других их работа оказалась невозможной в связи со сложением депутатских полномочий представителями пропрезидентских сил. Отдельные советы пытались продолжать работу и далее (Алтайский край, Амурская область и др.), но это оказалось бессмысленным в условиях формирования в стране новой системы региональной власти и приближающегося юридического срока истечения полномочий советов. Поэтому и оппозиционные силы вскоре включились в борьбу на выборах в новые органы законодательной власти.
В конце 1993 г. в региональной законодательной власти происходят крупные изменения. Система советов, выполнявших на том этапе функции региональной законодательной власти, была разрушена принципиальными решениями президента страны. Эти действия получили поддержку большинства глав исполнительной власти в регионах, которые рассчитывали на последующее ослабление законодательной власти и ликвидацию институтов парламентского контроля. В республиках ситуация развивалась эволюционно, и советы, избранные в 1990 г., доработали до конца своих полномочий, после чего были избраны новые органы законодательной власти. Причем некоторые республики и после 1994 г. сохранили парламентскую модель (а Дагестан создал в 1994 г. собственную модель власти).
Новый стандарт региональной законодательной власти в краях, областях, автономной области, автономных округах и городах федерального значения был определен президентским указом от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации". Далее, 22 октября 1993 г. вышел указ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". Эти указы ввели серьезные ограничения для региональной законодательной власти:
• ослабление парламентского контроля за исполнительной властью (право губернатора на единоличное формирование администрации, губернаторское вето на решения законодательных собраний, которое, однако, можно преодолеть двумя третями голосов);
• ограниченная численность — 15—50 депутатов;
• ограниченный срок полномочий — два года;
• определенные функции — принятие нормативно-правовых актов, утверждение бюджета и контроль за его исполнением, некоторые контрольные функции.
Выборы новых законодательных собраний прошли в декабре 1993 г. — марте 1994 г. [Петров, 1995]. С этого момента начинается история постсоветской законодательной власти в регионах (см., например: [Гранкин, 1998]).
Региональная законодательная власть в середине 1990-х гг. выглядела весьма слабой. В регионах продолжается формирование моноцентрических режимов, в которых власть персонифицирует губернатор. Как и в России в целом, происходит резкий сдвиг в сторону исполнительной власти со смещением баланса в системе сдер-жек и противовесов. Характерной особенностью становятся фактическое подчинение законодательной власти исполнительной. На первом этапе вообще допускалось совмещение депутатских полномочий с работой государственных чиновников. В результате первые законодательные собрания были насыщены главами местных администраций, которые на том этапе назначались губернаторами, т.е. о разделении властей говорить практически не приходилось.
Однако по мере развития новых институтов региональной законодательной власти отмечается постепенное усиление их позиций. Оно определялось несколькими тенденциями, характерными для некоторых регионов.
• Использование отдельных полномочий в сфере нормотворчества. С 1994 г. в регионах начинается принятие основных законов — уставов, и многие законодательные собрания утверждают уставы, предполагающие достаточно широкие полномочия законодательной власти (конечно, эти уставы вступают в силу только после согласования с губернаторами, но в некоторых регионах согласие между ветвями власти было найдено, и полномочия ветвей власти оказались сбалансированными). Также законодательная власть играет ключевую роль в бюджетном процессе, и региональным администрациям приходилось считаться с интересами депутатов (уже на том этапе среди депутатов оказывается довольно много представителей деловой элиты).
• Приход председателей законодательных собраний в Совет Федерации с января 1996 г. Это, безусловно, повысило реальный политический статус и самого органа власти, и его руководителей.
• Оппозиционная активность некоторых законодательных собраний с превращением легислатур в центры альтернативных групп влияния. В некоторых регионах прежние оппозиционные председатели советов избрались в состав новых законодательных собраний и стали их руководителями.
Региональные законодательные собрания первого созыва в большинстве случаев получили право продлить свои полномочия по сравнению с первоначально определенным двухлетним сроком. Президентский указ позволил депутатам работать четыре года. Поэтому выборы законодательных собраний второго созыва прошли в большинстве регионов в 1996—1998 гг. [Политические процессы в регионах России, 1998]. Третий созыв был избран в 2000—2002 гг. Выборы законодательных собраний четвертого созыва проходили с 2004 г.

< Назад   Вперед >
Содержание