Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации

Исследование органов власти необходимо в начале анализа региональной политической ситуации, оно является его отправной точкой. Определенная конфигурация властных структур существует в регионе всегда. Переход от формально-правового подхода к элитистскому и ресурсно-акторному при проведении анализа конкретной региональной ситуации возможен с помощью позиционного анализа политической элиты.
Позиционный анализ в рамках элитистского подхода предполагает изучение влияния политических деятелей через их положение во властной иерархии. Для регионального политического анализа важно не столько исследование формально-правовых норм, тем более, что межрегиональные различия здесь невелики и во многих случаях просто несущественны. Принципиально важно "наполнение" властных структур, т.е. властная элита. Очевидно, что формальная конфигурация органов власти не отражает реальную расстановку сил, поскольку различные властные структуры могут контролироваться из одного центра, быть под фактическим управлением одной группы влияния. И, наоборот, даже в региональной администрации, которую принято представлять в виде "команды", могут быть серьезные внутренние расколы.
Исследование российских регионов с помощью формально-правового подхода и позиционного анализа элит позволяет определить наиболее типичные ядра кристаллизации региональных групп влияния. Подчеркнем, что речь идет о потенциальных, гипотетических группах, которые выявляются через позиционирование во властных структурах и лучше всего идентифицируются через должность (статус) их лидеров:
• губернатор, высшее должностное лицо субъекта федерации;
• влиятельный чиновник в региональной администрации4;
• спикер законодательного собрания;
• группа депутатов (фракция) законодательного собрания;
• мэр регионального административного центра;
• мэр крупного города, конкурирующего с административным центром;
• глава местной администрации, отстаивающий "муниципальную автономию" (но не претендующий на власть в региональном масштабе);
• депутат Госдумы;
• член Совета Федерации;
• влиятельный федеральный политик с интересами в данном регионе (например, выходец из этого региона), формирующий в регионе свою клиентелу;
• федеральный чиновник, действующий на территории региона (полпред, главный федеральный инспектор);
• силовик (прокуратура, управление внутренних дел, управление ФСБ);
• региональное отделение общероссийской партии или общественно-политическое (в том числе национальное, конфессиональное, узко-территориальное5) движение регионального уровня;
• федеральная ФПГ;
• региональная бизнес-группа.
В действительности происходит процесс актуализации групп влияния. Он всегда затрагивает только часть возможных групп из указанного выше списка. Другие потенциальные группы могут в данном регионе не сложиться в принципе или же стать элементами более крупных групп.
В этой связи важно понять, от чего зависит появление или отсутствие группы влияния. Зная набор гипотетически возможных ситуаций, необходимо изучать реально существующие центры консолидации групп влияния, мотивы и стимулы такой консолидации, интересы, выражаемые группами влияния.
Во-первых, расслоение в элите обычно начинается при наличии недоступных возможностей для реализации интересов (экспансия) или стремлении гарантировать эти интересы после проведения их артикуляции и агрегирования (защита).
Во-вторых, рассмотрим конкретные факторы консолидации и дифференциации региональной элиты, которые влекут за собой появление реально существующих групп влияния, т.е. стимулируют актуализацию.
Эндогенные факторы по смыслу данного понятия действуют изнутри, т.е. непосредственно связаны с властными структурами и действующими в их рамках акторами.
Властная структура обычно представляет собой иерархически организованную группу, у которой есть свой руководитель (губернатор, спикер, лидер партийной организации и т.п.). Соответственно она воспринимается не только как формально-правовое образование, но и как сплоченное политическое объединение со своими корпоративными интересами, т.е. как иерархически устроенная политическая организация.
Превращение органа власти в реальный центр, вокруг которого складывается группа влияния, отчасти зависит от его фактического значения, объема полномочий и возможностей, эффективности их использования. В этой связи, например, институт губернатора во всех известных случаях становится центром кристаллизации группы влияния, а вот с другими властными структурами, действующими в регионе, этого может и не произойти.
Другим важным стимулом при формировании групп влияния является наличие лидера, как правило — имеющего определенную автономию в существующих в регионе отношениях и политические амбиции. Как показывает политическая практика, консолидация групп влияния чаще всего происходит вокруг личности и зависит от ее интересов, психологии и т.п.
Личные конфликты и амбиции являются мощным политическим стимулом, влекущим за собой дифференциацию политической элиты и ее консолидацию вокруг лидеров. Появление лидера, умеющего заявить о себе, создать команду (группу влияния), связи и механизмы их поддержания, оказывает огромное воздействие на политическую ситуацию и ее изменение.
В российском регионе обычно наблюдается формирование клиентел — относительно замкнутых групп. Личностный (клиентельный) фактор создает неформальные основы иерархической организации. Это — "параллельный", "кроссин-ституциональный" и "субинституциональный" формат политических отношений .
Экзогенные факторы — это факторы среды, в которой происходит формирование политической ситуации с неизбежным выделением групп влияния. Экзогенные факторы можно условно поделить на экономические, географические, этнические и социальные.
Экономический фактор. Целью группы влияния очень часто является экономический ресурс (экономическое решение), достижимый через власть, или экономический проект, нуждающийся в политической поддержке (лоббировании). Борьба за власть как средство реализации экономических интересов является мощным стимулом политической дифференциации и консолидации. При этом группы влияния могут складываться с целью как защиты контролируемых экономических ресурсов, так и получения новых, проведения экспансии.
Условно будем считать, что такие группы формирует деловая элита, а их влияние распространяется на сферу политики (именно так мы условно — в узком смысле — рассматриваем действие экономического фактора на процессы элитооб-разования в регионах). Эти группы имеют экономическую природу в том смысле, что их центром кристаллизации являются представители и группы деловой элиты . Однако для реализации своих целей при наличии осознанной необходимости эти группы начинают активно участвовать в политических процессах и приобретают характер политических групп влияния. Или они становятся частью уже существующих политических групп (например, губернаторской группы, если она готова выражать интересы данного бизнеса). Таким образом, в региональном политическом анализе можно говорить об "экономических" группах влияния.
Кроме того, экономический фактор тесно связан с возможностями политического (в том числе предвыборного) фандрайзинга. Как показывает опыт, наличие доступных финансовых ресурсов служит важным стимулом политических амбиций, поскольку открывает возможности для участия в выборах, проведения информационной политики и т.п. Как результат, многие представители бизнеса стремятся реализовать себя в политике, создавая группы влияния и переходя, таким образом, из "чистого бизнеса" в "политическое измерение". Стимулами в данном случае являются как желание развивать бизнес, получив для этого право непосредственного участия в принятии политических решений и "пропуск" в круги правящей политической элиты, так и стремление к личной самореализации, продолжению карьеры в новой сфере. В последнем случае переход из бизнеса в политику может быть мотивирован и неудачами в бизнесе.
Географический фактор. Каждый регион представляет собой дифференцированную географическую структуру. Территория, населенный пункт в составе региона может иметь свой политический интерес, вокруг которого происходит консолидация группы влияния. Целью группы является зашита данного интереса на общерегиональном уровне, возможно — борьба за смену приоритетов в региональной политике, осуществляемой внутри субъекта федерации (т.е. субрегиональной политике). Мотивом "географических" групп влияния служит участие в процессах распределения и перераспределения ресурсов на внутрирегиональном уровне в пользу тех или иных территорий, городов и районов. Очень часто такая группа возникает в виде реакции на политику региональных властей, которая воспринимается как несправедливость по отношению к данной территории, лишает ее возможностей для развития и т.п.
Кроме того, географическая структура является одной из основ, на которой формируются личные отношения между политическими акторами. Принадлежность к одному землячеству остается в России важным фактором сплочения элит. Это ведет к появлению групп влияния, созданных по земляческому принципу. Как правило, в их состав входят люди, которые не просто родились и выросли в одном районе, но и работали вместе. Иными словами, фактор общей территориальной принадлежности (сам по себе определяющий политико-культурную близость, упрощающий коммуникацию, что в политике очень важно) обычно работает вместе с фактором старых личных отношений, возникших на данной территории.
Этнический фактор. Данный фактор действует примерно так же, как и географический. Речь идет об еще одном структурном измерении социума. Соответственно возможна консолидация "этнических" групп влияния на основе борьбы за интересы той или иной этнической группы в рамках региона.
Другим стимулом для консолидации является сам факт принадлежности к одной этнической группе, что облегчает коммуникационные процессы, создает более тесные, доверительные отношения.
Однако следует учитывать, что формирование единых "этнических" групп влияния затруднено внутриэтническими противоречиями, и в роли "этнических" групп выступают земляческие и родственно-клановые объединения субэтнического характера, не являющиеся выразителями общеэтнического интереса. Могут формироваться субэтнические группы влияния на основе субэтнической, часто — родственно-клановой близости.
Социальный фактор. Это — еще один фактор, связанный со структурой регионального социума, на этот раз — социальной стратификацией. Возможно появление групп влияния, отстаивающих интересы определенных социальных страт и выступающих с позиций социально-групповой, классовой солидарности.
Действие всех эндогенных и экзогенных факторов в каждом конкретном случае влияет на структуру политической элиты и конфигурацию реально существующих групп влияния. При анализе региональной политической ситуации необходимо тщательно изучить влияние всех факторов на структурирование политической элиты. Только в этом случае можно будет понять расстановку политических сил, объяснить существующие конфликты и альянсы и т.п.
Уровень сложности ситуации в регионах может быть очень разным. В наиболее простых ситуациях говорят о моноцентризме политической ситуации. В таком случае в регионе явно доминирует одна группа влияния, которая располагает наиболее сильным лидером, контролирует властные структуры и умело объединяет и учитывает (либо подавляет) наиболее значимые экономические, географические, этнические и социальные интересы, не допуская, чтобы на основе какого-либо из них возникла влиятельная враждебная группа. Противоположным случаем является полицентризм, для которого характерно множество групп влияния различного происхождения.
Надо также иметь в виду, что группы влияния могут иметь простой или сложносоставной характер. Поэтому понятие "полицентризм" употребляется в отношении отдельных групп, если они имеют коалиционный характер или содержат в своем составе автономные субгруппы. Но для избежания путаницы в таком случае лучше все-таки говорить о простых и сложносоставных группах, а понятиями "моноцентризм" и "полицентризм" характеризовать общую ситуацию с расстановкой сил в регионе .
Проанализировав действие всех факторов дифференциации (консолидации), нам необходимо определить структуру групп влияния, реально существующих в данном регионе. Для этого проводятся следующие операции.
1. Определение значимых (влиятельных) политических акторов различного происхождения (их отделение от незначимых, малозначимых). Под акторами могут пониматься как отдельные фигуры, так и группы. Главное, чтобы актор являлся центром консолидации для части элиты и служил центром принятия политических решений (не обязательно единственным в регионе).
2. Идентификация лидеров или лидерских микрогрупп (объединения лидеров). Это позволяет точно персонифицировать политических акторов. Следует иметь в виду, что лидеры и лидерские микрогруппы (узкая коалиция лидеров) могут быть как публичными, так и теневыми.
3. Выявление связей между акторами и механизмов их реализации. Связи оцениваются с точки зрения их наличия, знака (позитивные, негативные, нейтральные) и иерархии (контроль, подчинение, взаимозависимость). Одной только фиксации самого факта связей недостаточно, поскольку так мы не можем оценить их устойчивость и значение. Поэтому при изучении связей следует определить интересы и цели акторов в рамках тех или иных связей, установить реальные причины их знака и иерархии. В противном случае мы не сможем спрогнозировать сценарии политических изменений.
При проведении первых двух исследовательских операций целесообразно опираться на методы, известные из теории элит.
• Метод экспертных оценок, известный также как репутационный анализ. В основе метода лежит учет экспертных оценок, определяющих рейтинг влияния тех или иных фигур.
• Метод участия в принятии важнейших стратегических решений, который тоже применяется в исследованиях элит [Гаман-Голутвина. 1998]. Этот метод хорош тем, что позволяет сопоставлять формальные полномочия, известные из позиционного анализа, с экспертными оценками, которые дает репутационный анализ. Соответственно выстраивается приближенная к реальности картина, позволяющая идентифицировать значимых лидеров и акторов.
Для проведения третьей операции необходимы дополнительные экспертные оценки, крайне желательны включенные наблюдения, и обязателен тщательный политический анализ. Наиболее сложной задачей здесь является отделение групп влияния друг от друга, нахождение границ между группами, которые не имеют явно антагонистического характера, решение вопроса о выделении самостоятельной группы или ее отнесения к разряду автономных субгрупп. Во многих конкретных ситуациях единого решения быть не может, и аналитики предлагают разные авторские модели, более или менее точно описывающие конфигурацию сил в регионе.
Для разграничения групп влияния следует внимательно изучить уровень самодостаточности, автономии тех или иных объединений. Отношения между группами могут, например, оцениваться с помощью категорий, которыми принято описывать отношения между государственными образованиями и регионами: независимость (тогда речь идет о совершенно разных группах), "конфедерация" (коалиция нескольких условно самостоятельных групп), "федерация" (единая, но сложносоставная группа, которая делится на субгруппы), ограниченная автономия в рамках единой группы (ситуация субгруппы).
Для оценки отношений между группами очень важен электоральный анализ, т.е. изучение региональных выборов, а также федеральных кампаний на территории данного региона. Выборы являются кульминацией и важнейшей вехой регионального политического процесса, когда отношения становятся более или менее понятными, поскольку все акторы должны определять позиции, делать ставки, заявлять свои интересы. В первом приближении, например, в случае действия модели выборного губернатора полезно оценить расстановку сил в регионе, проанализировав списки кандидатов на всех губернаторских выборах в его истории и обратив главное внимание на тех, кто смог получить более 10% голосов (что можно считать критерием значимого участия).
Следует понимать, что выдвижение собственного кандидата на губернаторских выборах с прицелом на победу является отличительным признаком зрелой и сильной группы влияния. Не будет большим преувеличением сказать, что конфигурация ведущих кандидатов на губернаторских выборах это и была, в первом приближении, расстановка политических сил в регионе. Анализируя ход избирательной кампании, также можно было выявить признаки коалиционное™ в отношениях между группами. Неучастие неформального политического объединения в губернаторских выборах может расцениваться как критерий его локального статуса или же статуса автономной субгруппы в рамках более обширного объединения. Далее, анализ выборов в региональное законодательное собрание и органы местного самоуправления может выявить признаки более сложной структуры. Он определит контуры субгрупп или же тех групп, которые по каким-то причинам не рискуют участвовать в губернаторских выборах самостоятельно, но в то же время реально существуют и открыто продвигают свои интересы в иных, пусть менее важных органах власти, нежели институт губернатора. В условиях модели "мягкого назначения" муниципальные выборы и выборы в региональные законодательные собрания становятся очень важным критерием, позволяющим анализировать расстановку сил.
Таким образом, исследователь выявляет реальных политических акторов и оконтуривает группы влияния. Разобравшись в связях между группами влияния и механизмах их реализации, следует провести типологию региональных групп влияния по их политическому позиционированию. Критериями являются доступ к власти и статус группы с точки зрения ее принадлежности к уровню власти.
1. Правящие группы регионального уровня. Лидером такой группы, как правило, является губернатор — высшее должностное лицо субъекта федерации. В случае сложносоставного характера правящей группы можно выделить доминирующую группу (или коалицию доминирующих групп) и отдельно — союзные автономные субгруппы.
2. Оппозиционные группы регионального уровня (также могут рассматриваться как контрэлиты). Среди них в случае сложносоставного характера группы, по аналогии с правящими группами, могут выделяться основные оппозиционные группы и союзные им автономные субгруппы.
3. Латентно-оппозиционные группы регионального уровня. Отнести ту или иную группу к числу оппозиционных не всегда просто. Часто встречаются группы, интересы которых явно противоречат интересам правящих групп, но какие-либо причины (например, слабая ресурсная база) не позволяют, например, открыто бороться за губернаторский или иной высокий региональный пост, как это делают собственно оппозиционные группы.
4. Амбивалентные и поливалентные группы регионального уровня. Эти группы отличаются неустойчивым позиционированием, по одним вопросам они могут быть солидарны с правящими группами, по другим — с оппозицией.
5. Нейтральные функциональные группы регионального уровня. В данном случае речь идет о группах, которые не вмешиваются в борьбу за власть на региональном уровне, придерживаются нейтралитета. Однако мы вправе выделять их в качестве реальных политических акторов по тем основаниям, что они контролируют определенный орган власти и обеспечивают его функционирование в рамках формальных полномочий.
6. Локализованные (локальные) группы. Эти группы отличаются своим статусом в иерархии уровней власти, занимая позиции правящих или оппозиционных групп в отдельных городах и районах. На общерегиональном уровне имеет смысл рассматривать только те из них, которые обладают достаточным реальным статусом и значимо влияют на региональный политический процесс9. При этом правящие локальные группы могут одновременно играть на региональном уровне роль оппозиционных групп.
7. Латентные группы. Эти группы не актуализированы (т.е. не влияют на политическую ситуацию) и не объединены формальными рамками властных структур, с политической точки зрения они являются незрелыми. Их рассмотрение не считается столь уж обязательным в региональном политическом анализе. Однако в глубоком исследовании, предполагающем прогнозирование, необходимо выявить потенциальные группы, которые могут перенести свою деятельность в политическую сферу при возникновении новых обстоятельств. Прежде всего, это — бизнес-группы.
Необходимо учитывать, что политическое позиционирование региональных групп влияния не является заданным раз и навсегда. Оно меняется по мере развития регионального политического процесса, в особенности — по итогам региональных выборов и губернаторских назначений. С этой точки зрения региональный политический процесс может рассматриваться как процесс консолидации и деконсо-лидации элит. В этом процессе группы могут появляться, исчезать и менять свое позиционирование.
Исследуя политическое позиционирование групп влияния, нельзя не учитывать их отношения с массами. Эти отношения следует оценивать с точки зрения электорального влияния и электоральной поддержки. Электоральный анализ важен для установления этих параметров для различных групп влияния. Уровень электорального влияния и поддержки зависит от примерно тех же факторов, что и формирование самих групп. Например, наличие яркого публичного лидера, обладающего качествами харизматика или успешно раскручивающегося с помощью избирательных технологий, безусловно, усиливает группу и позволяет претендовать на власть в регионе. Группы влияния могут опереться на зависимые электоральные субъекты (чиновники, работники предприятий) и использовать доступные административные и финансовые ресурсы на выборах. Особая связь группы влияния с географическими, этническими или социальными сегментами позволяет претендовать на их консолидированную поддержку. Таким образом, группа влияния создает свой ядерный электорат. Хотя при отмене губернаторских выборов важность этого процесса снижается при одновременном росте значимости теневых лоббистских процедур.
Определившись со структурой групп влияния (их идентификация, границы, связи и отношения) и установив их политическое позиционирование, необходимо оценить ресурсную базу. С ресурсами напрямую связаны коренные интересы групп, которые обычно рассматриваются в категориях контроля за ресурсами. Целью может быть сохранение (защита) имеющегося ресурса или экспансия для приращения ресурса. Крайним случаем экспансии является получение власти в регионе, т.е. обретение статуса доминирующей правящей группы.
1. Политические (властные) ресурсы. К их числу относятся: контроль за властными структурами в регионе — исполнительной, законодательной, судебной властью, федеральными структурами, органами местного самоуправления, партийными организациями и т.п. Эти ресурсы часто называют административными и (или) организационными: данные понятия описывают иерархически организованный контроль за политическими институтами и процессами' , Административный ресурс — специфическое понятие, часто используемое в России. Он возникает в процессе использования чиновниками административных полномочий или статусного преимущества для достижения определенных политических целей (в том числе связанных с реализацией групповых интересов чиновников и (или) приближенного к ним бизнеса) или получения экономического ресурса. Разновидностью политических ресурсов являются партийные ресурсы.
2. Финансово-экономические ресурсы. Обладание этими ресурсами подразумевает контроль за отраслями, предприятиями, многопрофильными холдингами. Это позволяет группе усиливать свои позиции в борьбе с другими группами за политическое влияние, успешно финансировать политические мероприятия. Политическое влияние (см. предыдущий пункт) часто расценивается как ресурс, позволяющий нарастить финансово-экономическую базу, получить "политически добавленную" стоимость.
3. Информационные ресурсы. Под ними понимают контроль за информационным полем, средствами массовой информации. При этом не все группы присутствуют в информационном пространстве, и их можно рассматривать с точки зрения публичности или информационной закрытости. Во втором случае группы тяготеют к теневому влиянию.
Каждая конкретная группа располагает своей структурой подконтрольных ресурсов. Ключевой ресурс может быть разным. В одном случае это — крупный политический пост, в другом — бюджетообразующее предприятие, в третьем — ведущий медиахолдинг. Отсюда конкретная конфигурация ресурсной базы. Важно, что обладание этим ресурсом позволяет группе развивать экспансию по самым разным направлениям, проводя диверсификацию ресурсной базы.
Итак, установив группы влияния, систему взаимоотношений (позиционирование) и ресурсную базу, мы можем говорить о понимании политической ситуации в регионе.
Итогом исследования обычно является документ, который называется "политическим портретом" региона. Его структура соответствует логике регионального политического анализа, т.е. подача материала должна быть организована через описание ситуации в органах власти с обязательным анализом внутренней расстановки сил в каждом из них:
• региональная исполнительная власть;
• региональная законодательная власть;
• органы местного самоуправления;
• федеральная государственная власть на территории региона;
• региональное представительство в федеральной государственной власти (Совет Федерации, Госдума и др.);
• партии и общественные организации.
По этим шести позициям может быть описана внутренняя ситуация в органах власти. Предметом анализа являются как формально-правовые аспекты деятельности властных структур в соответствии с федеральным и региональным законодательством, так и расстановка сил, т.е. реальные политические акторы (лидеры, группы) и отношения между ними. Исследование ситуации в каждом конкретном органе власти позволяет обнаружить как целостные группы регионального уровня", так и фрагменты крупных "кроссинституциональных" групп '2.
Следующие разделы предполагаемого "политического портрета" посвящены исследованию среды, в которой развиваются политические процессы:
• экономическая ситуация в регионе и деловая элита;
• информационное поле;
• политико-культурная среда: электоральные ориентации населения, особенности политического поведения и участия широких масс.
Конечным итогом работы является выявление "реальной" структуры элиты в развитие тех выводов, которые были сделаны при анализе ее формального структурирования:
• группы влияния в регионе и их ресурсы

< Назад   Вперед >
Содержание