Разграничение полномочий в экономике

Этот вопрос является наиболее сложным, поскольку экономические отношения нельзя жестко поделить между центром и регионами. Как правило, центр забирает себе основные финансовые вопросы, начиная, разумеется, с денежной эмиссии. Регионы получают финансово-экономические функции более низкого порядка и местного значения. В первом приближении, без подробного анализа региональной экономической политики и бюджетного федерализма можно выделить следующие наиболее характерные особенности разграничения полномочий в этой сфере.
Во-первых, центр берет на себя вопросы макроэкономического регулирования, которое в зависимости от страны и ее экономической модели может иметь директивный или либеральный характер. Эти вопросы, например, подробно прописаны в конституции Швейцарии, где также официально определены ответственность центра за функционирование единого экономического пространства в стране и функция финансового выравнивания. Эти функции, так или иначе, имеются у центра и в развивающихся странах. Скажем, в Пакистане центр занимается вопросами национального планирования и экономической координации.
Во-вторых, федерации определяют перечень наиболее централизованных экономических сфер, как правило, небольшой, но жизненно важный. Например, в Венесуэле центр оставляет за собой не только макроэкономическую, но и всю финансовую и налоговую политику. В Индии за центром тоже закреплены многие финансовые сферы — банковское дело, страхование, биржи и др. В более либеральной Австралии законодательство позволяет регионам развивать свои системы банковского дела и страхования.
Некоторые страны идут дальше, прямо включая в сферу компетенции центра вопросы промышленности и торговли. В некоторых случаях в качестве обоснования используется категория общественного интереса: в Индии, если отрасль промышленности признается имеющей общественный интерес (который понимается как общенациональный интерес), она может быть отнесена к федеральному регулированию. В Малайзии порядок еще жестче, и здесь вопросы промышленности, торговли, а также такая социально значимая проблематика, как контроль цен и продовольственный рынок, сосредоточены в руках федерального центра21. Торговля и коммерция отнесены к компетенции центра и в Нигерии.
При этом не следует думать, что законодательное регулирование центром промышленности и торговли характерно для стран с менее либеральной экономической политикой. Определенным исключением можно считать достаточно централизованную Австрию, где именно центр решает вопросы торговли и промышленности. Не будем забывать, что сами пределы государственного регулирования, что в центре, что на местах, определяются общим экономическим режимом, который может быть более или менее либеральным и характеризоваться разной степенью развития частного сектора22.
В-третьих, экономическая политика федеративного государства предполагает определенную ответственность регионов за свое развитие, также как центр несет ответственность за единство экономического пространства и снижение его контрастности. В более децентрализованных вариантах, как в Бельгии, границы полномочий центра и регионов оказываются вообще неясными. Так, в Бельгии экономическая и даже энергетическая политика входит в компетенцию регионов, при том что центр берет на себя поддержание экономического единства (что фактически подразумевает его вмешательство в экономическую политику регионов). Обычно максимум экономических функций регионы оставляют за собой в "исторических" федерациях, формировавшихся в виде союза политических сообществ. Например, в Аргентине предполагается, что регионы осуществляют руководство хозяйственной и финансовой деятельностью на своих территориях.
Однако в любом случае федеральный центр создает ограничители для региональной компетенции в сфере экономики. Сам по себе общепризнанный принцип экономического единства является мощным ограничителем, позволяющим при необходимости усиливать централизованное регулирование. Наличие такого неустойчивого баланса прослеживается и при современных попытках децентрализации унитарных государств. Так, в Испании экономическое развитие территории поручено автономному сообществу, но с необходимостью следования общим направлениям национальной экономической политики.
В-четвертых, регионы должны быть обеспечены определенной частью налоговых поступлений. Это могут быть как региональные налоги, так и отчисления от федеральных налогов (региональные доли в налоговых поступлениях или региональные ставки налогов, действующие вместе с общефедеральными ставками). В некоторых странах региональные доходы закреплены на уровне конституции. Так, Индия и Пакистан имеют подробные списки налогов, которые соответствуют тому или иному уровню компетенции. Конституция довольно точно определяет доходы штатов в Венесуэле (при этом само установление и сбор основных налогов относятся к федеральной компетенции). В случае с Мексикой конституция устанавливает налоги, собираемые федерацией, но обязательно предполагает их раздел между центром и штатами. Аналогично в Микронезии часть налогов устанавливает федерация, но более половины поступлений от этих налогов обязательно зачисляется в бюджеты штатов.
Во многих случаях регионы имеют право на проведение своей налоговой политики, как с помощью введения льгот, так и с правом введения собственных налогов и (или) налоговых ставок. В Канаде провинции могут вводить налоги для своих нужд. Установлением ставок налогообложения занимаются австралийские штаты и т.п.
Таким образом, можно выделить основные модели разграничения полномочий в налоговой сфере:
• регионы получают определенную автономию в области налоговой политики, это позволяет им устанавливать собственные налоги или использовать собственные налоговые ставки для налогов общенационального уровня;
t регионы получают гарантии отчислений от тех или иных налогов в соответствии с определенными центром нормативами (регулироваться могут ставки налогов, идущих в тот или иной бюджет, и доли, в соответствии с которыми налоговые поступления делятся между бюджетами).
Заметим, что более широкие возможности для введения собственного налогового режима позволяют регионам повышать свою инвестиционную привлекательность.
В-пятых, при наличии совместной компетенции многие экономические вопросы попадают именно в эту переходную зону. Это логичнее, поскольку экономику невозможно жестко поделить между центром и регионами, но сложнее для исполнения. Примечательно, что в Германии все хозяйственное право находится в совместной компетенции. Бразилия делит законодательство в сфере экономики между федеральной и совместной компетенцией: в последнюю попадают налоговое, финансовое и экономическое законодательство (хотя многие страны, в частности соседняя Венесуэла, предпочитают оставлять эти сферы за центром).
Помещение экономики в совместную компетенцию позволяет регулировать текущий баланс отношений между центром и регионами, перераспределять ресурсную базу между уровнями власти и в то же время является неизбежно конфликто-генным фактором

< Назад   Вперед >
Содержание