Региональные финансовые ресурсы и их динамика

Важным общим показателем является распределение налоговых доходов между федеральным и региональным уровнями (табл. 7, карты 6 и 7). В 1991 г. доля регионов в консолидированном бюджете России составляла 24%. В дальнейшем отмечается существенная децентрализация финансов, в результате чего сложилось представление о наиболее справедливом распределении налогов между центром и регионами по принципу "50 на 50". На протяжении многих лет распределение налоговых платежей между центром и регионами колеблется вокруг этой цифры. При этом не следует забывать, что "региональная" доля фактически делится на два-три уровня, т.е. ее составляют бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований (одного или двух уровней). Поэтому на собственно региональном уровне идет своя серьезная борьба за финансовые ресурсы в отношениях между субъектом федерации и субъектами местного самоуправления.
Если в 2000 г. в федеральный бюджет было зачислено 44,3% всех налоговых платежей, то в 2001 г. — уже 50,3% (что было вполне прогнозируемо, поскольку на увеличение доли федерального бюджета и были направлены изменения в федеральном законодательстве). В 2002 и 2003 гг. этот показатель практически не менялся, оставаясь на уровне примерно 50% (49,3% в 2002 г., 49,1 % в 2003 г.).
Регулировка финансовых отношений между центром и регионами в части собственных доходов (а не финансовой помощи) может осуществляться через изменение пропорций распределения налоговых платежей. Эти пропорции должны устанавливаться Бюджетным и Налоговым кодексами. Ранее некоторые пропорции менялись год от года при принятии нового закона о федеральном бюджете, а также при внесении поправок в федеральные законы. Существуют три основных варианта распределения налоговых платежей (также говорят про "расщепление" налогов, сборов и услуг) между уровнями бюджетной системы:
• деление налогов, которое означает, что поступления от определенного налога делятся в определенной пропорции между центром и регионами;
• установление федеральных и региональных налоговых ставок для определенного налога, который называют совместным налогом;
• отнесение определенного налога целиком к федеральному или региональному уровню (принцип "один налог — один уровень бюджетной системы").
Мировой опыт расщепления налогов свидетельствует о наличии различных моделей региональной экономической политики в зависимости от соотношения экономических и политических возможностей регионов. Например, австралийская модель предполагает широкие политические полномочия штатов, но в то же время около 80% средств консолидируется в федеральном бюджете, а затем частично возвращается в регионы в виде федеральных субсидий. Напротив, для канадской модели характерна очень сильная бюджетная децентрализация (около 70% средств остается в провинциях).
В России с начала XXI в. федеральный центр проводил политику частичной финансовой централизации, которая сочеталась с политической централизацией. Ярким примером такой политики является централизация одного из ключевых бюджетообразующих налогов — налога на добавленную стоимость. В 1997—1998 гг. в региональные бюджеты поступало 25% НДС. Со II квартала 1999 г. доля регионов понизилась до 15%, и эта ситуация сохранилась в 2000 г. С 2001 г. весь НДС целиком поступает в федеральный бюджет.
Напротив, подоходный налог на протяжении всех последних лет целиком или почти целиком поступает в региональные бюджеты. В 2000 г. регионы получили 84% подоходного налога, но уже в 2001 г. их доля повысилась до 99%. Затем подоходный налог вновь стал целиком зачисляться в региональные бюджеты (как это было, например, в 1997 г.).
Следует учитывать, что при анализе распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы расчет региональной доли может проводиться с учетом доли муниципальных образований или без нее. В первом случае говорят о консолидированном региональном бюджете, который включает бюджеты муниципальных образований. Во втором случае доходы собственно регионального бюджета и муниципальных бюджетов рассчитываются отдельно. Подоходный налог целиком остается в регионах, но при этом делится между собственно региональным и муниципальным уровнями.
Еще один важнейший бюджетообразующий налог — на прибыль делится между центром и регионами по принципу установления федеральных и региональных бюджетных ставок. Ранее этот налог, как и некоторые другие, делился между тремя уровнями — федеральным, собственно региональным и муниципальным (с 2005 г. — только между двумя уровнями, федеральным и региональным). Регионы имеют преимущество и получают основную часть поступлений от налога на прибыль.
Основными бюджетообразующими налогами для регионов являются налог на прибыль (который при этом делится между центром и регионами) и подоход: ный налог, который зачисляется в региональные бюджеты20.
В процессе реформы межбюджетных отношений были обновлены принципы распределения доходов между уровнями бюджетной системы (в августе 2004 г. приняты важные поправки к Бюджетному и Налоговому кодексам).
• За регионами законодательно закреплены три налога, которые поступают только в бюджеты субъектов федерации, — налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Заметим, что поступления от этих налогов по объему заметно уступают поступлениям в региональные бюджеты от налогов, которые делятся между уровнями бюджетной системы (подоходный налог, налог на прибыль и др.). Что касается налога на прибыль, то он зачисляется в региональный бюджет по ставке 17,5% (ранее — 17%), а в федеральный — по ставке 6,5% (ранее — 5%). Это значит, что в случае отсутствия каких-либо налоговых льгот региональный бюджет получает 72,9% поступлений от налога на прибыль. Региональные бюджеты имеют 70% поступлений от подоходного налога.
• Муниципальными налогами стали земельный налог и налог на имущество физических лиц. В то же время и в этом случае на практике наполнение бюджетов муниципальных образований происходило в большей степени за счет отчислений подоходного налога и налога на прибыль, а не тех налогов, которые являются строго муниципальными. С 2005 г. муниципальный уровень лишился своей ставки налога на прибыль (которая составляла 2%21). Подоходный налог по-прежнему делится между региональным и муниципальным уровнями и играет огромную роль в наполнении местных бюджетов (муниципалам достается 30% поступлений от этого налога).
В бюджетах сырьевых регионов важную роль традиционно играли платежи за пользование недрами. Они имели принципиальное значение для Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО, Тюменской области, Ненецкого АО и некоторых других регионов. Ситуация с этими платежами является примером финансовой централизации, связанной с политической тенденцией — считать недра общенациональным богатством. До 2002 г. в соответствии с законом "О недрах" федеральный бюджет получал 40% платежей за добычу углеводородного сырья (нефть, газ и др.) и 25% платежей за добычу других полезных ископаемых22.
с их объединением в единый налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Доля федерального центра составила уже 80% в случае "обычных" регионов и 74,5% в случае сложносоставных регионов (в таких регионах автономный округ получал 20%, край или область — 5,5%). В бюджете на 2004 г. доля центра повысилась до 85,6% для "обычных" регионов и 81,6% для сложносоставных субъектов (автономный округ получал 13,4%, край или область — 5%). Налог на добычу газа с 2004 г. целиком зачисляется в федеральный бюджет. Поправки, принятые в августе 2004 г. в отношении налога на добычу нефти, определили долю регионов, начиная с 2005 г., в минимальные 5%. Такой подход, ущемляющий интересы неф-те- и газодобывающих регионов, имеет официальное объяснение — налог на добычу нефти и газа именуют неравномерно размещенными доходами, и для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов нужна их централизация.
Типичным примером стала и ситуация с табачными акцизами, которые играли важную роль в бюджетах некоторых регионов. Табачные акцизы были централизованы. То же самое произошло с водным налогом (за его передачу в регионы тоже ведется борьба).
Заметную роль в региональных бюджетах играл и пятипроцентный налог с продаж, зачислявшийся туда целиком. Важным этот налог был для московского бюджета. Однако с 1 января 2004 г. он отменен.
Обычно, проводя политику финансовой централизации, федеральный центр использует принцип компенсации, перераспределяя в пользу регионов другие налоги и платежи. Однако, как показывает опыт, эта компенсация оказывается частичной или не удовлетворяет интересы конкретных регионов, теряющих выпадающие доходы. Ясно, что от централизации налога на добычу газа пострадал один регион — Ямало-Ненецкий АО, от централизации налога на добычу нефти — прежде всего Ханты-Мансийский АО, от отмены налога с продаж — Москва (т.е. финансово самые обеспеченные регионы). Но в результате компенсации эти регионы не выиграли. Центр видел свою задачу скорее в выравнивании бюджетной обеспеченности регионов, т.е. в большей степени действовал в интересах финансово слабых территорий, запуская механизм перераспределения средств

< Назад   Вперед >
Содержание