Финансовая зависимость регионов от центра

Важную политическую функцию выполняет принятая в России модель финансовой поддержки территорий. В условиях громадных финансово-экономических диспропорций эта модель позволяет выравнивать бюджетную обеспеченность регионов за счет федеральной финансовой помощи (она называется перераспределительной моделью ). С политической точки зрения финансовая помощь центра оборачивается политической зависимостью регионов.
Как свидетельствует мировая практика, перераспределительная модель предполагает субсидирование регионов через общенациональный бюджет. При ее использовании работают уравнительные или компенсационные критерии: центр компенсирует отсталым регионам их отставание от лидеров, выводит их на определенный приемлемый уровень. В странах с наиболее высокими межрегиональными контрастами такая модель считается эффективной, исходя из того, что свободное развитие регионов на принципах самообеспечения ведет к углублению противоречий между "сильными" и "слабыми".
При перераспределительной модели необходимым является использование строгих критериев определения отсталых регионов и объемов средств, которые должны привести к выравниванию ситуации. Россия, как и некоторые другие страны, использует бюджетный федерализм1*. Смысл бюджетного федерализма заключается в распределении финансовых поступлений между уровнями региональной структуры (на этих уровнях складываются федеральная и региональные бюджетно-налоговые системы).
Реформа межбюджетных отношений с введением бюджетного федерализма была проведена в России в 1994 г. [Лавров, 1996]. В этом году был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), через который в регион поступают трансферты — основной вид финансовой помощи (официальное название трансфертов — дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности). Регионы, получающие финансовую помощь, и объемы этой помощи определяются по специально разрабатываемым нормативам. Некоторые эксперты признают методику несовершенной и не вполне прозрачной, что оставляет пространство для политических манипуляций. В федеральном бюджете определяется, какой регион получает какой объем трансфертов.
Вехами развития бюджетного федерализма в России стали следующие решения.
• Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг., которая утверждена постановлением правительства от 30 июля 1998 г.
• Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, которая утверждена постановлением правительства от 15 августа 2001 г.
• Программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации", которая утверждена постановлением правительства в октябре 2001 г.
Регионы, которые получают трансферты, в российской практике принято называть реципиентами (карта 8). Соответственно все остальные регионы называют донорами. В то же время надо учитывать, что существует более строгое научное определение доноров и реципиентов. В соответствии с этим определением донорами являются регионы, которые поставляют в федеральный бюджет больше средств, чем получают из центра, т.е. у которых положительное сальдо финансовых отношений с центром (остальные регионы являются реципиентами).
Финансовая помощь регионам составляет заметную часть расходов федерального бюджета, подчеркивая тем самым значительные социально-экономические различия между субъектами федерации. В 1990-е гг. она определялась по закону как процент от всех налоговых доходов государства. Например, в 1997 г. она составляла 15% от налоговых доходов (за исключением ввозных таможенных пошлин). В 1999 г. — 14% от налоговых доходов (кроме тех, которые контролирует Государственный таможенный комитет).
С 2000 г. объем финансовой помощи определяется в законе в абсолютных показателях и постоянно растет вместе с ростом доходной части российского бюджета. Например, по закону о бюджете на 2006 г., он составил 228,2 млрд. руб., на 2005 г. — 189,9 млрд. руб., на 2004 г. — 175,8 млрд. руб. (в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности — 165,1 млрд. руб.). В бюджете на 2003 г. эти показатели составили 173,2 и 161,8 млрд. руб. соответственно.
Для того чтобы понять уровень зависимости регионов от федеральной финансовой помощи, полезно знать такой показатель, как доля финансовой помощи в доходах региональных бюджетов. Этот показатель резко вырос в 2001 г. по сравнению с 2000 г. — с 10,5% до 18,5% (причиной тому стало создание еще одного фонда, через который в регионы поступает финансовая помощь, — Фонда компенсаций). Рост показателя продолжился в 2002 г. — до 20,6%. В 2003 г. произошло его небольшое сокращение — до 19,9%, которое продолжилось в 2004 г. (по данным за январь—ноябрь 2004 г. показатель составил 16%).
В то же время некоторые регионы в значительной степени или даже почти полностью зависят от федеральной помощи. Принципиальное политическое значение имеет тот факт, что к числу финансово зависимых регионов относится большинство республик, а это в сложившейся ситуации резко сокращает их политические притязания.
Ярко выраженную группу высокодотационных субъектов федерации составляют республики Северного Кавказа. Рекордсменом долгие годы являлась Ингушетия. В этой республике доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах (условно назовем этот показатель уровнем финансовой зависимости) составила 79,2% по итогам 2001 г., 87,7% — по итогам 2002 г. и 82,5% — по итогам 2003 г. Порядка 80% составляет уровень финансовой зависимости Дагестана, более 70% — Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, а в 2003 г. и Северной Осетии. В Адыгее и Калмыкии уровень финансовой зависимости также очень велик и превышает 50%.
Аналогичная ситуация характеризует и сибирские республики. В Туве уровень финансовой зависимости превышает 80%, в Республике Алтай — 60%, в Бурятии — 50%. Высоким является уровень финансовой зависимости в Марий Эл (более 50%). Что касается остальных республик, то и здесь отмечается слабость собственной финансовой базы. В Мордовии рассматриваемые показатели ранее колебались на уровне 40—50%25, в Чувашии — около 35—40%.
Аналогичная ситуация характерна и для автономных округов. Такие округа, как Усть-Ордынский Бурятский, Корякский, Коми-Пермяцкий входят в группу регионов с самыми высокими в России показателями финансовой зависимости (то же касается и Еврейской АО). Немногим лучше ситуация в Эвенкийском, Чукотском и Агинском Бурятском АО. На Чукотке она, как и в Мордовии, резко изменилась к лучшему с 2004 г. в связи с отменой налоговых льгот.
Таким образом, большинство национальных автономий находится в практически полной финансовой зависимости от центра, включая некоторые политически нестабильные регионы, претендовавшие на государственный суверенитет.
Что касается "русских" регионов, то уровень их финансовой зависимости в целом ниже. Однако можно выделить группу областей, в которых уровень финансовой зависимости в последние годы превышает 40—50%. В нее входят отдельные области Центральной России (Брянская, Ивановская, Костромская, Тамбовская), Псковская и Пензенская области, на Востоке страны — Курганская, Читинская, Амурская, Камчатская, Магаданская области и Алтайский край. В основном это небольшие депрессивные регионы, а из крупных регионов в число самых финансово зависимых попал Алтайский край.
Наряду с Фондом финансовой поддержки регионов в рамках федерального бюджета создаются и другие фонды, через которые в регионы направляется помощь. Обычно эта помощь имеет целевой характер. Перечисляемые в регионы средства, предназначенные на конкретные, заранее определенные нужды, принято называть субвенциями. Наличие нескольких фондов позволяет центру проводить более гибкую финансовую политику и обеспечивать на региональном уровне реализацию решений федерального уровня, связанных с проведением экономических и социальных реформ. В ряде случаев конкретное распределение средств между регионами остается прерогативой федерального правительства или проводится по итогам конкурсов.
В последние годы такими фондами являются:
• Фонд компенсаций. В 2006 г. фонд составил 72,8 млрд. руб. Он впервые создан в 2001 г., его объем в бюджете на 2004 г. составил 49,9 млрд. руб., в 2005 г. — 33,4 млрд. руб. В основном средства этого фонда идут на субвенции территориям, предназначенные для льготной оплаты жилищно-коммунальных услуг отдельными категориями граждан.
Фонд софинансирования социальных расходов (в 2004 г. — 3,3 млрд. руб., в 2005 г. — почти 23 млрд. руб. в связи с проведением монетизации льгот, в 2006 г. — 26,2 млрд. руб.). Из этого фонда регионы получают средства, которые идут на социальную поддержку граждан, различные субсидии, пособия и т.п.
• Фонд регионального развития (в 2004 г. — 25,1 млрд. руб., в 2005 г. — 2,5 млрд. руб., в 2006 г. — 2,7 млрд. руб.; средства выделяются по федеральной целевой программе "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)").
• Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (на 2005 г. — 600 млн. руб., на 2006 г. — 1,4 млрд. руб.; средства предоставляются отдельным территориям на конкурсной основе).
Таким образом, финансовая помощь регионам в основном распределяется по двум направлениям;
• выравнивание бюджетной обеспеченности, т.е. подтягивание регионов к среднему уровню;
• целевое финансирование социальных расходов.
Важным для регионов источником финансовой помощи является Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП). В рамках этой программы регионы получают средства на финансирование конкретных мероприятий и объектов на своей территории. В 2006 г. в составе бюджета был создан Инвестиционный фонд (69,7 млрд. руб.), в борьбу за средства которого также вступили регионы, предлагая свои инвестиционные проекты.
Таким образом, помимо трансфертной поддержки существует большое количество каналов для финансирования региональных проектов, в том числе в регионах, не являющихся получателями дотаций. Например, в 2004 г. одними из крупнейших получателей федеральной финансовой помощи являлись Москва, Татарстан и Башкирия, т.е. регионы, в целом вполне благополучные и не получающие трансферты

< Назад   Вперед >
Содержание