3.2. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОТДЕЛЕНИЯ РОССИЙСКИХ ПАРТИЙ КАК АКТОР ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ

Региональный уровень партийной системы России. Значение регионального уровня определяется строением основных кливажей (размежеваний) общества. А для России проблема центр-периферийных отношений, регионального неравенства остаётся весьма весомой политически. Но влияние пространственной неоднородности противоречиво, как подтверждает мировой опыт партийных систем48. В одних крупных странах география не сказывается на строении и коммуникативных свойствах партий; общегосударственный и региональный уровни партийных сетей «симметричны» (Австралия, Мексика, Аргентина). В других странах на региональном уровне действуют те же партии, что и в общегосударственных пределах, но между уровнями по вертикали взаимодействия нежесткие (США, Бразилия). Наконец, есть крупные территориально неоднородные страны, где на региональном уровне сложились обособленнее партийные системы (Индия, Испания)49.

Как теоретически объяснить, почему устанавливается та или другая модель взаимодействия центрального и регионального уровней партий? У.Рикер объясняет выбор фактором федерализма. Партии, которые имеют региональную базу поддержки, получают возможность участвовать в выборах и на общегосударственном уровне50. Сильная региональная поддержка партий, как резюмируют Н.Б.Яргомская и А.В.Лихтенштейн, будет препятствовать формированию расколотой (биполярной) партийной системы. Если размежевания (кливажи) на региональном и местном уровнях неповторимы, то набор региональных партий не воспроизведётся на общегосударственном уровне (работы Дж.Кима и М.Она, А.Вилдавски, П.Ордешука, Дж.Кокса и др.). Механизм, который обеспечивает «трансляцию» партийной диспозиции с регионального уровня на национальной (и наоборот), - мотивации избирателей. Б.Гэйнс и К.Бон на материале различных стран Запада установили: если в выборе гражданами партии господствуют местные мотивы, то будет складываться обособленная региональная партийная композиция. И напротив, если избирателей прежде всего интересует состав общегосударственного правительства и соотношение фракций в парламенте страны, то будет складываться единая двухуровневая система партий51.

Думается, российский опыт партий в регионах надо оценивать в контексте политической системы, элементом которой партии являются. Поскольку в постсоветской России 1990-х гг. происходила диверсификация региональных политических систем, и в т.ч., режимов (см. лекцию 9), то параметры партогенеза тоже были различны в разных регионах. Думские выборы 1995 г. знаменовали собой рубеж первичной институционализации и отбора партий, проверки их территориальных сетей на прочность. Расцвет «параллельных» партийных систем в регионах пришелся на 1996-1999 гг., когда они смогли проявиться на выборах глав регионов и законодательных органов. И напротив, централизация политического режима с 2000 г. повела к довольно быстрому поглощению региональных партийных систем со стороны общероссийской, к выстраиванию вертикально интегрированных картельных партий. Поэтому понять организационное строение и функции партий в субъектах РФ можно только на основе диахронно-ретроспективного анализа и сравнения «траекторий и векторов» различных регионов.

Наиболее распространенными чертами зарождения партий в российских регионах в 1988-1991 гг. можно считать:

- рост числа объединений и организаций преимущественно демократической (в широком смысле) направленности и отсутствие альтернативных демократическим движений;

- поляризация политических сил, нарастание конфликтов «оппозиция - власть»;

- слабость оппозиционных организаций в ресурсном, организационном и идейном аспектах;

- получение первого опыта предвыборных блоков и коалиций общедемократического свойства, нацеленных против властвовавшей КПСС;

- усиление кливажа «город-село» в связи с образованием протопартий на почве субкультуры крупных городов52.

Отсутствие до весны 1990 г. легальных возможностей институционализации закрепляло маргинальной облик протопартий и в их социальной базе, и по ресурсам влияния, и по политической субкультуре радикального протеста. К моменту распада СССР и, одновременно, ликвидации политической системы «реального социализма» уровень доверия масс новым партиям уже пошел на спад ввиду экономического кризиса. Из-за своей неорганизованности и отсутствия опыта государственного управления партии «первой демократической волны» почти не получили представительства в новой системе власти на федеральном уровне, а проникавшие в систему партийные деятели добивались успеха за счет личных ресурсов. Наконец, в 1991-1993 гг. мощно проявились тенденции «полураспада» России вследствие передела власти в пользу регионов. Для партий последствия данных процессов стали противоречивыми, но одинаково разрушительными. В центробежном пространстве оказались слабыми стимулы вертикальной интеграции партийных аппаратов. Региональные элиты тех регионов, где достаточно сильна была субнациональная идентичность и прочны ресурсы власти, начала вытраивать собственные, отличающиеся от федеральной, системы партий.

В итоге к середине 1990-х гг. стали очевидными различия вариантов партогенеза на региональном уровне. Обозначим их в терминах Е.В.Белокуровой как два варианта: либерально-корпоративный и государственно-корпоративный53. Индикаторами типа партогенеза являются: политическое позиционирование партий; степень их представленности в органах законодательной и исполнительной власти, в МСУ; способы выражения программных целей в текущих решениях и действиях партий; число членов и сторонников; коалиционные возможности; долгосрочный курс региональных элит и властей в отношении партий.

Либерально-корпоративный тип партогенеза проявился в регионах с относительно выраженными партисипаторными традициями, урбанистических и интегрированных в мировую экономику: Москве, Санкт-Петербурге, Свердловской, Пермской, Нижегородской областях54. Государственно-корпоративный вариант партогенеза проявился в большинстве российских регионов, где действия гражданских движений по созданию партий оказались слабыми и инициативу партстроительства прочно захватили правящие элиты. Этот «сценарий» присущ регионам с подданнической политической культурой, полупериферийным и агропромышленным. Хорошо изучены случаи Саратовской, Волгоградской, Воронежской областей, Краснодарского и Приморского краев, Республики Коми55 и мн.др.

Наконец, в ряде регионов с патриархальной политической культурой и аграрным составом населения в силу этнорелигиозных традиций партогенез приобрел внешне-подражательные формы по отношению к российским институтам. На деле же формировались клиентельные структуры номенклатурных кланов (в Татарстане, Башкортостане, Тыве) либо этнические, конфессиональные, местнические движения (в Дагестане, Карачаево-Черкессии, Чечне). Эти процессы начала 1990-х гг. имели явно центробежный потенциал, угрожая ростом отчужденности этносов, землячеств, религиозных общин в полиэтничных регионах Северного Кавказа и Поволжья56.

Региональные сети партийных организаций в России принципиально отличаются от таковых в странах Запада тем, что чаще всего создаются центрами реальной власти. За исключением КПРФ, они не стремятся стать массовыми партиями с сильной организационной структурой и последовательной идеологией. Как пишет С.Н. Пшизова, партии действуют как мобильные пиар-агентства, не обремененные громоздким аппаратом и социальными интересами57. Субъектами формирования партий выступают административные элиты регионов и политико-финансовые кланы. О.В.Гаман-Голутвина остроумно подметила, что в 1990-х гг. «изменился характер монополии, но не ушёл сам монопольный принцип разделения политического рынка. Политическая конкуренция обрела формат жёсткого внутриэлитного соперничества новых субъектов политического поля - политико-финансовых кланов»58.

Поскольку в России существует нормативно-закрепленная демократия и политическая культура всё же не патриархальна в большинстве регионов, то власть элит и кланов должна использовать партии и предвыборные блоки для легитимации своего статуса. Лидеры и их «команды» вынуждены на время выборов обращаться к населению напрямую и вести «торг» об условиях клиентарной поддержки (по гипотезе М.Н. Афанасьева)59.

Почему же в одних регионах России партии достаточно укоренились в политической жизни, а в других - существуют номинально? Афанасьев доказывает на основе модели постмодернистских (картельных) партий, что ключевой фактор разнообразия региональных случаев - политико-культурный: «партии появляются там, где политическое общение и объяснение политики в партийных категориях являются обычной коммуникативной практикой для значительной части населения». Носителями и проводниками данной практики являются журналисты, политические эксперты и консультанты, сами партийные политики60. Закономерно, что партии институционализированы лучше всего в наиболее открытых глобальным процессам регионах: Москве и Санкт-Петербурге, Свердловской, Новосибирской, Калининградской областях, Карелии, Красноярском крае.

Поскольку картельные партии действуют по технологиям маркетинга, это отражается на их структуре. Г.П. Зинченко сравнивает такие партии с холдингами, для которых на первый план выходят информационно-коммуникативные и аналитические подразделения, а не традиционное массовое участие61.

Организационное строение региональных отделений общероссийских партий изучено политологами в аспектах рекрутирования членов, внутрипартийных отношений, взаимодействий партий с системой органов государственной власти62.

В российских регионах партии применяют две модели рекрутирования: модели массовой и кадровой партий63. Первая характерна для КПРФ и ЛДПР, «партии власти» новейшего поколения - «Единства», затем «Единой России». Модель предполагает вовлечение партийцев и сторонников в повседневную деятельность партии вне парламентов. Либеральные партии - ДВР, «Яблоко», СПС и т.п. использовали кадровую модель, чем предопределили слабость своих региональных сетей (относительно широка сеть только у «Яблока»). Подробно географическое распространение партий анализируется в лекции 14.

Типы внутрипартийных отношений также весьма контрастны. Уровень сплоченности и устойчивости региональных отделений до 2003 г. был вне конкуренции у КПРФ, где внутренние конфликты до массированного вмешательства федеральных властей носили персонально-карьерный и латентный характер. Конфликты внутри структур КПРФ развивались в случае, если представитель партии становился главой региона. Как правило, «красные» губернаторы быстро порывали с КПРФ ради собственной карьеры (Е.Савченко в Белгородской, А.Тулеев в Кемеровской, Е.Строев в Орловской области и многие другие). В июле 2004 г. на Х съезде КПРФ произошёл раскол между радикально-коммунистическими и социал-демократическим направлениями. Он наверняка ослабит региональную сеть КПРФ, поскольку в оппозицию Зюганову перешли губернаторы М.Маш-ковцев (Камчатская область) и В. Тихонов (Ивановская область). На время чистки рядов КПРФ в регионах несколько ослабнет, осложнятся её отношения с партнерами по левопатриотическим блокам.

ЛДПР также, как и КПРФ, декларирует жёсткое единство рядов. Но поддерживать единство крайне сложно из-за быстрой ротации кадров в партийном аппарате и откровенно лоббистской политики (рекрутирования членов. Внутрипартийные конфликты возникают чаще всего на личной или коммерческой основе.

Общественно-политическая организация, а затем партия «Яблоко» имеет рыхлую, хотя и широко распространенную, сеть отделений в 57 регионах. Но они часто раздираются противоречиями между стратегией общероссийского руководства «Яблока» и курсами региональных отделений, а также персональной борьбой. Это следует из общероссийского позиционирования «Яблока», которое противоречиво вбирает в себя и умеренно-либеральные, и социал-демократические интересы. Сказываются и нерешённые проблемы создания правоцентристской коалиции с СПС.

«Единство», возникшее в спешном порядке осенью 1999 г., сначала имело весьма рыхлые региональные организации. После серии «отборочных» скандалов в регионах блоку удалось стабилизировать состав. Создание партии «Единая Россия» закрепило модель централизованной организации единомышленников, но насколько удается воплотить в жизнь эту структуру, еще рано судить.

Для региональных отделений общероссийских партий характерен больший прагматизм внутрипартийных отношений, что объясняется своеобразием функций этого уровня партструктур, их соподчиненным значением.

Партии в региональном общественном мнении. Общественное мнение является важным индикатором прочности институционализации партий и преломлений идеологических ориентиров в массовом сознании потенциальных сторонников партий. Целесообразно сравнить мнение электората и политических элит. Для этого применимы методы опроса exit-poll, анкетного письменного опроса, фокус-групп, глубинного интервью.

По репрезентативному массовому опросу 1998 г. (Российский независимый институт социальных и национальных проблем)64 44,6% респондентов вообще не относили себя к сторонникам идейно-политических течений. Остальные распределились так: центристы - 16,6%, сторонники самостоятельного русского пути развития - 15,6%, коммунисты - 10,0%, либералы - 7,2%, социал-демократы - 5,2%. Эти цифры соответствуют уровню абсентеизма, реально проявляемому на думских выборах. Что изменилось за 5 лет после дефолта? Если агрегировать итоги кампании в Госдуму 2003 г., мы получили поддержку центристов на уровне 44% («Единая Россия», АПР, Партия жизни, Народная партия). Сторонники самобытного пути развития - национал-консерваторы получили до 14% (ЛДПР и множество слабых партий вроде «Руси»), но к ним можно добавить противоречивое (социал-патриотическое) голосование за блок «Родина» - 9%, КПРФ набрала 12,6%, либералы (СПС и «Яблоко») провалились (8% в сумме), социал-демократы выражены крайне слабо65.

Динамика общественного массового мнения за 1998-2003 гг. свидетельствует об усталости и слабой идеологизированности избирателей66. Растут прагматичные патерналистские настроения в пользу стабильной и сильной партии, которой многие считают «Единую Россию». Голосование за «Родину» и ЛДПР - своеобразная критика курса, официальных реформ сдержанных позиций тех слоёв общества, которые понизили свой статус социальной системе 1990-2000-х гг.

В свою очередь, региональные элиты тоже не скрывают скептического отношения к партиям. Один из руководителей Самарской областной администрации осенью 2001 г. заявлял в интервью: «Влияние партий почти нулевое. Сегодня нет партий, которые влияли бы на власть и бизнес и могли бы увлечь своей идеей»67. Исключение составляла только КПРФ, имевшая организационную структуру и устойчивую поддержку своих слоёв избирателей. По мнению одного из организаторов партии «Единство» в Ярославле, коммунисты не имеют представительства в органах власти и «из-за этого не могут трансформировать силу авторитета в конкретные действия». Отделения «Единства», напротив, имели хорошее участие в органах власти области. Эксперты выделяли такие факторы слабости партий в своих регионах:

- партии выражают не общественные настроения, а личные интересы лидеров;

- партии - это замкнутые группировки, которые не стремятся расширить свою общественную поддержку;

- общество не привыкло отстаивать свои нужды именно с помощью партий, не готово участвовать в их строительстве и даже считает причастность к партии грехом кандидата;

- массовые слои, по мнению элит, считают партии своекорыстными.

Одновременно большая часть опрошенных членов региональных элит поддерживает проект пропрезидентской «партии власти» (на момент опроса - «Единства»), связывая её с усилиями федерального центра по восстановлению вертикали власти и с популярной личностью Президента России68.

Дополнительный фактор упрочения партийной системы - законотворчество, на основе которого затем конструируются новые политические практики. Федеральный закон РФ «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. крайне важен для установления единства двухуровневой партийной системы, для создания стимулов участия политиков в общероссийских партиях69.

Ст.3 п.2 данного закона установила среди требований к партии наличие региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, причем в каждом субъекте может создаваться только одно региональное отделение данной партии. Более чем в половине (45) субъектов РФ партия должна иметь отделения не меньше 100 членов, а в остальных - не менее 50 членов.

Региональное отделение партии понимается в этом законе (ст.3 п.3) как структурное подразделение партии, созданное по решению её уполномоченного руководящего органа и действующее на территории субъекта РФ. Запрещены создание и деятельность партий, цели или действия которых направлены на: насильственное изменение основ конституционного строя и на решение целостности РФ; подрыв безопасности страны; создание вооруженных и военизированных формирований; разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни (ст.9 п.1).

Деятельность отделений партий может проходить только по территориальному признаку (ст.9 п.4.), только в законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления (ст.9 п.5).

Региональные отделения партии, как и она в целом, проходят государственную регистрацию (ст.20 п.2). Отказ в регистрации со стороны органов Министерства юстиции РФ в регионе возможен в случае, если:

- не представлены документы, необходимы в соответствии с данным законом для государственной регистрации регионального отделения;

- если территориальный регистрирующий орган установил, что информация в представленных документах не соответствует требованиям закона.

Отказ от государственной регистрации либо уклонение партии от её прохождения могут быть обжалованы в суде (ст.20 п.5.).

Членство в партии добровольно и индивидуально. Каждый член может состоять только в одном региональном отделении своей партии по месту постоянного или преимущественного проживания (ст.23 п.6).

Избрание руководящих органов региональных отделений партии должно проводиться не реже одного раза в 2 года на конференции или общем собрании отделения (ст.24 п.4).

Таким образом, установлен в сравнении с Федеральным законом 1995 г. «Об общественных объединениях» единственный вид политических партий - общероссийский. Введено организационное соподчинение региональных отделений руководству партии. Впервые региональные организации и движения лишены равного статуса с общероссийскими партиями.

Но самые важные изменения введены в нормах участия партии в выборах и реформах (ст.36). Партия признана единственным видом общественного объединения, которое имеет право самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на другие выборные должности в органах государственной власти (ст.36 п.1). Партия, а в случаях, предусмотренных уставом партии, и её региональные отделения вправе участвовать в выборах и референдумах, если её отделения зарегистрированы более чем в половине субъектов РФ (ст.36 п.2). Партия может участвовать в выборах самостоятельно и вступать в избирательные блоки с другими партиями, общероссийскими общественными организациями и движениями (ст.36 п.3).

Закон обязывает партии и избирательные блоки при выдвижении кандидатов на выборные должности публиковать свои программы (ст.36 п.4).

Крайне важно, что федеральный закон 2001 г. поощряет участие партий в выборах. Партия, не участвовавшая в течение 5 лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации. Среди критериев участия в выборах есть требования к активности региональной сети (ст.37):

- выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты Государственной Думы РФ не менее чем в 5% одномандатных округов (т.е. в 12 избирательных округах);

- выдвижение и регистрация кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) не менее чем в 10% субъектов РФ (т.е. в 9 регионах);

- выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты законодательных органов субъектов РФ не менее чем в 20% регионов (т.е. в 18 из 89);

- выдвижение и регистрация кандидатов на выборах в органы местного самоуправления более чем в 50% субъектов РФ (т.е. в 50 из 89).

Выдвижение и регистрация кандидатов могут проводиться партией самостоятельно или в составе избирательного блока (ст.37 п.1).

Деятельность регионального отделения партии может быть приостановлена на срок до 6 месяцев в случае нарушения Конституции РФ и федерального законодательства. Территориальный регистрирующий орган выносит отделению партии предупреждение и устанавливает срок устранения нарушений законов (не менее 1 месяца). Если по истечении срока нарушения не справлены, верховный суд республики (суд области, края, города федерального подчинения) может приостановить деятельность партийного отделения на срок до 6 месяцев (ст.39 п.2).

Не допускается приостановление деятельности регионального отделения партии со дня опубликования решения о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов (ст.39 п.7).

Региональное отделение партии также может быть ликвидировано по решению органа самой партии (согласно её уставу), по решению суда или при ликвидации партии в целом (ст.42 п.1). Ликвидация по решению суда проводится в случаях:

- если цели или действия партийных структур подпадают под ограничения на создание и деятельность партий (ст.9 п.1, 4, 5 закона охарактеризованы выше);

- если в установленный решением суда срок не устранены нарушения, ставшие причиной приостановки деятельности регионального отделения;

- если в региональном отделении нет необходимого минимума членов партии по ст.3 п.2 данного закона. Ограничения в случае ликвидации регионального отделения партии те же, что и в случае приостановки его деятельности (ст.42 п.5).

Реорганизация региональных отделений партии проводится по решению всероссийского съезда партии или решению органа партии, уполномоченного её уставом. Данное отделение не вправе принимать решение о своей реорганизации самостоятельно (ст.44 п.2).

Закон «О политических партиях» установил переходный срок вступления в силу новых правил участия в выборах (ст.36 п.1) - 2 года со дня официального опубликования данного закона, т.е. до середины июля 2003 г. За переходный срок общероссийские политические общественные объединения могли преобразовываться в партии, участвовать в выборах по старым нормам (ст.47 п.1-4).

По истечении переходного срока, т.е. с середины июля 2003 г., межрегиональные, региональные и местные политические объединения утратили свой статус. Отныне они действуют как общественные объединения, потеряли право участия в федеральных и региональных выборах (ст.47 п.5-6).

Итак, закон «О политических партиях» поощряет концентрацию игроков политического рынка, ведет к уменьшению числа влиятельных партий в силу пороговых ограничений. Он также унифицирует правовые принципы деятельности партий в регионах.

В этом же направлении действуют изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 24 июля 2002 г.70 Новеллы устанавливают (ст.4 п.4): не менее 50% депутатов законодательного органа региона должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями и блоками. Если в региональном парламенте - 2 палаты, то норма представительства по пропорциональной системе должна составлять не менее 50% депутатов одной из палат.

Общее число депутатов законодательного органа, а косвенно и число партийных «выдвиженцев» по единому округу, устанавливается конституцией (уставом) региона. К сожалению, создатели Федерального закона пошли на важную уступку региональным элитам. Они согласились с тем, что число депутатов на профессиональной постоянной основе устанавливает закон субъекта РФ. На наш взгляд, весь состав регионального парламента полезно сделать профессиональным и постоянным (до лета 2003 г. действовал верхний предел - 40% оплачиваемых депутатов от всего состава).

Изменения в федеральных законах облегчают повышение статуса общероссийских партий в регионах, облегчают создание партийных фракций в законодательных органах субъектов РФ.

Новые правовые нормы способствуют институционализации партий, закреплению их вертикальных сетей. С точки зрения политического маркетинга (М.В.Данилов), между федеральным и региональным уровнями партийных организаций складывается обмен ресурсами (франчайзинг)71. Партийная элита региона делится с партийной элитой общероссийского уровня частью своей независимости и электоральной «прибыли» в обмен на право использовать проверенную политическую программу и известный партийный «брэнд».

Что получают федеральные элиты от новой модели межполитических отношений? На взгляд М.В. Данилова, «центр» получает быстрый рост пространственной сети партий при уменьшении затрат; в региональные отделения передается оперативное принятие решений. Региональные партийцы, в свою очередь, получают готовый имидж и сегмент политического рынка, правовую поддержку и помощь в решении внутренних конфликтов.

Потери обеих сторон вертикального взаимодействия внутри партии таковы. Федералы берут на себя бремя постоянного патронажа, ответственность за возможную малоэффективность региональных отделений и их «уклоны от партийной линии». Регионалы ограничивают свою свободу действий и лозунгов.

Поскольку к 2001 г. собственные сети общероссийских партий в регионах были слабы, то преобладающий путь партстроительства по новым законам, - передача работоспособной части сугубо региональных объединений в состав отделений общероссийских партий, что уже сопровождается торгом по вопросам раздела влияния.

Взаимодействие партий с региональными органами власти зависит от идеологического позиционирования. Нишу последовательной «программной» оппозиции занимает КПРФ и её младшие партнеры по Народно-патриотическому союзу России: Агропромышленный союз (лидер Н.Харитонов), РКРП, профсоюзные, ветеранские и прочие малоресурсные организации. В регионах, где представители левого блока избраны губернаторами, чаще всего применяется тактика осторожной критики властей со стороны партий (в Брянской, Курской, Камчатской, Ивановской, Владимирской, Волгоградской, Тульской областях).

«Едина Россия» в большинстве регионов становится новой «партией власти», но этот рост статуса стимулируется внутриэлитными взаимодействиями в большей мере, чем качественным укреплением местных сетей. Достигнуты высокие результаты на выборах в Государственную Думу и Президента РФ (2003-2004 гг.), но в ряде регионов уже наметились внутрипартийные конфликты из-за ускоренного и не всегда качественного рекурутирования72.

ЛДПР и впервые проявивший себя популистский блок «Родина» строят отношения с региональной властью на основе компромисса и «политического предпринимательства». Часты переходы уже добившихся влияния активистов этих сил в «партию власти» вместе со всеми своими ресурсами.

Либеральные партии - СПС, «Яблоко» представлены в регионах очень неравномерно и анклавно - в основном в Москве, Санкт-Петербурге, Карелии, на Урале, в Самарской, Нижегородской и Ярославской областях. Их тактика строится чаще всего в русле конструктивной оппозиции властям региона. Конфликты происходят на личной или коммерческой основе.

Рассмотрим влияния партий на институты государственной власти регионов. Важнейший институту реальной власти, как показано в лекции 9, - глава исполнительной власти региона (губернатор, президент, мэр города федерального значения). В 1990-х гг. главы регионов не были заинтересованы состоять в партиях и выдвигаться от них на выборах. Причины тому выяснил Г.В.Голосов73. Принадлежность к партии: не облегчала победу на губернаторских выборах; не способствовала укреплению регионального режима; не являлась полезным ресурсом в отношениях с федеральной властью; губительно сказывалась на организационном развитии партий.

По расчетам Г.В. Голосова и М.Н. Афанасьева74, в цикле губернаторских выборов 1995 - весны 1997 гг. лишь 12 из 69 глав регионов официально выдвигались избирательными объединениями и блоками. Только 2 из 69 кандидатов победили в качестве представителей общероссийских организаций: А. Лебедь - старший в Хакасии от движения «Честь и родина» и Е. Михайлов в Псковской области от ЛДПР. Остальные 10 представителей объединений выдвигались от региональных блоков и движений, причем они побеждали в большей мере за счет личных популярности и ресурсов.

Причиной подобной стратегии стала «президентская» модель разделения властей, господствующая в российских регионах, а также связанные с ней мажоритарные избирательные системы. Для завоевания большинства голосов требуется получить поддержку большинства электората, т.е. надо создавать коалиции. К тому же аллергия избирателей к партиям как институту (см. вопрос 11.1) побуждает кандидатов изображать «независимых» хозяйственников.

Как доказал Г.В. Голосов, партии не были выгодны губернаторам и в отношениях с федеральным центром75. Быстрая смена федеральных «партий власти» в 1990-х гг. делала невыгодным союз с ними для регионалов. Исключение - ситуация после дефолта 1998 г., когда президент РФ и его окружение допустили временный «полицентризм» партий власти, выбирая самую выгодную и эффективную для себя. Многие главы регионов промахнулись, сделав выбор в пользу лужковского «Отечества», но быстро сменили симпатии после исхода думских выборов 1999 г. и президентских - 2000 г., перейдя на сторону новосозданного «Единства». Будучи относительно самостоятельными акторами политического процесса тех времен, главы регионов стремились создать свои собственные клиентелы на федеральном уровне. А для этого лучше всего подходили депутаты-одномандатники и их объединение в Госдуме - «Регионы России».

Со своей стороны, отделения федеральных партий в регионах должны соблюдать свой имидж в глаза избирателей. Им противопоказаны прагматичные (если не сказать - безыдейные) повороты тактики глав регионов. Но идти на тактические союзы с властью приходится из-за слабости собственных ресурсов.

С 2000 г. ситуация качественно изменилась. Главы регионов, как правило, смиряются с новой ролью младших партнеров центра - «слуг государственных». Закон РФ «О политических партиях» 2001 г. лишил региональные и местные избирательные объединения права участвовать в выборах общероссийских и региональных органов власти. Также вступила в силу с июля 2003 г. новелла о повсеместном введении смешанной избирательной системы в формировании законодательных органов субъектов РФ. Однако теперь инициирующая роль в формировании вертикальных сетей партий переходит к общероссийским инстанциям. А это создаёт совершенно иную диспозицию сил в региональной политической системе, хотя новые институты еще надо наполнить «плотью и кровью».

Другой аспект - представительство партий в региональных парламентах, - рассматривается в аспекте политического участия (см. также тему 14 о электоральных процессах).

Следует признать слабую, второстепенную роль партий и блоков. За 1990-е гг., как подсчитал М.Н. Афанасьев, только в 20 из 88 региональных законодательных собраниях процент партийных депутатов достигал 1/3 состава76. Лишь в 7 из 88 парламентов они составляли большинство - обычно таковы были фракции КПРФ или региональные блоки коммунистов с национал-патриотами. Вплоть до нормативного внедрения смешанной системы с лета 2003 г. (её эффекты еще не проявились полностью и повсеместно из-за растянутого электорального цикла) партийность депутатов даже падала и составляла не более 20% корпуса77. При этом в собраниях 18 регионов «выдвиженцы» избирательных объединений отсутствовали, а еще в 19 регионах их наличие крайне слабо - менее 10%78.

Интересный материал для раздумий о роли региональной культуры даёт статистка выдвижений по одномандатным округам в Госдуму РФ79. Количество выдвинутых партийных кандидатов на 1 одномандатный округ колебалось по макрорегионам от минимальных 3,7 в Восточной Сибири и 5,5 на дальнем Востоке до 9,3 в Центральной России и 7,7 в Северо-Западном макрорегионе (1995 г.), причем территориальные распределения сохранились и на последующих выборах. Можно сделать вывод: участие партий в выборах крайне неравномерно закрепляется по территории России.

Отделения общероссийских партий: влияние на региональные парламенты. Мажоритарные избирательные системы, доминировавшие в регионах до 2004 г., весьма затрудняли успех кандидатов от общероссийских партий на выборах законодательных органов. По доводам Г.В. Голосова, главам регионов было выгодно поддерживать непартийных кандидатов, боровшихся за личную победу. С ними легче договориться, чем с партийной организацией. Такие депутаты более лояльны региональной исполнительной власти, т.к. зависимы80. Вследствие данных причин потерпели провал региональные сети «партий власти» 1990-х гг.: Демократического выбора России, Партии российского единства и согласия, «Нашего дома - России» и т.д. По выводам Г.В. Голосова, отделениям общероссийских партий удавалось играть значительную и самостоятельную роль на выборах региональных собраний лишь в тех случаях, если исполнительная власть была слабой, а региональный режим находился в неконсолидированном состоянии. Исключения такого рода - Новосибирская область и, в меньшей степени, Санкт-Петербург, Карелия и Тыва81.

Исключением другого рода может показаться сплоченная активность фракций КПРФ в парламентах «красного пояса». Но она по приемам и целям возрождала советскую авторитарную ситуацию и не может считаться подлинным парламентаризмом. К тому же депутаты в таких фракциях чаще проявляли лояльность личности «красного» губернатора и его региональной «партии власти», а не целям КПРФ.

Голосов выяснил, что партийная поддержка не обязательно проявлялась в выдвижении списка кандидатов82, тем более что по законам 1990 и 1995 гг. политик мог одновременно выдвигаться от нескольких партий и даже состоять в них. Иногда политик выдвигался в качестве беспартийного, а в бюллетене указывалась его партийная принадлежность (в Приморском крае, Курской и Саратовской областях, 1995-1996 гг.). Мотивами «маскировки» могли стать надежды кандидата повысить свою популярность как «независимого», уменьшить расходы на кампанию и мн. др. Но статистика думских выборов 1995 г. показывала, что в среднем по регионам РФ статус кандидата-одномандатника почти не давал преимущества в сравнении с кандидатом от политического объединения83.

Развитию партийного представительства в региональных парламентах способствуют три основных условия, как доказали В.Я.Гель-ман и Г.В.Голосов84:

1) стимул развитию даёт конфликт внутри региональной элиты на выборах;

2) решающую роль в электоральной борьбе играют партии, а не альтернативные формы политической организации (движения, группы давления, профсоюзы и проч.);

3) исход конфликта на выборах - баланс интересов, а не полная и окончательная победа одной из группировок элиты.

Уровни институционализации партий в российских регионах оцениваются по модели А. Панебьянко85. Упрочнению партий, по его мнению, препятствуют факторы: 1) создание путём объединения существовавших местных групп, а не из центра; 2) внешнее спонсорство существовавших ранее организаций непартийного типа; 3) наличие харизматических лидеров. Применяя эти критерии к партиям «второй волны» (1993-1998 гг.) в регионах России, Г.В.Голосов доказал, что большинство даже долговечных структур слабо институционализировано по указанным причинам. Первый из факторов негативно сказался на всех сколько-нибудь влиятельных партиях, кроме ЛДПР. Второй фактор повлиял на все без исключения партии. Третий фактор особенно проявился в случаях НДР, ДВР, АПР, ПРЕС. Сочетая эффекты действия каждого из факторов, можно признать наиболее институционализированными к 1999 г. КПРФ и «Яблоко».

Если же партии относятся к низкоинституционализированным (а их подавляющее большинство!), они рассчитывают на административный ресурс (ДВР, ПРЕС, НДР, ОВР…) либо на харизматического лидера (КРО в 1995 г., ЛДПР).

Регрессионный анализ парных корреляций факторов, проделанный Г.В.Голосовым86, выявил наибольшее влияние на успехи партий внутриэлитных расколов в ходе избирательных кампаний. Среднее воздействие оказал вид избирательной системы (см. тему 14). Относительно слабым было влияние высокоорганизованных общероссийских партий на степень успеха своих региональных отделений, а главным ограничителем роста явилась низкая организованность партийных сетей в регионах.

Перспективы развития партий на региональном уровне, как установлено ещё в 1999-2000 гг., связаны с институционализацией общероссийских партий, а не с политическими процессами на уровне самих регионов. Но такая институционализация будет успешной и демократической только на основе артикуляции и агрегации интересов самих граждан, а не насаждения выращенных в «тепличных» условиях административной поддержки картельных сил.

Деятельность общероссийских партий приобретает своеобразные черты в тех регионах, где еще до 2003 г. установились смешанные электоральные системы, а весомая часть депутатов парламентов избиралась по партийным спискам - пропорционально. К ним относились: Свердловская, Саратовская, Псковская и Калининградская области, Красноярский край, Республики Марий Эл и Тыва, Корякский и Усть-Ордынский Бурятский АО.

Подробно эффекты избирательных систем рассматриваются в лекции 14. Сейчас же ограничимся оценкой роли общероссийских партий в данных регионах. Как установили А.Ю.Глубоцкий и А.В.Кынев, роль этих партий даже при смешанной системе была незначительной87. Преобладало голосование за сугубо региональные избирательные объединения либо за лично влиятельного и привлекательного лидера. Например, в Красноярском крае на выборах 2001 г. в Законодательное собрание края больше всех голосов набрали 3 региональных блока: «Наши!», «За Лебедя» и блок бизнесмена А. Быкова. В Свердловской области только КПРФ удавалось попасть в тройку лидеров на выборах областной Думы.

Часто отделение общероссийской партии в регионе используется только как рекламный «брэнд» для местных политиков совершенно иных взглядов88. Блоки и личные коалиции в регионах подчас носят внешне парадоксальный характер со «столичной» точки зрения: союзы КПРФ, «Яблока», ЛДПР и т.п. На выборах в Калининградскую областную думу в октябре 1996 г., лидером стал блок «Сторонники А.Лебедя, С.Федорова, С.Глазьева - за региональное развитие» тогда как на общероссийском уровне эти персоны рассорились полгода назад.

Почти по всем регионам, где применяется смешанная система, отмечено увеличение числа парламентских партий, некоторое раздробление партийного спектра.

В электоральных исследованиях партий различаются заявленная партийность кандидата на выборах и реальная партийность победившего депутата (А.Ю.Глубоцкий, А.В.Кынев)89. Заявленная партийность - это выдвижение кандидата от избирательного объединения или блока, групп граждан, самовыдвижение при условии, что кандидат указывает в бюллетене принадлежность к объединению. Реальная партийность означает действительную принадлежность депутатов-победителей к партии или блоку, голосование и публичные выступления в соответствии с партийными решениями и стратегической программой. При выяснении реальной партийности возникает много затруднений и спорных классификаций. Относительно более надежные индикаторы - тип поименного голосования депутата по партийно-значимым вопросам, а также его фракционная принадлежность.

В итоге подсчётов Глубоцкий и Кынев установили, что реальная партийность региональных парламентов намного (в 2 и более раз) превышает заявленную в большинстве регионов. Почти не отличались к 2003 г. заявленная и реальная партийность легислатур в Московской и Камчатской областях, в республиках Коми и Тыва. В 5 регионах - Москве и Санкт-Петербурге, Красноярском крае, Новосибирской и Кемеровской областях реальная партийность ниже заявленной. Это объясняется включением в партийные и блоковые списки формально независимых кандидатов. После успеха за счет популярного лидера или партийного «брэнда» фракцию не создают, т.е. с партией поступают как с трамплином для карьеры90.

Как отмечалось в начале вопроса 11.2, регионы с патриархальной политической культурой имеют «суррогаты» партий. К ним относятся в основном аграрные республики: Ингушетия, Дагестан, Кабардино-Балкария; автономии Севера; часть малоресурсных периферийных областей (Новгородская, Костромская и т.д.).

Фракции и депутатские группы сложились не во всех региональных собраниях. С правовой точки зрения, фракция отличается от депутатской группы тем, что создаётся на партийной основе, а не по лоббистским интересам91. В большинстве регионов регламент позволяет депутатам входить только в одну фракцию или группу. Но в Пермской области и Ставропольском крае депутатам разрешается совмещать участие и во фракции, и в группе (см. работы Н.В.Борисовой, Л.А.Фадеевой, М.А.Аствацатуровой)92. В Иркутской области позволялось одновременно входить и во фракцию, и в группу. Однако в большинстве регионов на деле фракции и группы различаются только названиями. Есть регионы (чаще всего - с доминирующим лидером или «партией власти», где создание фракций юридически не предусмотрено (г. Москва, Красноярский край, Тамбовская область). Например, в Москве норма городского устава о разрешении фракций была введена по инициативе «Единой России» и СПС вопреки долгому сопротивлению мэра Ю.М.Лужкова.

Опыт региональных выборов по смешанной системе в 2003-2004 гг. подтвердил предположения А.В.Кынева93 о том, что из федеральных партий успеха добиваются только «Единая Россия и КПРФ». Другие партии побеждают только при включении в свои списки харизматических лидеров. Идеологическая принадлежность партий по-старому не существенна для электората. Достаточно эффективные региональные партии и движения, блоки по новой избирательной системе потеряли право участия в выборах. А посему их ресурсы, а зачастую и личный состав перерегистрируются не имея отделений общероссийских партий. Понятно, что столь ускоренное организационное строительство не может быстро проявить свои преимущества. Опыт Калмыкии, Татарстана, Башкортостана и многих других регионов с моноцентрическими режимами показывает, что административное управление волей граждан возможно и при голосовании по партийным спискам. Следовательно, корень проблемы не в электоральной инженерии, а в сущности политических режимов.

Но можно посмотреть на проблемы партийного участия в региональных парламентах и с зеркально противоположной стороны - с позиции массовых избирателей. Возможности контроля неорганизованных граждан над поведением избранных депутатов на деле отсутствуют. Не действует либо крайне осложнен механизм отзыва региональных депутатов. Отчеты перед населением формальны, ни к чему не обязывают депутата. Многие избиратели воспринимают предвыборные кампании как короткое время, когда от партий можно добиться бытовых выгод: раздачи подарков, асфальтирования дорог и т.п. По сути, многие граждане прагматично «продают» свой голос в обмен на экономические блага (как правило, недорого). По меткому выражению В.А.Ковалева, нет гарантий сохранения «политических вкладов» граждан и их «конвертируемости» в прибыльные политические предприятия, в данном случае - партии

< Назад   Вперед >
Содержание