Создание регионалистских государств

Следующим шагом в процессе децентрализации является реорганизация всей территории страны. Это — шаг на пути к федерализации государства. Однако на этом этапе государства не используют федеративную самоидентификацию и не вводят в полной мере федеративную модель. Наиболее распространенным обозначением для таких случаев является "регионалистское государство". Это — переходная форма между унитарным и федеративным государством. В нем имеет место симметричная регионализация (децентрализация) — в отличие от асимметричной, описанной выше. Д. Элейзер говорит в таких случаях о конституциональной регионализации [Элей-зер, 1995].
Ярким примером регионалистского государства является Испания. Конституция 1978 г., принятая после ликвидации унитаристского режима генерала Франко, обеспечила создание семнадцати автономных сообществ (областей), а также двух автономных городов. Конституция прямо запрещает создание федерации автономных сообществ, т.е. о федерализме де-юре в Испании говорить нельзя. Другими словами, невозможны горизонтальные договорные отношения между автономными сообществами (как известно, на основании таких отношений создавались некоторые "исторические" федерации). Но при этом уровень самоуправления в автономных сообществах велик. Кроме того, автономные сообщества представляют собой форму добровольного объединения провинций, т.е. элементы классического федерализма все-таки есть (решения об учреждении автономного сообщества подлежали утверждению национальным парламентом). В автономных сообществах действуют ассамблеи и правительственные советы (премьер избирается членами ассамблеи и назначается королем Испании). Заметим, что в Испании все-таки наблюдаются элементы асимметрии в связи с некоторыми статусными различиями между автономными сообществами. Поэтому Испанию нельзя считать "чистым" примером симметричной децентрализации. На больший объем полномочий здесь претендуют две самых политически активных области с особым этническим составом населения — Каталония и Страна Басков.
Еще одним примером служит ЮАР. Это государство формировалось, как и многие федерации, в процессе объединения колоний (Южно-Африканский Союз возник в 1910 г.). ЮАС был преобразован в республику, т.е. ЮАР, в 1961 г. Современная ЮАР, возникшая после краха апартеида, представляет собой регионалистское государство. Его региональная структура определяется полиэтническим составом населения и, отчасти, административными границами между бывшими колониями. Конституция 1996 г. предусматривает законодательную автономию девяти провинций (административная карта была изменена), наличие у них конституций, законодательных собраний и премьер-министров.
Идеи федерализации существуют в Шри Ланке с 1926 г., что связано с конфликтом двух этнических общин — доминирующих в ланкийской политике сингалов и меньшинства — тамилов (которые при этом являются одним из крупнейших этносов в соседней Индии). В настоящее время страна делится на восемь провинций и определяется в конституции 1978 г. как нерушимый союз регионов. С 1987 г.
действуют выборные провинциальные советы, провинциальные правительства с главными министрами, а также назначаемые президентом страны губернаторы. Провинции имеют право издавать свои законодательные акты. В стране идет разделение компетенции между уровнями власти. Однако ситуация остается нестабильной в связи с нерешенностью тамильской проблемы. Так, провинциальные советы, избранные на тамильском северо-востоке, действовали в 1988—1990 гг., а затем были распущены.
Еще одним примером регионалистского государства можно считать Папуа Новую Гвинею. Эта страна получила независимость и обрела свою конституцию в 1975 г. Сложность региональной структуры, как и в случае с ЮАР, определяется полиэтническим составом населения и наличием реликтовых колониальных границ (так, в свое время были две отдельных колонии — Папуа и Новая Гвинея, объединенные только в 1949 г.). Папуа Новая Гвинея делится на 19 провинций с развитым самоуправлением: в них есть свои правительства. Закон 1995 г. установил, что премьеры провинциальных правительств избираются из числа депутатов национального парламента (это решение принималось с целью сокращения штатов провинциального управления).
Попытка создания регионалистского государства прослеживалась в таком крупном и территориально неоднородном государстве, как Индонезия. Нестабильная ситуация в этом государстве вызывала постоянные колебания между политикой централизации и децентрализации. Временная конституция 1949 г. провозглашала Индонезию федерацией, но была отменена в 1950 г. Индонезия имела достаточно развитое самоуправление на уровне провинций. Но в 1969 г. вышел новый закон о формировании органов исполнительной власти в провинциях (он предполагал ограничение автономии, возможность назначения центром главы района, который контролировал председателя органа самоуправления — Совета народных представителей, при СНП создавались постоянные комиссии с более низким статусом вместо прежних самостоятельных постоянных исполнительных комитетов). Закон о региональном управлении 1974 г. привел к переносу основных функций самоуправления на регионы второй степени, снизив уровень самоуправления в провинциях (т.е. регионах первого порядка). Акцент, таким образом, был сделан на развитии местного самоуправления, в то время как региональное самоуправление в Индонезии посчитали опасным для внутриполитической стабильности.
Процессы симметричной децентрализации и, соответственно, передачи полномочий региональным властям и проведения региональных выборов на данном этапе происходят во многих странах мира. Например, программа децентрализации была принята в Перу. В рамках этой программы в 2002 г. прошли выборы региональных руководителей. Однако процесс деволюции остается незавершенным, и полномочия региональных властей в таких странах находятся в процессе определения.
От модели симметричной децентрализации, связанной с регионалистским государством, следует отличать модель конституционального самоуправления (термин Д. Элейзера). Сходство заключается в том, что в обоих случаях на региональном уровне (т.е. на уровне ATE первого порядка) действуют органы самоуправления со своими полномочиями. Различие состоит в том, что самоуправление в регионах и ATE более низкого уровня представляет собой единую систему местного самоуправления. В федеративном государстве региональное самоуправление и местное самоуправление представляют собой два различных института: региональное самоуправление, в отличие от местного самоуправления, обычно относится к системе государственной власти. В регионалистском государстве отмечается промежуточная ситуация: региональное самоуправление развивается как особый институт в рамках, определенных государством.
В случае с конституциональным самоуправлением региональный уровень становится промежуточным, так как наиболее развитое самоуправление существует в ATE более низкого уровня. Провести разграничение между регионалистским государством и государством с конституциональным самоуправлением сложно. Определить, к какому типу относится то или иное государство, можно, исследуя всю систему организации властных структур вплоть до местного самоуправления.
Примером конституционального самоуправления считается Япония, где с 1947 г. действует закон о местной автономии. Органы власти префектур (ATE первого порядка) и муниципалитетов составляют единую систему местного самоуправления. При этом народ избирает как губернаторов префектур, так и мэров, как префектуральные, так и муниципальные ассамблеи. В ведении местных администраций находятся такие вопросы, как сохранение и развитие земельных угодий, борьба с последствиями стихийных бедствий, контроль над окружающей средой, трудовые отношения, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Префектура в Японии рассматривается как территориальная структура, на уровне которой происходит скорее координация муниципий, являющихся более значимым уровнем власти на местах.
К этому типу децентрализованных государств можно отнести и Нидерланды, известный пример "неудавшейся" федерации. На уровне провинций в Нидерландах существует развитая система самоуправления (последняя конституция Нидерландов принята в 1983 г.). Здесь народ избирает легислатуры — провинциальные штаты, есть своя исполнительная власть, в которую входят представители провинциальных штатов (но ее руководитель — королевский комиссар назначается правительством страны). Однако муниципии здесь, как и в Японии, считаются более развитой системой самоуправления, в то время как провинции оказываются в положении промежуточной и более слабой структуры. Что характерно, национальный парламент в Нидерландах может создавать и отменять провинции, менять их границы и т.п. (хотя на практике исторически сложившаяся система АТД в Нидерландах сохраняется).
Выборы органов регионального самоуправления проводятся и в других странах, которые по своему типу ближе к конституциональному самоуправлению, чем к регионалистскому государству. Примеры можно найти в европейских странах. Наиболее распространены ситуации, когда население избирает местные ассамблеи с ограниченными правами в сфере нормотворчества (та же Франция). Возможны и более редкие случаи, когда население выбирает главу региона. Например, в Греции население выбирает номархов — руководителей номов, т.е. ATE первого порядка (греческая ситуация напоминает японскую). В странах Латинской Америки с их развитым регионализмом также есть интересные примеры. Например, выборы губернаторов проводятся в Боливии, Колумбии, Перу и Уругвае.
Вообще выборная региональная власть является в мире распространенным явлением. В этой связи следует отличать полностью централизованные унитарные государства от частично децентрализованных унитарных государств. В первом случае на региональном уровне нет органов власти, которые избирались бы населением, и действует система строгого назначения региональных руководителей центральными властями.
Само понятие "унитарное государство", впрочем, давно превратилось в условность и просто обозначает государство, которое нельзя считать федеративным. В реальности существует множество очень разных моделей "унитарного" государства:
• асимметричная децентрализация разной степени глубины и территориального охвата;
• симметричная децентрализация — модель регионалистского государства;
• модель конституционального самоуправления;
• полностью централизованное государство с назначаемой региональной властью и отсутствием регионального самоуправления (такие государства при этом различаются по степени развития местного самоуправления, т.е. самоуправления на более низких субнациональных уровнях).

< Назад   Вперед >
Содержание