Децентрализация в унитарных государствах

В современных государствах процессы децентрализации являются распространенным явлением. Их развитие означает отход от модели сугубо унитарного государства, в котором принятие политических решений является исключительной прерогативой центра, а регионы выступают в качестве простых объектов управления. Такое государство нередко признается неэффективным, поскольку не учитывает региональные интересы, что в свою очередь может вести к упадку и росту недовольства в регионах. Сосредоточение всех возможных функций в центре ведет к чрезмерной бюрократизации, созданию громоздкого и неэффективного аппарата, не способного оперативно и адекватно решать проблемы территорий.
В этой связи государство может сделать принципиальный выбор в пользу децентрализации, глубина которой и наличие элементов асимметрии являются очень разными. Наибольший интерес представляют тенденции децентрализации в европейских унитарных государствах, которые, не заявляя о преобразовании в федерации, в то же время сознательно проводят деволюцию.
Такие тенденции достаточно рано стали развиваться в Италии, которая отличается высокой степенью региональной неоднородности, отражающей сложный исторический процесс формирования единого государства из множества территорий со своей историей и идентичностью. Основы децентрализации были заложены уже конституцией 1948 г., в частности определившей особый статус пяти областей. Новый этап децентрализации в Италии связан с 1967—1970 гг., когда прошли выборы советов в областях с обычным статусом. Наконец, в 2001 г. проводился референдум, целью которого было расширение полномочий областей.
Смена политического режима в Испании и Португалии и развитие демократических процессов сопровождались в 1970 гг. децентрализацией. Наиболее радикальные изменения произошли в Испании, где возникла система автономных сообществ, предусмотренная конституцией 1978 г. Если в Испании вся страна поделилась на автономные сообщества, то в Португалии в большей мере следовали сугубо форалистическим принципам, создав в 1976 г. два автономных заморских региона (в 1997—1998 гг. их автономия была расширена).
Традиционно унитарная Франция приняла в 1982 г. закон об административной децентрализации. Этот закон предусматривал деление страны на регионы, в которых действуют региональные советы — органы самоуправления с определенными полномочиями. Уровень регионов был создан над уровнем департаментов и стал, таким образом, новым первым управленческим уровнем. Аналогично в Испании автономные сообщества представляют собой объединения провинций. Возвращаясь к Франции, следует обратить внимание и на решения о предоставлении автономии острову Корсика в Средиземном море (закон был принят в 2001 г.). По этому закону Корсике предоставляются ограниченные права в адаптации общенациональных законов в таких областях, как транспорт, культура и сельское хозяйство (но только после одобрения в Париже).
Процессы децентрализации развиваются и в Великобритании, где главную роль в этом процессе сыграли акты 1998 г. До этого периода особый статус имела Северная Ирландия, где одновременно сохранялась высокая степень политической нестабильности. Акты 1998 г. определили основы самоуправления в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии.
В качестве важной тенденции следует определить создание асимметричных унитарных государств. Их асимметрия возникает вследствие предоставления автономии отдельным, "особым" частям территории. Глубину этой тенденции можно определить, установив, какая часть населения и какая часть территории получают автономию. Например, в Португалии, Франции, а также Финляндии речь идет о небольших, географически обособленных перифериях. В Италии и Великобритании это уже значительная часть государства.
Рассмотрим пример Италии, где прослеживается тенденция к самой глубокой регионализации и децентрализации. Итальянская конституция определяет пять областей, которые имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, установленным конституционными законами (Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д'Аоста). В 1971 г., например, был принят статут Трентино-Альто-Адидже. Он предусматривает избрание местной легислатурой главы региона, который возглавляет его правительство. При этом выборные советы существуют во всех областях Италии, а не только в пяти областях с особым статусом (в 1970 г. прошли первые выборы в областные советы). Эти советы формируют джунты (исполнительный орган власти) с председателями из числа членов совета. В их компетенции находятся такие вопросы, как жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. На референдум 7 октября 2001 г. в Италии были вынесены такие вопросы, как право регионов назначать судей, решать вопросы налогообложения, здравоохранения, образования и охраны окружающей среды. Этот референдум даже трактовался в некоторых источниках как переход Италии к федерализму. Однако, несмотря на формально положительный ответ избирателей (64,2%), явка на этот референдум составила всего лишь 34%. Пример Италии важен тем, что наряду с более глубокой автономизацией пяти областей здесь прослеживается тенденция к переустройству всего государства на принципах децентрализации.
Интересные примеры асимметричной децентрализации связаны и с другими странами. Один из важнейших примеров — Великобритания. Эта страна с историко-географической точки зрения может быть разделена на "ядро" — Англию и три крупных региона "кельтской периферии" — Шотландию (имевшую в прошлом свою государственность), Уэльс и Северную Ирландию. Здесь в 1979 г. закончились неудачей референдумы о создании парламентов в отдельных регионах страны. Зато успешными были референдумы в 1997 г., что и позволило в 1998 г. принять специальные акты, определившие порядок самоуправления в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии.
• Акт о Шотландии позволяет этой части Соединенного королевства иметь свой парламент и исполнительный орган во главе с первым министром (первый министр назначается королевой из числа членов шотландского парламента, причем парламент имеет право номинировать первого министра, первый министр назначает министров из числа депутатов).
• Акт об Уэльсе предполагает создание национальной ассамблеи с исполнительным комитетом во главе с первым секретарем ассамблеи.
• Северная Ирландия имела самоуправление с парламентом и правительством в 1922—1972 гг., но развитие политического кризиса и волнений на конфессиональной почве (католики против лояльных Лондону протестантов) привело к их роспуску и фактической ликвидации автономии (парламент временно воссоздавался в 1973, 1982 и 1988 гг.). Новый акт 1998 г. предполагал создание ассамблеи, введение поста первого министра и его заместителя (однако создать стабильно функционирующую структуру в Северной Ирландии вновь не удалось).
Великобритания — пример страны, где асимметричная децентрализация затрагивает значительную часть территории. Известно немало случаев, когда автономию получает только один регион, или она сводится к единичным случаям в сравнении с основной территорией страны. Это — модель региона с особым статусом. Обычно он отличается от основной территории страны по этническим характеристикам или в силу географической обособленности.
Одним из важных примеров являются Аландские острова — островная территория в составе Финляндии, где большинство составляет шведское население. Еще в 1921 г. Лига наций подтвердила принадлежность этой спорной территории Финляндии. Сейчас статус Аландских островов регулируется законом о самоуправлении от 1993 г. На Аландских островах есть свой парламент (лагтинг), действуют свои партии. Законодательное право лагтинга распространяется на развитие экономики, коммунальное управление, образование и культуру, здравоохранение, внутренний транспорт, полицию, почту, радио и телевидение. При этом интересы Финляндии на островах представляет губернатор, а законы, принятые лагтингом, должны быть утверждены президентом страны (в случае выхода за рамки островной компетенции президент налагает на аландские законы вето).
В положении единичных регионов с особым статусом в Португалии находятся автономные заморские регионы — Азорские острова и Мадейра, которые расположены в Атлантическом океане на большом расстоянии от основной территории (но в то же время, в отличие от Аландских островов, не имеют этнической специфики). Конституция Португалии 1976 г. имеет хорошо разработанные статьи о региональной автономии этих территорий и органах самоуправления. Полномочия автономных регионов включают здравоохранение, социальное обеспечение, транспорт, вопросы занятости, школьное образование, спорт, рыболовство, туризм, сельское, торговое и промышленное развитие, адаптацию налогового режима и др. В автономных регионах действуют ассамблеи и местные правительства. Интересы Португалии представляет министр республики, который назначает главу местного правительства.
В то же время не следует считать, что процессы асимметричной децентрализации являются однонаправленными и необратимыми. Существует ряд примеров того, как государство вводило и отменяло автономию для своих отдельных частей. Например, на Мальте, которая состоит из двух основных островов — большой собственно Мальты и небольшого Гозо, последний имел самоуправление. В 1961 — 1973 гг. на Гозо существовал Гражданский совет, который занимался вопросами публичных работ и общественного благосостояния. С 1987 г. решение проблем Гозо осуществляется иным способом — через общенациональное правительство, в котором есть специальное министерство Гозо.
Процесс создания этнических автономий оказался непростым на Филиппинах, хотя конституция страны предполагает создание автономных регионов — Мусульманского Минданао (часть южного острова Минданао) и Кордильеры (расположен на острове Лусон). Однако плебисциты 1989 г. закончились неудачно. На Минданао за вхождение в состав автономного региона голосовали только четыре провинции, причем предполагаемая столица региона в его состав вступать не захотела. В Кордильерах плебисцит имел положительный результат только в одной провинции, после чего в 1991 г. автономия была отменена. Однако, несмотря на противоречивый и неуверенный старт автономизации, в дальнейшем эти автономные регионы все-таки были созданы.
Отмена региональной автономии в некоторых конфликтных ситуациях может вызывать заметную напряженность. Например, в Индонезии на особый статус претендует провинция Ачех на севере Суматры. Эта провинция имеет развитую мусульманскую идентичность. В 1969 г. она получила особый статус. Однако уже через пять лет, в 1974 г., автономия была отменена, что привело к неудачной попытке провозглашения независимости Ачеха в 1977 г. В настоящее время Ачех является одной из "горячих точек" Индонезии

< Назад   Вперед >
Содержание