<< Пред.           стр. 2 (из 14)           След. >>

Список литературы по разделу

 То, как административно-правовое регулирование способству­ет достижению названных целей, очень важно для существова­ния и развития и граждан, и государства.
 Система административного права делится на общую и осо­бенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие уп­равление в целом, а особенная часть состоит из норм, действую­щих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).
 Каждая из частей включает в себя несколько административ­но-правовых институтов. В общую часть входят пять групп ин­ститутов (подотраслей):
 1) регулирующих административно-правовые статусы граж­дан (индивидуальных субъектов права);
 2) регулирующих основы организации и деятельности испол­нительной власти (аппарата государственного управления);
 3) регулирующих административно-правовой статус негосудар­ственных организаций;
 4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
 5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части административного права четыре подотрас­ли, объединяющие нормы:
 1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общест­ва, государства, административно-политическую деятельность;
 2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
 3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;
 4) регулирующие деятельность государственной администра­ции по организации и осуществлению политических, экономи­ческих и иных связей с другими странами (внешних связей).
 Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление оборо­ной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения
 
 
 10 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
 штрафов и процедура приватизации государственных предпри­ятий. Для их юридического опосредования нужны разные адми­нистративно-правовые нормы'.
 Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике — ее роль является решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регу­лирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отно­шения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих сферах весьма существенны.
 Административное право — очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень вели­ка^ От его состояния в немалой степени зависит построение ап­парата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.
 Административное, государственное, гражданское и ряд дру­гих отраслей права являются фундаментальными, профилирую­щими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро: В административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, эко­логическое право, т. е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отно­шения и в которых широко используется административно-пра­вовой метод регулирования.
 § 4. Нормы административного права
 Любая отрасль права состоит из юридических норм, являет­ся их организованной совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на базе которых стро­ится система отрасли, являются административно-правовые нор­мы. Их можно понимать как установленные или санкциониро-
 ' Не случайно в общеправовом классификаторе отраслей законодательства нет административного, но есть отрасли законодательства о государственной службе, обороне, образовании, охране общественного порядка, административной ответ­ственности и многие другие (см.: СЗ. 1996. № 7. Ст. 679).
 ' Во многом такая роль исполнительной власти обусловлена величиной терри­тории, многонациональным составом населения, историей и традициями страны, удельным весом государственной собственности в ее экономике.
 
 
 § 4. Нормы административного права II
 ванные государством правила, регулирующие отношения в сфе­ре деятельности исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принужде­нием. Норма содержит правило, модель должного поведения (дис­позицию) при наличии определенных условий (гипотезы).
 Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАН РСФСР, устанавливающая ответственность за мелкое хулиганство, действует только «с связке» с нормами ст. 13, в соответствии с которой административной ответственности под­лежат лица, достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст. 202 и 203, определяющих, кто рассмат­ривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить протокол об административном правонарушении, и др.
 Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым разным критериям. Наиболее важ­ными для понимания этих норм являются критерии их сущнос­ти, содержания и формы.
 По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные, содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные, призванные обеспе­чить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентиру­ющих созидательную деятельность исполнительной власти («ак­тивная администрация») и ее охранительную деятельность («пас­сивная администрация»).
 По содержанию различаются нормы материальные (определя­ют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессу­альные (закрепляют порядок, процедуры осуществления влас­ти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного пра­ва органично связаны две подотрасли: материальное админис­тративное право и административно-процессуальное право.
 Используя в качестве критерия группировки метод воздейст­вия на поведение субъектов, можно выделить нормы обязываю­щие, запрещающие, уполномачивающие, поощрительные.
 Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппарат-ных. В числе общеобязательных — федеральные, субъектов Фе­дерации (республиканские, областные, краевые, окружные), го­родские, районные, поселковые, сельские. Среди внутриаппаратных
 
 
 12 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
 можно выделить общеаппаратные, межведомственные, ведомствен­ные, локальные (действующие в пределах отдельной организа­ции).
 Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Раз­личаются нормы законодательные и подзаконные. Последние мо­гут содержаться в указах Президента, постановлениях Прави­тельства, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.
 По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различие между нормами общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют равную юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная. Конкуренция воз­никает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипоте­зам разных юридических норм. Специальную норму можно рас­сматривать как исключение из общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных, названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило. Так, ст. 146 КоАП РСФСР закрепляет ответственность работни­ков торговли за нарушение правил торговли, а ст. 148 — за нару­шение порядка продажи огнестрельного гладкоствольного охот­ничьего оружия. Если продавец нарушит специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности по ст. 148, а не по ст. 146.
 По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных организаций и их работников, не­государственных организаций, граждан, а также разных субъек­тов.
 Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Постоянные нормы действуют неопределен­ное время, срок их действия заранее не определяется, они дей­ствуют до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма, если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает заранее названная дата.
 Реализация норм административного права представляет со­бой процесс претворения в жизнь государственной воли его субъ­ектами. Это выражается в поведении субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают не­сколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) со­блюдение; 3) использование и 4) применение.
 Исполнение заключается в активных действиях субъектов пра­ва по выполнению предписаний, содержащихся в норме.
 
 
 § 5. Действие административно-правовой нормы во времени 13
 Суть соблюдения — в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассив­ным поведением субъекта.
 При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным пра­вом (например, на жалобу).
 Применение состоит в принятии компетентным государствен­ным органом (уполномоченным должностным лицом) индивиду­ального юридически-властного решения (акта) на основе действу­ющей нормы.
 Применение административно-правовых норм является важ­нейшей правовой формой деятельности исполнительной власти и осуществляется в особом процессуальном порядке (например, применение административного взыскания, лицензирование, при­зыв на военную службу).
 § 5. Действие административно-правовой нормы во времени
 Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его правильного решения до­вольно часто зависит, какой закон — новый или старый — будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуществлять­ся его предписания.
 Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие пре­кратилось. Для этого следует знать два обстоятельства: 1) дату вступления нормы в силу; 2) пределы ее действия при вступле­нии в силу.
 По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а значит, и содержащаяся в нем норма, всту­пают в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в постанов­лении о введении в действие закона либо в самом законе огова­ривается разное время начала действия разных норм, содержа­щихся в одном законе.
 Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Россий­ской газете», если в акте не установлен иной срок^
 ' Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». См.: Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Фе­дерального Собрания от 14 июня 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801).
 
 
 14 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
 Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, за­трагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государствен­ную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат офи­циальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с указанной в акте даты после дня опуб­ликования^
 Акты других органов исполнительной власти, по общему пра­вилу, вступают в силу немедленно, если в них или в других ак­тах не назван иной срок.
 Следовательно, норма административного права начинает дей­ствовать: через 7, 10 дней после официального опубликования; немедленно; после специально названного срока.
 Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три типа действия:
 1) перспективное — на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, нормы, усиливающей наказа­ние);
 2) немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие пра­воотношения, но с даты вступления ее в силу (например, норма, увеличившая срок военной службы, была распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были де­мобилизованы к дате ее вступления в силу);
 3) с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, нормы устраняющей или смягча­ющей ответственность).
 А когда прекращается действие нормы? Для решения этого вопроса необходимо знать дату ее отмены, а также полностью ли она прекратила свое действие или нет. Иными словами, устано­вив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать.
 Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется дата, когда норма перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы со дня вступления в силу новой. Если норма была срочной, т. е. заранее установлено время ее действия, то по его истечении она утрачивает силу.
 ' Нормативные акты Государственного таможенного комитета общего характе­ра вступают в силу по истечении 30 дней после их опубликования (ст. 11 ТК РФ).
 
 
 § 5. Действие административно-правовой нормы во времени 15
 Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы: 1) норма «переживает» себя, если про­должает регулировать отношения, которые возникли на ее осно­ве, и после даты вступления в силу новой нормы; 2) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регули­ровала, с даты утраты силы; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впос­ледствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой. При таком понимании обратная сила нормы — это ее ревизион­ная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулирован­ных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обя­занностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении адми­нистративного взыскания, признания права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зар­платы, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.
 В качестве примера, когда старая норма «переживает себя», можно назвать сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила дол­жностной оклад.
 Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематично может быть выражено так:
 Новая норма: Старая норма:
 1) перспективное действие 1) переживание
 2) немедленное действие 2) немедленное прекращение
 действия
 3) обратное действие 3) досрочное прекращение __________________________действия________________
 Основным принципом действия любой нормы во времени яв­ляется немедленное действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или усиливает ответствен­ность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т. д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма дол­жна «переживать себя». И наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила.
 Применительно к нормам об ответственности этот вопрос ре­шен ст. 54 Конституции: «Закон, устанавливающий или отягчаю­щий ответственность, обратной силы не имеет».
 
 
 16 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
 Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР: «Лицо, совершившее административное правонаруше­ние, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения.
 Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за адми­нистративные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные До изда­ния этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие от­ветственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют.
 Производство по делам об административных правонаруше­ниях ведется на основании законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о правонарушении».
 В части 2 данной статьи приведен типичный случай «пережи­вания» старой нормы. В части 3 речь идет о немедленном дейст­вии процессуальной нормы.
 Во всех остальных случаях следует руководствоваться следу­ющим принципом: немедленное действие нормы — это общее пра­вило, допущение «переживания» старой нормы, придание обрат­ной силы новой норме должно быть специально оговорено компетентным органом.
 § 6. Источники норм административного права
 Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними мог­ли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты госу­дарственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними формами его выражения.
 Источниками административного права являются акты госу­дарственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы'. Четвертой важнейшей особенностью самостоя­тельной отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли: раз­нообразием и большим числом управленческих отношений, необ­ходимостью своевременного юридического опосредования соци­альных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.
 Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще больше конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.
 ^ См. также гл. ?
 
 
 § 6. Источники норм административного права 17
 Существует значительное количество чисто административ­но-правовых источников. Но много и смешанных, многоотрасле­вых актов, которые одновременно содержат нормы разных от­раслей права (например, административного и уголовного, административного и гражданского).
 В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в зависимости от их юридической силы все источники административного права можно поделить на несколько типов:
 1. Российские акты. А: Акты федеральных органов: Законы Российской Федерации: 1. Конституция (Основной закон) РФ. 3. Акты Федерального Собрания (Верховного Совета) РФ: а) федеральные конституционные законы; б) федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.); в) декларации, положения, постановления и другие акты Фе­дерального Собрания (Съезда Советов народных депутатов Верховного Совета) РФ. Подзаконные федеральные акты:
 1. Указы, распоряжения Президента РФ.
 2. Постановления, распоряжения Правительства РФ.
 3. Приказы, постановления министерств и других централь­ных федеральных органов.
 4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.
 Б. Акты субъектов Федерации: Законы субъектов Федерации:
 1. Конституции, уставы субъектов Федерации.
 2. Законы. Подзаконные акты субъектов Федерации:
 1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов).
 2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Фе­дерации.
 3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации.
 4. Приказы, постановления иных органов субъектов Федера­ции, руководителей предприятий, учреждений субъектов Феде­рации.
 ^^ , ^'.л^ч )' "^""> В. Акты местного самоуправленуй. . ^ • ^ ^'^
 
 
 8 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
 II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).
 Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Со­ветского Союза эти акты продолжают действовать на террито­рии РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят новые рос­сийские акты.
 К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся:
 1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового море­плавания и др.).
 2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.; «Об утверждении Положения об административ­ном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.).
 3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР.
 4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государ­ственных комитетов и других центральных органов СССР.
 III. Международные акты.
 В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, на­пример, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, та­моженного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет пер­спективное будущее.
 Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, — объективный факт, который отри­цательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Еди­ного административного кодекса нет и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огром­ное количество норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнитель­ной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.
 
 
 § 6. Источники норм административного права 19
 Систему административно-правовых актов необходимо со­вершенствовать. Основными направлениями этой работы в на­стоящее время являются:
 1) повышение качества и взаимосвязи правовых норм, постоян­ная замена союзных актов более совершенными республикан­скими;
 2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования государственной администрации (необходимо отметить, что за сравнительно небольшой срок взамен союзных подзаконных актов приняты, например, законы РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии, об оперативно-розыскной де­ятельности в Российской Федерации, о государственной тайне и
 ДР-);
 3) устранение пробелов в административно-правовом регули­ровании (путем принятия актов, регулирующих правовое по­ложение студентов и учащихся, административную ответствен­ность организаций и др.)';
 4) принятие актов, способствующих осуществлению проводи-э1Х в стране реформ (о министерствах и др.).
 ' См.: Чемакин И. М. Кодификация законе спорте и туризме // Правоведение. 1985. №
 
 
 Глава 2. Административно-правовые отношения § 1. Понятие и виды административно-правовых отношений
 Административно-правовые отношения — это урегулирован­ные нормами административного права общественные отноше­ния, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Административно-правовые отношения являются разно­видностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свой­ственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности:
 — обязанности и права сторон данных отношений ассиметрич-ны, они связаны с деятельностью исполнительных органов госу­дарства и других субъектов исполнительной власти;
 — одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъ­ект административной власти (орган, должностное лицо, негосу­дарственная организация, наделенные государственно-властны­ми полномочиями);
 — данные отношения чаще всего возникают по инициативе од­ной из сторон;
 — в случае нарушения административно-правовой нормы на­рушитель несет ответственность перед государством;
 — разрешение споров между сторонами, как правило, осущест­вляется в административном порядке'.
 Существует значительное разнообразие административных (уп­равленческих) правоотношений.
 В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разно­видность последних — деликтные.
 По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В первом случае обязатель­ный субъект (носитель административной власти, звено аппара­та) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органа­ми, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами, негосударственными организа­циями, государственными предприятиями, учреждениями.
 Большая часть административных правоотношений — власте-отношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не участ­вует (горизонтальные). Участниками горизонтальных администра-
 ' Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения споров с админи­страцией в 90-х годах используется чаще, чем в прошлом.
 
 
 ; 2. Структура административного правоотношения 21
 тивных правоотношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных полномочий по отношению к другому.
 Разновидностями таких отношений, а их становится все боль­ше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды иму­щества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»' Несколько видов администра­тивных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципаль­ные) органы управления образованием обязаны оказывать на до­говорных начала посреднические услуги подведомственным об­разовательным учреждениям»^
 § 2. Структура административного правоотношения
 Административное правоотношение имеет определенную струк­туру. Ее элементами являются: субъекты (участники); объект (то, по поводу чего возникли отношения); содержание правоотношения.
 В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).
 По вопросу о том, что является объектом правоотношения, в юридической литературе существуют разные мнения. Одни авто­ры в качестве единственного объекта любого правового отноше­ния признают действия, поведение людей^, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предме­том (материальные предметы и вещи), и объект неимуществен­ных отношений (действия, поведение людей)*.
 Представляется, что здесь следует учитывать наличие непос­редственного и более отдаленного объекта отношения. Непосред­ственным объектом административных правоотношений являет­ся волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые
 ' Российская газета. 1992. 9 июля. ' Российская газета. 1992. 31 июля.
 ' Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М„ 1976; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М„ 1974.
 * Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 119—120; Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. ЛГУ, 1961. С. 85—86 и др.
 2—2797
 
 
 22 Глава 2. Административно-правовые отношения
 деяния оказывается влияние на процессы, на материальные пред­меты, информацию, продукты духовного творчества.
 Субъектом права является участник общественных отношений которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способно­го вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего, пер­сонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (призна­ние правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях)'.
 В общей теории права распространено мнение, что всех субъ­ектов права можно поделить на две группы: граждане и органи­зации^. Критерий деления представляется вполне обоснованным, а названия обеих групп — неудачными, так как они неточно от­ражают круг участников правоотношений, не учитывают их ог­ромного многообразия.
 В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «граж­данин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и военнослужащим, и под­надзорным, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, преду­смотренных административно-правовыми нормами. Эти наслое­ния на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать первую группу «индивидуаль­ные субъекты административного права». Понятие «гражданин» отражает их общую административную правосубъектность, а по­нятие «студент» («военнослужащий» и т.д.)— специальную. Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включает и их структурные подразделения (цех, отделение свя­зи, факультет), и их трудовые коллективы. Поэтому именовать вторую группу «коллективными субъектами» административного права правильнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации.
 А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Поскольку его действия влекут юридические последствия для организации, они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотно­шений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени.
 ^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 138—139. ' Общая теория советского права. М., 1966. С. 289; Теория государства и права. Учебник для вузов. М., 1983. С. 331.
 
 
 § 3. Система коллективных субъектов административного права 23
 Иногда возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами является дол­жностным правонарушением, за которое виновный, именно как должностное лицо, привлекается к уголовной или администра­тивной ответственности. В этом случае оно становится индивиду­альным субъектом уголовно-правовых или административно-пра­вовых отношений. Но в таких отношениях виновный не выступает как должностное лицо, он лишь несет ответственность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо.
 Пятой важной особенностью административного права являет­ся то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг учас­тников общественных отношений. Эта особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой госу­дарства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объедине­ниям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли.
 Приведенное нами деление субъектов административного пра­ва — наиболее распространенное в науке, но не единственное. Среди субъектов можно выделить тех, кто осуществляет, защи­щает публичные интересы и тех, кто реализует частные интере­сы. Очень близко к такой группировке примыкает деление субъ­ектов по признаку наличия у них исполнительной власти, государственно-властных полномочий. Тогда первая группа — властные субъекты, отношения между которыми являются, как правило, внутриаппаратными, вторая группа — невластные субъ­екты, между ними не может быть административно-правовых от­ношений. Отношения властных и невластных субъектов являют­ся внеаппаратными и могут быть административно-правовыми.
 § 3. Система коллективных субъектов административного права
 Коллективные субъекты — это организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персони-фицированно'. Коллектив, как правило, объединен каким-то ин­тересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого. Коллективное образование в админис-
 ' Такое право не признается, например, за группой граждан, подписавших петицию, жалобу, заявление.
 2*
 
 
 24 Глава 2. Административно-правовые отношения
 тративно-правовых отношениях, с одной стороны, действует от своего имени, на него, как на определенную целостность, возлага­ются обязанности, ему предоставляются права, а с другой—обез­личивает конкретных людей. Поэтому изменения в личном соста­ве коллектива не влияют на его название и правовое положение. Например, личный состав органа исполнительной власти (кафед­ры, отделения ГАИ) может полностью измениться, но на его пол­номочиях это не отразится.
 В зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и вытекающих отсюда обязанностей, правового положения в большой и сложной системе (типе) коллективных субъектов ад­министративного права можно выделить четыре класса:
 1) организации;
 2) структурные подразделения организаций;
 3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений;
 4) сложные организации.
 Если же за основу деления взять такие критерии, как форма собственности и принадлежность к определенной системе, то можно говорить о следующих общностях: государственные, обществен­ные, религиозные, частные и иные (смешанные, иностранные и ДР-) организации и их структурные подразделения.
 Каждая государственная организация — часть государственно­го механизма, обладающая организационной и правовой самосто­ятельностью, работающая под руководством вышестоящего госу­дарственного органа (кроме законодательного органа, Президента, суда). Среди иных ее важнейших признаков нужно назвать эко­номическое обеспечение за счет государственной собственности, правовую регламентацию деятельности и структуры, возможность использования правового принуждения. Очень важно также от­метить, что государственная организация—это коллектив, кото­рый осуществляет не свой, а «чужой», государственный, а зна­чит, общий публичный интерес.
 В группе самостоятельных организаций в зависимости от це­лей деятельности и особенностей правового статуса различают государственные органы, предприятия, учреждения и иные (на­пример, воинские части) организации. Аналогично среди общес­твенных и религиозных организаций можно различать самостоя­тельные организации, а также органы, предприятия, учреждения как составные элементы сложных общественных и религиозных объединений.
 
 
 § 3. Система коллективных субъектов административного права 25
 Функциональная дифференциация деятельности — важный признак организации. По мере увеличения объема работы она обеспечивается структуризацией' организации, созданием в ней обособленных, самоуправляемых звеньев, выполняющих опреде­ленную часть ее задач. Они интегрируют деятельность групп, воз­никших внутри организации в связи с общностью выполняемых управленческих (бухгалтеров, снабженцев и т. д.) или производ­ственных функций (терапевтов, вузовских преподавателей физ­культуры и т. д.), по территориальным (отделение связи, аптека и др.), а также иным признакам. Структурное подразделение — элемент организации, выполняющий определенную часть ее дел. Одновременно это организованная группа людей, между которы­ми распределены обязанности. Во главе структурной единицы стоит назначенный или избранный коллективом руководитель, в ней существуют иерархические связи, осуществляется самоуправле­ние. И, наконец, наличие собственного наименования, юридичес­кого акта о создании такой организационной единицы.
 Структурные подразделения можно классифицировать по тем же критериям, что и организации. Следовательно, можно выде­лить структурные подразделения государственных организаций (органов, предприятий, учреждений), общественных организаций, религиозных объединений)^.
 Трудовые, территориальные и иные коллективы — третий класс коллективных субъектов административного права. Они наделе­ны государственно-правовой, административной правосубъек-тностью, а также обладают ею и в других отраслях права: трудо­вом, уголовно-процессуальном. Особенностью коллектива является, во-первых, то, что он призван выражать и защищать свои инте­ресы; во-вторых, то, что в нем нет иерархических связей, все его члены равны. Членство в коллективе является следствием пос­тупления на работу, вступления в кооператив, местожительства.
 В юридических актах ничего не сказано о трудовых коллекти­вах государственных органов. И это не случайно. Дело в том, что орган не имеет трудового коллектива, но он имеется в одноимен­ном учреждении, в котором трудятся все рабочие и служащие. Так, суд как орган правосудия состоит из судьи (судей) и народ­ных (присяжных) заседателей, а он же как юридическое учреж­дение включает в себя и судей, и судебных исполнителей, и дру-
 ' Структуризация, с одной стороны, способствует специализации труда, повы­шению его эффективности, децентрализации власти, снижению уровня принятия решений, но с другой — увеличивает иерархические цепочки в управлении, чис­ло управленцев.
 ' Не все государственные органы имеют структурные подразделения (район­ные прокуратуры, административные комиссии, например). То же самое можно сказать и о многих общественных и религиозных организациях.
 
 
 26 Глава 2. Административно-правовые отношения
 гих работников, которые образуют его трудовой коллектив. Точно так же и областная Дума как орган и как учреждение — это два разных субъекта права, разных коллектива людей.
 Государственное ведомство, межотраслевое объединение, обще­российская общественная организация, область и иные сложные организационные структуры обладают названными выше призна­ками правосубъектности. Они являются целостными самоуправ­ляемыми системами, способными самостоятельно взаимодейство­вать с окружающей средой (материальный признак), право признает за ними способность иметь и своими действиями приоб­ретать права и исполнять обязанности (формальный признак).
 В качестве примера известной всем и давно существующей сложной организации можно назвать железную дорогу. В ее со­став «как комплексное объединение входят отделения железной дороги..., а также могут входить промышленные, строительные, транспортные, научно-исследовательские... и другие предприятия (объединения) и организации, учреждения народного образова­ния, здравоохранения и культуры»'.
 Сложные организации целесообразно поделить на две группы: государственные и негосударственные (общество «Знание», ВОС, ВОГ и др.). Среди государственных можно выделить производ­ственные и территориальные единицы.
 § 4. Содержание административно-правового статуса государственных коллективных субъектов
 Даже беглый обзор всех четырех классов коллективных субъ­ектов административного права позволил продемонстрировать их большое разнообразие по размерам, социальной роли, формам собственности и многим другим критериям.
 Первая особенность административной правосубъектности со­стоит в том, что, будучи равной для всех бланкетной возмож­ностью быть участником административно-правовых отношений, она закрепляет различие в правовом положении субъектов. Вто­рая особенность — ее связь с административной деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия. Для коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер, адми­нистративная легализация организации, структурного подразде­ления являются предпосылкой для возникновения у нее граж­данско-правовой, финансовой и некоторых иных видов отраслевой правосубъектности.
 ' СП СССР. 1989. № 13. Ст. 43.
 
 
 § 4. Статус государственных коллективных субъектов 27
 Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в основном зависит от следующих обстоятельств: 1) яв­ляется он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т. д.); 3) является он самостоятельной организа­ционной единицей или включен в более сложную организацион­ную структуру.
 Коллективных субъектов целесообразно поделить по наиболее значимому признаку—принадлежности или непринадлежности к государственному механизму. Необходимо различать части госу­дарственного механизма (организации, их структурные подраз­деления, сложные организации) и негосударственные коллектив­ные субъекты.
 В административно-правовом статусе государственных коллек­тивных субъектов можно выделить три главных блока: а) целевой;
 б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию).
 Первым элементом административно-правового статуса госу­дарственного коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае мож­но понимать как обеспечение определенной социальной потребно­сти, которая в положениях, уставах и иных управленческих ак­тах конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.
 Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного механизма, можно объединить в три группы:
 1) производственные, конкретизирующие ту цель, ради кото­рой она создана (выпускать продукцию, учить, лечить, контроли­ровать и т. д.);
 2) экономико-экологические, закрепляющие обязанности береж­но использовать природные и другие ресурсы, обеспечивать со­хранность окружающей среды и государственного имущества;
 3) социальные, нацеливающие на заботу о коллективе работни­ков и его членах, создание благоприятных условий для трудовой деятельности, организацию культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих рабочих, служа­щих и их семей.
 Второй — организационно-структурный — компонент право­вого статуса сам является довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, лега­лизации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчинен­ности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2), установления и изменения их организационных струк­тур (3), права на организационное самоопределение (4), процедур деятельности (5) и права на официальные символы (6).
 
 
 28 Глава 2. Административно-правовые отношения
 Компетенция —часть правового статуса коллективных субъ­ектов, которая состоит из совокупности властных полномочий от­носительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением влас­ти, с участием в управленческих отношениях, в том числе и пра­во издавать определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое закрепление круга объектов, пред­метов, дел, на которые распространяются властные полномочия.
 Все государственные коллективные субъекты обладают опре­деленной компетенцией. Она может быть проанализирована по связи властных полномочий с определенными управленческими функциями. Следовательно, можно различать права и обязаннос­ти в сфере планирования, методического руководства, норматив­ного регулирования, работы с кадрами, учета, контроля и др. Наряду с функциональным весьма полезно рассмотреть и субъ­ектный характер компетенции. В этом случае следует различать компетенцию в отношении вышестоящих и в отношении подчи­ненных коллективных субъектов и работников, а также в отно­шении граждан, подконтрольных субъектов.
 В частности, общими правами являются: быть адресатом уп­равленческих команд, требовать четкого определения обязанностей и создания необходимых условий для их выполнения, вносить предложения в различные организации, получать определенную информацию, давать указания подчиненным. Назовем и общие обязанности: рационально расходовать ресурсы, бережно отно­ситься к природе, соблюдать санитарные, противопожарные пра­вила, выполнять управленческие команды, своевременно рассмат­ривать обращения как членов коллектива, так и граждан, и др.
 Анализ административно-правового статуса коллективных структурных единиц административного механизма позволяет без большого труда решить вопрос о содержании административно-правового статуса негосударственных коллективных субъектов. В крайне редких случаях у последних имеются все те элементы статуса, что и у первых (целевого, организационного, компетен-ционного блоков), чаще всего — лишь некоторые из них. Так, пра­вовыми актами определены цели и задачи многих общественных формирований (народных дружин, Всероссийского общества глу­хих и др.), трудовых коллективов.
 Минимальный объем административно-правового статуса не­государственного коллективного субъекта включает в себя право на государственное признание, наименование, право самостоятель­но вступать в административно-правовые отношения с государ­ственными органами.
 
 
 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 § 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов
 Проблеме административно-правового статуса граждан посвя­щена значительная научная литература'. В. И. Новоселов полагает что гражданином следует считать «лицо (человека), не состояще­го с данным органом управления в трудовых или государственно-служебных отношениях»^. Очень ценно, что автор отметил ус­ловность данного понятия: лицо считается гражданином приме­нительно к определенным отношениям, а не вообще. Дело в том, что один и тот же человек (например, госсанинспектор) в одних отношениях выступает как частное лицо (гражданин), в других — как служащий, в-третьих — как представитель власти.
 Однако рассматриваемое определение нужно уточнить. Во-первых, речь можно вести об отношениях не только с органом управления, а вообще с любым коллективным субъектом адми­нистративного права. Во-вторых, точнее говорить не о трудовых, государственно-служебных отношениях, а о том, что лицо не яв­ляется участником устойчивых организационных связей, членом определенного коллектива. Таким образом, под гражданином по­нимается отдельное лицо, которое не находится в устойчивых правовых отношениях с данной организацией.
 Административно-правовой статус индивидуального субъекта — это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государствен­ного и административного права. Он является составной частью общего правового статуса гражданина. Права и обязанности лич­ности, о которых говорится в административно-правовых нор­мах, производны от конституционных и часто конкретизируют последние.
 «Административно-правовой статус граждан Российской Фе­дерации устанавливается прежде всего Конституцией Россий­ской Федерации, актами органов представительной власти. В фор-
 ' См.: Ямпольская. Ц. А. Субъекты советского административного права (Авто-реф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 1958); Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л„ 1972; Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976; Гражданин и аппарат уп­равления. Т. 1. М., 1982. Т. 2. М., 1984; и др. ' Новоселов В. И. Указ. раб. С. 17.
 
 
 30 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 мировании и особенно в реализации составляющих данный ста­тус прав и обязанностей значительна также роль органов испол­нительной власти»'. Правительство, министерства, губернаторы издают немало нормативных актов, которые предоставляют оп­ределенным категориям лиц льготы, закрепляют процедуры де­ятельности различных инспекций, устанавливают правила (охо­ты, дорожного движения и т. д.).
 Составными частями административно-правового статуса ин­дивидуального субъекта являются административная правосубъ-ектность и его реальные права и обязанности, приобретенные в соответствии с нормами административного права. «Правосубъ-ектность включает два основных структурных элемента: во-пер­вых, способность обладания правами и несения обязанностей (пра­воспособность); во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность). Поэтому иногда правосубъектность называют праводееспособностью»^
 Административная правоспособность — это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административно­го права. Частично она возникает с момента рождения: право на имя", на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение ле­карствами. Будучи в принципе равной, административная пра­воспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства, наци­ональности и других демографических факторов. В качестве при­мера можно назвать воинскую обязанность, способность стать носителем которой зависит от пола, возраста, состояния здоровья, гражданства и ряда иных факторов. В настоящее время, когда субъекты Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции РФ активно осуществляют административное правотворчество, ад­министративная правоспособность жителей разных регионов имеет определенные различия.
 Таким образом, главные особенности административной пра­воспособности заключаются в следующем: 1) она регулируется нормами административного права; 2) ее содержание состоит в регулировании отношений индивидуальных субъектов с субъек­тами исполнительной власти; 3) у конкретных лиц она возникает
 ^ Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1994. С. 80, 81.
 ' Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 129. " Ст. 7 «Конвенции о правах ребенка», принятой в 1989 году Генеральной А< самблеей ООН гласит: «Ребенок регистрируется сразу же после рождения, момента рождения имеет право на имя и на приобретение гражданства».
 
 
 § 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов 31
 с момента рождения; 4) для разных лиц она не одинакова по объему.
 Административная дееспособность — это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязаннос­ти, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.
 Административная дееспособность граждан РФ возникает поз­днее их правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособ­ность. Ее частичное появление и последующее увеличение свя­зано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, исполь­зовать право на жалобу, с шести лет ребенок сам реализует пра­во на образование. Комиссия по делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось II лет, в специальную школу, а с 16 лет наступает административная деликтоспособ-ность.
 Административная правосубъектность может быть общей и спе­циальной. Соответственно следует различать общий и специаль­ный административно-правовой статус. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть субъектом одного или нескольких специаль­ных статусов (студента, работника милиции, жителя закрытого города и т. д.). Во многих случаях специальная (ролевая) право­субъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специаль­ный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. На­пример, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения, выбор местожительства.
 Административная правосубъектность индивидуальных субъ­ектов непрерывно расширяется. В ее регулировании повышается роль законов. За последние годы федеральными законами граж­данам предоставлено право на оружие, на свободный выбор мес­та жительства, учреждение средств массовой информации и др. Значительно расширены права на судебную защиту, на объеди­нение, на свободу совести.
 Законодательство закрепляет обстоятельства, при наличии которых общий, и прежде всего административно-правовой, ста­тус индивидуального субъекта может быть ограничен:
 1) чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, сти­хийные бедствия и др.);
 
 
 32 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 2) если это несовместимо с их общественно полезной деятель­ностью (запрещение совместной службы родственников, совме­щения государственной службы с предпринимательской деятель­ностью и т. п.);
 3) если без этого невозможно обеспечить государственную без­опасность (режим секретности, пограничный режим и др.);
 4) совершение неправомерных действий (лишение правонару­шителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. п.).
 В первых трех случаях ограничения непосредственно устанав­ливаются нормативными актами, касаются неопределенного чис­ла граждан и поэтому являются групповыми. А ограничения ад­министративно-правового статуса в связи с совершением неправомерных действий носят индивидуальный характер, пер­сонифицированы, являются мерами принуждения.
 § 2. Административно-правовой статус гражданина
 Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали три разновидности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без гражданства'. Но после распада СССР и образования СНГ положение изменилось. Со­гласно российскому Закону о гражданстве Российской Федера­ции от 28 ноября 1991 г. всех лиц по признаку гражданства необ­ходимо поделить на шесть групп: 1) граждане Российской Федерации; 2) лица с двойным гражданством; 3) почетные граж­дане; 4) граждане «ближнего зарубежья» (республик СНГ, кроме РФ); 5) иностранцы; 6) лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из названных родовых общностей есть особенности. Так, административно-правовые статусы постоянно проживающих в России и временно прибывших иностранцев не идентичны.
 В настоящее время можно говорить о трех категориях граж­дан России (обычных, почетных и с двойным гражданством), о двух категориях иностранных граждан («ближнего» и «дальнего зарубежья») и лицах без гражданства (апатридах).
 В зависимости от степени связанности гражданина при реализа­ции им своих прав можно различать 6 степеней (ступеней) свободы:
 ' Как недоразумение можно рассматривать мнение А. В. Смирнова, который, анализируя норму, устанавливающую ответственность граждан за то, что они не ведут учет доходов, утверждает, что «лица без гражданства к указанной ответ­ственности привлечены быть не могут, так как гражданами не являются» (Смир­нов А. В. Административная ответственность за нарушения налогового законода­тельства. М., 1995. С. 44).
 
 
 § 2. Административно-правовой статус гражданина 33
 1. Полная свобода.
 2. Свобода, связанная с обязанностью уведомления субъектов власти (явочный порядок реализации прав).
 3. Свобода, связанная с обязанностью регистрировать действия.
 4. Свобода, ограниченная обязанностью получать разрешение. Субъект власти обязан рассмотреть заявление, отказ в регис­трации может быть обжалован в судебном порядке.
 5. Свобода, ограниченная дискреционными полномочиями власти при выдаче разрешений на осуществление прав'.
 Правоприменительные акты, принятые на основе дискрецион­ных полномочий, судебному обжалованию не подлежат. А пос­кольку вышестоящие органы во многих случаях вправе отменять акты подчиненных им органов только по мотивам законности, то и обжалование дискреционных актов в административном по­рядке часто не имеет смысла. 6. Полная несвобода.
 Анализируя законодательство последних лет, .нетрудно про­следить, как идет процесс развития прав граждан. Свобода уве­ренно восходит на более высокие ступени. Так, например, право на демонстрации поднялось на вторую ступень свободы, право на предпринимательскую деятельность —с 6 на 2(3 ступень), пра­во заниматься каратэ —с 5 на 1.
 С точки зрения механизма реализации, можно выделить пра­ва абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным относятся права, которыми лица пользуются по своему усмотре­нию, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на админис­тративную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользование публичными библиотеками, получение общего среднего образо­вания. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина.
 Относительными следует считать такие права, для реализа­ции которых нужен акт государственного органа. Например, при­каз о назначении на должность, лицензия на осуществление оп­ределенной деятельности. Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти, актом применения права. Если взять за основу повод (процессуальное основание) предо-'авления (признания) права, то можно говорить о правах, кото->1е актом субъекта исполнительной власти:
 ' С. С. Алексеев этот вариант взаимоотношений власти с гражданами называет сключительным разрешительным порядком». См.: Алексеев С. С. Общие дозво-ния и общие запреты в советском праве. М.. 1989. С. 168.
 
 
 34 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 — признаются, реализуются без заявления лица, имеющего право (назначение стипендии, присвоение военнослужащему оче­редного звания, вещевое обеспечение сотрудников органов внут­ренних дел и т. д.);
 — предоставляются (признаются) по заявлению, которое субъ­ект исполнительной власти обязан удовлетворить, если отсут­ствуют предусмотренные юридической нормой основания для отказа (например, назначить пенсию, выдать паспорт, лицензию, принять отставку);
 — предоставляются по усмотрению субъекта исполнительной власти, реализующего свои дискреционные полномочия (напри­мер, назначение на государственную должность).
 В зависимости от круга лиц, которым права предоставляются, и оснований их возникновения можно различать общие и специ­альные права. Последние чаще всего являются льготами, кото­рые даются по признакам:
 а) социально-демографическим (больным, многодетным, вынуж ценным переселенцам и т. д.);
 б) общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослу кащим, Героям России, государственным служащим и др.).
 С учетом территориального фактора льготы могут быть феде­ральными, региональными, локальными. По содержанию различаются следующие группы прав граждан: 1) на участие в государственном управлении. Это права: на государственную службу; на внесение предложений; на получе­ние необходимых документов и информации в установленной форме; организовывать, участвовать, выходить из общественных объединений; пресекать противоправные действия; учреждать газету и др.;

<< Пред.           стр. 2 (из 14)           След. >>

Список литературы по разделу