<< Пред.           стр. 3 (из 14)           След. >>

Список литературы по разделу

 2) на государственное участие, содействие, помощь компетен­тных организаций. Речь идет, например, о праве получать плат­ные блага, получать и пользоваться бесплатными благами (биб­лиотеками и др.), получать организационную (в трудоустройстве, например), техническую, санитарно-эпидемиологическую, меди­цинскую и иную помощь;
 3) право на защиту. Основные формы его реализации — адми­нистративная жалоба; жалоба (иск в суд); защита в администра-тивно-юрисдикционном производстве; необходимая оборона (в том числе право на газовое оружие); право на помощь негосудар­ственных организаций (коллегий адвокатов, обществ защиты прав потребителей, профсоюзов и др.).
 Среди административно-правовых обязанностей индивидуаль­ных субъектов можно выделить абсолютные и относительные.
 
 
 § 3. Административно-правовой статус иностранных граждан 35
 Первые не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они безусловно, возлагаются на каждого (соблюдение правил дорож­ного движения, санитарии и т. п.). Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на приобре­тение прав и пользование ими (обязанности абитуриента, чита­теля библиотеки, собственника автомобиля и т. д.), и правонару­шений (например, уплатить штраф).
 § 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
 Правовое положение иностранцев и правовое положение апат­ридов различается очень незначительно, при первом приближе­нии к исследованию данного вопроса существующими различия­ми можно пренебречь и рассматривать иностранных граждан и лиц без гражданства как единую родовую общность: это — лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации. По общему правилу они пользуются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан РФ, Но есть и отличия в их правосубъектности, так как гражданство является важнейшим компонентом административно-правового статуса личности. Его наличие или отсутствие серьезно влияет на совокупность прав и обязанностей граждан.
 Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит: «Иностранные гражда­не и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным зако­ном или международным договором Российской Федерации». Основной формой закрепления особенностей правового статуса иностранцев и апатридов является федеральный закон, а основ­ной сферой, где они устанавливаются, является сфера отноше­ний граждан с исполнительной властью. Иными словами, наиболь­шее число особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства закреплено административно-правовыми нормами, содержащимися в федеральных законах.
 Все особенности административно-правового статуса иностран­ных граждан и лиц без гражданства можно по кругу лиц, на которых они распространяются, подразделить на общие, группо­вые и индивидуальные.
 Для всех находящихся на территории РФ лиц, которые не яв-пяются ее гражданами, законодательством установлены следую-цие особенности праводееспособности:
 1) они не могут быть государственными служащими, занимать ^которые должности (Президента РФ, командира экипажа воз-^шного судна и др.), работать в милиции;
 
 
 36 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 2) они не допускаются к деятельности, связанной с государ­ственной тайной;
 3) на них не распространяется воинская обязанность;
 4) их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекать толь­ко иностранцев и лиц без гражданства, только к ним может при­меняться такое административное взыскание, как выдворение);
 5) иностранные граждане и лица без гражданства (за исклю­чением граждан стран СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии разрешения. Оно может быть не выда­но исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, установленным законодательством;
 6) они проживают и осуществляют свою деятельность на осно­вании специальных документов (видов на жительство, загранич­ных паспортов и др.);
 7) для них могут быть установлены ограничения в передвиже­нии и выборе места жительства, когда это необходимо для обес­печения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан^
 8) по территории, открытой для иностранцев, они могут сво­бодно передвигаться при условии уведомления об этом ОВД или принимающей их организации. По прибытии в пункт назначения они должны зарегистрировать свое временное пребывание в ОВД, гостинице или в принимающей их российской организации;
 9) иностранные граждане могут приобретать гражданское ору­жие по лицензиям, выданным ОВД на основании ходатайств пред­ставительств государств, гражданами которых они являются, при условии вывоза ими оружия из РФ в течение пяти дней со дня приобретения. Нарушение сроков вывоза оружия влечет его кон­фискацию;
 10) выезд из России им может быть не разрешен при наличии обстоятельств, установленных законодательством (например, если это противоречит интересам государственной безопасности, если лицо привлекается к уголовной ответственности).
 В настоящее время правовое положение иностранцев и лиц без гражданства регулируется Законами РФ «О гражданстве Рос­сийской Федерации» от 28 ноября 1991 г., «О беженцах» от 19 фев­раля 1993 г., Законом СССР «О правовом положении иностранных
 ' См.: Постановление Совета Министров РФ от 4.07.92. № 470 «Об утверждении перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан» // САПП РФ. 1992. № 33.
 
 
 § 3. Административно-правовой статус иностранных граждан 37
 граждан в СССР» от 24 июня 1981 г., утвержденными Кабинетом Министров СССР 26 апреля 1991 г. «Правилами пребывания инос­транных граждан в СССР», и рядом других российских и союз­ных актов. Некоторые субъекты Федерации тоже издали зако­ны, влияющие на административно-правовой статус иностранцев (регулирующие вопросы их регистрации, передвижения, прожи­вания). Так, Свердловская областная Дума 29 ноября 1994 г. при­няла областной Закон «О порядке регистрации иностранных граж­дан на территории Свердловской области».
 Групповые особенности административно-правового положе­ния иностранных граждан и лиц без гражданства обусловлены многими обстоятельствами: временем пребывания в РФ, целью пребывания (туризм, учеба, служебные дела, поиски убежища и др.), из какой страны -прибыл иностранец^ и т. д.
 По времени пребывания на территории России всех иностран­ных граждан и лиц без гражданства можно поделить на: — постоянно проживающих; — временно пребывающих;
 — проезжающих через территорию РФ транзитом. Для постоянного проживания необходимо разрешение органа внутренних дел субъекта Федерации. Заявления о выдаче такого разрешения подаются лицами, проживающими за границей, в консульские службы, а иностранцами, временно пребывающими в РФ, непосредственно в ОВД.
 Основной документ, удостоверяющий личность постоянно про­живающего иностранца или лица без гражданства, — вид на жи­тельство. Он выдается ОВД негражданам РФ, достигшим 16-лет­него возраста, на срок действия их заграничных паспортов, но не более чем на 5 лет. Достигшим 45-летнего возраста иностранным гражданам вид на жительство выдается на весь срок действия их заграничных паспортов, а лицам без гражданства — бессроч­но. Если иностранец в течение года со дня окончания срока дей­ствия своего заграничного паспорта не предъявит новых или под­линных документов, ему выдается вид на жительство для лица без гражданства.
 Лица, желающие получить статус беженца, обязаны незамед­лительно по прибытии обратиться с ходатайством в орган мигра-
 ' Для граждан отдельных государств в порядке ответной меры в России могут устанавливаться и иные ограничения прав и обязанностей. В качестве примера можно назвать такую норму: «В случае введения иностранными государствами сбора за проезд по их автомобильным дорогам устанавливаются аналогичные сборы на территории Российской Федерации» (ВВС РФ. 1993. № 1. Ст. 15).
 
 
 38 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 ционной службы субъекта Федерации, а при его отсутствии — в орган исполнительной власти. В случае регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение. Ему обеспе­чивается проезд и провоз багажа к месту временного поселения, проживание и пользование коммунальными услугами. Оно впра­ве получать питание, медицинскую помощь, денежное пособие.
 Решение о признании лица беженцем принимается органом миграционной службы, и ему выдается удостоверение соответ­ствующего образца.
 Статья 19 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» закрепляет право лиц, постоянно проживающих в России и не имеющих ее гражданства, ходатайствовать о приеме в граждан­ство РФ. По общему правилу условием приема является срок проживания: всего пять лет или три года непрерывно непосред­ственно перед подачей ходатайства. Для лиц, признанных бе­женцами, указанные сроки сокращаются вдвое. Названные сро­ки могут быть сокращены, если лицо в прошлом было гражданином СССР, имеет высокие достижения в науке, технике и в связи с иными, названными в законе, обстоятельствами.
 Временно прибывшие в РФ лица, не являющиеся гражданами России, проживают по своим заграничным паспортам. По прибы­тии в пункт назначения заграничные паспорта в течение трех суток представляются на регистрацию. От регистрации освобож­дены дипломаты, туристы, совершающие круизы, члены экипа­жей морских и воздушных судов и ряд иных лиц, названных в законе. Одни лица регистрируют заграничные паспорта в МИДе, другие — в гостиницах, третьи — в принимающих организациях, а четвертые — в ОВД. Запись о регистрации производится по месту первоначального пребывания граждан.
 Особый срок регистрации устанавливается в соответствии с Положением о привлечении и использовании в Российской Фе­дерации иностранной рабочей силы, утвержденным Указом Пре­зидента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. На основа­нии разрешения о привлечении иностранных рабочих срок регистрации определяется до одного года, а в отдельных случаях допускается его продление еще до одного года.
 В соответствии с указанным Положением иностранный граж­данин (кроме постоянно проживающего, признанного беженцем, получившего убежище), въехавший в Россию с целью осущест­вления профессиональной деятельности, может работать по най­му только при наличии подтверждения на право трудовой дея­тельности, выданного на его имя на основании полученного работодателем разрешения.
 
 
 § 3. Административно-правовой статус иностранных граждан 39
 Выдача подтверждений на право трудовой деятельности инос­транным гражданам, осуществляющим работу по найму у рабо­тодателя, в пределах установленной разрешением численности привлекаемой иностранной рабочей силы, производится терри­ториальными органами Федеральной миграционной службы Рос­сии по представленному работодателем ходатайству, при нали­чии согласия иностранного гражданина.
 Привлечение иностранных граждан из числа высококвалифи­цированных специалистов осуществляется без оформления раз­решения в случаях найма работодателями для работы на пред­приятиях с иностранными инвестициями, действующих на территории РФ, на должности руководителей предприятий, их заместителей, руководителей подразделений.
 Таким образом, установлен следующий порядок принятия инос­транных граждан, временно находящихся в РФ, на работу:
 — работодатель должен обратиться в миграционную службу и получить разрешение на прием на работу определенного числа иностранных граждан;
 — на основании полученной квоты работодатель просит миг­рационную службу выдать подтверждение конкретному лицу на право работать по найму;
 — после получения подтверждения работодатель вправе при­нять конкретного иностранца на работу.
 Личные и служебные автотранспортные средства иностран­ных граждан, прибывших в РФ на срок до 6 месяцев, ставятся на учет в таможенных органах, а ввозимые на срок более 6 месяцев — регистрируются в ГАИ.
 Важной особенностью административно-правового статуса лица, не имеющего российского гражданства и временно находящегося в нашей стране, является обязанность выехать из России по ис­течении определенного ему срока пребывания. Срок пребывания может быть сокращен, если: 1) отпали основания для дальней­шего пребывания иностранного гражданина в РФ; 2) он наруша­ет законодательство о правовом положении иностранных граж­дан и апатридов.
 В настоящее время еще действуют Правила транзитного про­езда иностранных граждан через территорию СССР, утвержден­ные Советом Министров СССР 10 мая 1984 г. В соответствии с ними транзитный проезд через Россию воздушным, железнодо­рожным и морским транспортом лиц, не являющихся ее гражда­нами, разрешается при наличии документов, действительных для въезда в сопредельное государство и соответствующих проезд-
 
 
 40 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 ных документов. Транзитный проезд на легковых автомобилях, а также осуществление международных транзитных автоперево­зок производятся на основе межгосударственных соглашений при наличии документов, дающих право на въезд в сопредельное го­сударство. Транзитные визы выдаются, как правило, без права остановки. Безвизовый транзит разрешается при наличии меж­правительственных соглашений в беспересадочных полетах че­рез территорию РФ.
 В пограничный пункт выезда иностранные граждане и апат­риды следуют по установленным маршрутам с остановками в пунктах, названных в транзитных визах. Автомобильный тран­зит осуществляется по дорогам, открытым для международного сообщения. Желающие изменить маршрут следования обязаны получить на это разрешение ОВД. Там же следует получить раз­решение на пребывание в РФ, если гражданин сделал вынуж­денную остановку на срок более суток. За разрешением в пос­леднем случае нужно обратиться в течение последующих суток с момента остановки.
 § 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов
 В реальной жизни существует огромное разнообразие специ­альных административно-правовых статусов. Используя крите­рий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в не­сколько родовых общностей. И в том числе выделить статусы:
 1) членов административных коллективов;
 2) субъектов административной опеки;
 3) жителей территорий с особым административно-правовым режимом;
 4) субъектов разрешительной системы.
 Понятие «административный коллектив» в юридической на­уке не используется. Но оно необходимо. Уже давно говорят, пи­шут, используют в законодательстве понятия «трудовой коллек­тив», под которым понимают самостоятельный субъект права и работников определенной организаций. Во втором случае речь идет об организованной группе людей, участвующих своим тру­дом в деятельности организации. Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его администрацией, их личные права регулируются трудовым правом.
 Административным коллективом предлагается именовать лич­ный состав организации, в которой отношения ее членов с адми­нистрацией (организацией), их личные права и обязанности ре­гулируются административным правом. Это — органы внутренних
 
 
 § 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 41
 дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасатель­ные части, лечебно-трудовые профилактории, студенческие кол­лективы и др.
 Став добровольно, по призыву или в результате применения принудительных мер членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего, профилактируемого). Речь идет о личных, а не служебных правах и обязанностях, ибо вторые есть конкрети­зация полномочий коллективного субъекта — организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного ра­ботника милиции. К его личным правам относятся закрепленные Законом «О милиции» от 18 апреля 1991 г.^ права на судебную защиту при увольнении (ст. 27), государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья (ст. 29), обеспе­чение жилой площадью (ст. 30), дополнительный оплачиваемый отпуск (ст. 20).
 Административное право регламентирует дисциплинарную от­ветственность членов административных коллективов, время их труда (учебы) и отдыха, основания, размеры и порядок оплаты их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипендий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников милиции, сту­дентов и др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке, и соответствующие процедуры регули­руются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде случаев (оплата работникам милиции за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни; предоставление отпусков по беременности; выплата суточных при командировках и др.) на личные права членов административных коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права.
 Среди статусов членов административных коллективов раз­личаются статусы:
 1) обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся технику­мов и др.);
 2) милитаризованных служащих (военнослужащих, работни­ков милиции, работников военизированных формирований);
 3) лиц, свобода которых ограничена в административном по­рядке (профилактируемых, несовершеннолетних, помещенных за правонарушения в специальные учебные заведения и др.).
 Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов. Так, различно правовое положение лиц,
 ^ ВВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. С изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 18 февраля 1993 г. (ВВС РФ. 1993. № 10. Ст. 360).
 
 
 42 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 находящихся на военной службе в сухопутных войсках, в воен­но-морском флоте, во внутренних войсках, в железнодорожных и иных войсках.
 Одним из ярких проявлений социальной политики государст­ва является установление государственной опеки над лицами, которые нуждаются в помощи.
 Опека состоит в выдаче денежных сумм, организационном со­действии, оказании специальных медицинских услуг, предостав­лении разнообразных льгот и привилегий и т. д. Практическую деятельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в соци­альной защите, осуществляет аппарат исполнительной власти. И та часть государственной опеки, которая регламентирована нор­мами административного права, может быть названа админис­тративной.
 Ее субъекты — безработные; чернобыльцы; беженцы и вынуж­денные переселенцы; инвалиды Отечественной войны; «афган­цы» и приравненные к ним лица; дети-сироты; многодетные ро­дители; лица, страдающие психическими заболеваниями; больные диабетом, туберкулезом, лепрой и еще многие категории граж­дан, Из этого примерного перечня видно, что фактическими ос­нованиями для приобретения рассматриваемого социального ад­министративно-правового статуса могут быть демографические обстоятельства, технические и экологические катастрофы и не­благоприятные социальные факторы. Именно последние лежат в основе правовых актов о помощи безработным, о мерах по социаль­ной защите военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы.
 В политике административной опеки высшие государственные органы России проводят курс на децентрализацию, предостав­ляя республиканским, краевым, областным органам, органам мест­ного самоуправления, администрациям предприятий и учрежде­ний возможность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот.
 Административную опеку следует отличать от другой формы социальной защиты — выплаты пенсий, связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней службой. В этом случае имеет место социальное обеспечение, которое зависит от выполнявшейся работы, стажа, размера заработка и в основном состоит в регулярной выплате пенсий. Но и пенсионеры по воз­расту, по инвалидности и другие тоже могут быть включены в орбиту административной опеки, им могут быть предоставлены налоговые, транспортные льготы, ссуды, выплачены дополнитель­ные суммы. К сожалению, невнимание административно-право­вой науки к этой стороне управленческой деятельности, к этим
 
 
 § 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 43
 категориям граждан в прошлом не позволяет четко определить границы, содержание, виды, основания возникновения админис­тративной опеки. Принятие российским парламентом законов о занятости населения, о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыль­ской АЭС, о психиатрической помощи и ряда других актов сви­детельствует о социальной направленности государственной по­литики.
 В качестве примера административной опеки можно привести положения Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» в редакции Федерального зако­на от 22 ноября 1995 г. Законом установлено, что вынужденный переселенец имеет право:
 1) самостоятельно выбрать место жительства на территории РФ, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом миграционной службы. Вынуж­денный переселенец может в соответствии с установленным по­рядком проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера за­нимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;
 2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории РФ получить у органа миграционной службы направление на проживание в цен­тре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;
 3) на получение содействия в обеспечении их проезда и прово­за багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. При этом малообеспеченные лица — одинокий пенсионер, одино­кий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребен­ком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет -обеспечиваются правом на бесплатный проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории РФ.
 Осуществление административной опеки возложено на многие органы исполнительной власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган о призна­нии его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным переселенцем и т. д. Если гражданин имеет документы, подтвер­ждающие его право на государственную помощь, он обязан прило-
 
 
 44 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 жить их к заявлению. Документы принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается решение о признании (безра­ботным, беженцем и т. д.), которое является юридическим осно­ванием для оказания лицу, его семье тех видов помощи, которые предусмотрены законом. Органы административной опеки впра­ве проверять, сохранились ли обстоятельства, которые обусло­вили помощь, следить за сроками ее предоставления и прини­мать решения о ее увеличении, сокращении или прекращении.
 Еще один важный аспект теории административного права связан с режимами территорий. А некоторые из них временно или постоянно (неопределенное время) находятся на особом пра­вовом положении'.
 Главная разновидность особых территориальных режимов — специальные административные режимы. Примерами последних являются режимы пограничной зоны, закрытых городов (терри­ториальных образований), заповедников, зон экологического бед­ствия, территорий, на которых введено чрезвычайное (военное) положение, карантинных, подвергшихся радиоактивному загряз­нению, свободных экономических зон.
 На таких территориях постоянные и временные жители при­обретают специальный административно-правовой статус. Он включает в себя чаще всего особые правила въезда в зону, выез­да, передвижения, деятельности в ней, осуществления админис­тративного надзора, применения административного принужде­ния. Среди специальных территориальных режимов наряду с такими суровыми, как режим военного положения, есть и льгот­ные (свободных экономических зон). Если, как правило, в зонах более строгий контроль, то в СЭЗ таможенный, финансовый конт­роль ослаблен.
 Чаще всего постоянные специальные режимы территории при­обретают на основе законов. А временные, ситуационные режи­мы на отдельных территориях могут быть на основе закона уста­новлены разными государственными органами. Таким правом наделены Президент, правительство, глава администрации. Так, ст. 24 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предоставляет главе администрации право «в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфек­ционных заболеваний и отравлений людей на отдельных терри­ториях и населенных пунктах... вводить особые условия и режи­мы хозяйственной деятельности и жизни населения»^.
 ' Обычно законодатель называет такие территории «зонами», и можно гово­рить о режимах зон. ^Российская газета. 1991. 29 мая.
 
 
 § 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 45
 Начиная с первого учебника для вузов по административному праву, изданного в 1940 г., авторы включали в последующие учеб­ники специальные параграфы о разрешительной системе'.
 Под «разрешительной системой» понимается совокупность пра­вил, предписывающих получение разрешения на осуществление определенной деятельности и регулирующих контроль за нею.
 Получение предварительных разрешений исполнительных ор­ганов на совершение определенных действий достаточно широко распространено, а правоотношения, возникающие между аппа­ратом управления и гражданами, организациями по поводу их получения являются административными. Можно выделить основные черты разрешительной системы. Во-первых, это особый порядок деятельности, который регу­лируется нормами права, содержащимися в законах и подзакон­ных актах. Его целью является обеспечение общественной без­опасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом. Он связан с действиями, которые пред­ставляют повышенную опасность для граждан, общества, госу­дарства, с санкционированием исключений из общих правил, с обеспечением начал социальной справедливости. В условиях чрез­вычайных обстоятельств, военного положения пределы разреши­тельной системы расширяются. Но ее необоснованное расширение в нормальных и экстраординарных условиях влечет ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост власти государственных служащих.
 Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках ад­министративно-правовых отношений между органами исполни­тельной власти, должностными лицами, с одной стороны, и инди­видуальными или коллективными субъектами, желающими получить разрешение, с другой. Юридическим фактом, влеку­щим возникновение соответствующих отношений, является по­дача заинтересованными и уполномоченными субъектами заяв­лений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов исполнительной власти.
 В-третьих, ядро (цель) этих правоотношений — получение раз­решения на действие (бездействие), т. е. принятие индивидуаль­ного управомочивающего акта. Оно является завершением пред­варительного контроля, проверки обоснованности заявления. Разрешение может быть дано на определенный или неопреде­ленный срок и называться лицензией, квотой, патентом, сертифи-
 ^ См.: Советское административное право. М„ 1940. С. 294; Советское админис­тративное право. М., 1950. С. 297; и др.
 
 
 46 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 катом и иначе. В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные полномочия субъекта власти. Последователь­ная реализация идеи расширения прав и свобод граждан пред­полагает ограничение свободы усмотрения государственной ад­министрации при рассмотрении заявлений граждан, более четкое закрепление в законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, порядка обжалования.
 В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной сис­темы является административный надзор за тем, как осущес­твляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его дей­ствия между его получателем и компетентными государственны­ми органами сохраняются административно-правовые отношения.
 В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административно­го принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий).
 Таким образом, если гражданин не эпизодически, а на опреде­ленное время попадает в орбиту разрешительной системы, он становится обладателем специального административно-право­вого статуса'. Последний включает в себя обязанности необходи­мого оформления заявления и прилагаемых к нему документов, прохождения контроля и содействия ему, соблюдения правил осу­ществления разрешенных действий. Кроме дополнительных обя­занностей, с этим статусом связано расширение административ­ной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений. Это, например, право управления автомототранспортом, право приобретения огнестрельного оружия, право эксплуатации ра-диопередающих устройств.
 Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено, разрешительные правоотношения могут закончиться как в связи с совершением гражданином противоправных дейст­вий, так и по другим основаниям, в том числе из-за ухудшения состояния здоровья и иных невиновных изменений у субъекта, вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств (чрезвычайная ситуация, появление новых техни­ческих средств). При наличии законных поводов содержание раз­решения может быть ограничено или расширено.
 ' За последние годы российским законодательством достаточно четко урегули­рован еще один специальный административно-правовой статус — статус госу­дарственного служащего. Его содержание будет проанализировано в главе 6.
 
 
 § 5. Способы защиты прав граждан 47 § 5. Способы защиты прав граждан
 Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, т. е. формули­рует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, ус­танавливает обязанность государственных и общественных орга­нов, должностных лиц в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями граждан, обеспечивает его государственным принуждением, вследствие чего оно стано­вится регулируемым законом, юридическим правом.
 Если юридическими нормами закреплено субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоор­динированной системы гарантий личных прав граждан — необ­ходимое условие становления правового государства.
 Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юри­дической защиты личности:
 1) от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан;
 2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти.
 Административному праву принадлежит важная роль в защи­те прав граждан от неправильных действий субъектов государ­ственной власти, органов местного самоуправления.
 Основными средствами защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности и других ано­малий в деятельности должностных лиц, органов и иных облада­телей властных полномочий являются:
 1) создание организационно-правового механизма и повседнев­ная работа уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшей задачей которых является защита правопорядка;
 2) существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты: созданные специально для этой цели (адвокатура); для которых такая деятельность является основной (профсоюзы); а также иные (средства массо­вой информации, партии, религиозные объединения, доброволь­ные общества и т. д.);
 3) активная деятельность самих граждан, использующих предо­ставленные им права. Учитывая большую значимость, разнооб­разие форм и наличие большого числа правовых норм, здесь мож-
 
 
 48 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 но выделить и процессуальную защиту. Уголовно-процессуаль­ное, административное и трудовое право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявленного обвинения, применяемых к нему принудительных мер.
 В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (необходимая оборона', отказ выпол­нить незаконное распоряжение должностного лица.", занятие по своему усмотрению свободной смежной комнаты, неявка на ра­боту по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. п.) либо обращается за содействием к государственным и негосударствен­ным организациям, инициируя их правозащитную деятельность
 Основной гарантией прав граждан является деятельность су­ществующих в стране специальных организационно-правовых институтов. Они функционируют как по своей инициативе, так и в связи с поступлением к ним обращений (заявлений, жалоб, ис­ков) граждан. По желанию последних им оказывают юридичес­кую помощь коллегии адвокатов. Участие адвокатов в уголовном и гражданском процессах закреплено рядом законов и широко практикуется в нашей стране. Намного хуже обстоит дело в ад­министративном процессе.
 Принятый 30 ноября 1979 г. Закон «Об адвокатуре СССР» ус­тановил, что адвокаты «составляют заявление, жалобы и другие документы правового характера; осуществляют представитель­ство... по делам об административных правонарушениях», они вправе «представлять права и законные интересы лиц, обратив­шихся за юридической помощью, во всех государственных и об­щественных организациях, в компетенцию которых входит раз­решение соответствующих вопросов...»^ По поручению гражданина адвокат может активно участвовать в решении жилищных, пенси-
 * Статья 19 КоАП РСФСР устанавливает: «Не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное настоя­щим Кодексом, но действовавшее в состоянии необходимой обороны, то есть при защите государственного или общественного порядка... прав и свобод граждан, установленного порядка управления от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны». Аналогичная норма содержится в УК РСФСР.
 " Высшие судебные инстанции неоднократно разъясняли судебным органам, что отказ выполнить неправомерное требование должностного лица не может рассматриваться как деяние, влекущее ответственность. (См.: Бюллетень Вер­ховного Суда РСФСР. 1986. № 9. С. 3). ' ВВС СССР. 1979. № 49. Ст. 846; См. также: ст. 250 КоАП РСФСР.
 
 
 § 5. Способы защиты прав граждан 49
 онных, земельных и многих других дел, выступать на стороне виновного или потерпевшего при рассмотрении дел об админис­тративных правонарушениях. К сожалению, адвокатура крайне редко включается в административный процесс.
 Ежегодно в государственные и общественные организации поступают миллионы обращений граждан. Их можно группиро­вать по содержанию (пенсионные, налоговые и т. д.), авторам (ин­дивидуальные, групповые), форме (устные, письменные), адре­сатам, делить на первичные и повторные и т. д.
 Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все обращения граждан следует поделить на два типа:
 1) административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном порядке, в административном процессе;
 2) судебные, т. е. рассматриваемые судами в процессе осущес­твления правосудия, в порядке уголовного или гражданского су­допроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся об­ращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК, АПК или ГПК. Все остальные жалобы, рас­сматриваемые судьями, являются административными.
 Здесь необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалоба­ми, но иногда и заявлениями (ст. 109 УПК РСФСР), апелляция­ми. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, письма граждан по вопросам несвоевременного испол­нения судебных решений, например, о взыскании алиментов, возмещении ущерба поступают в суды, а рассматриваются такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответст­вии с нормами административного права. Таким образом, адми­нистративная и судебная жалобы различаются, главным обра­зом, не по адресату, а по порядку рассмотрения.
 Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название — судебная жалоба — является в определен­ной степени условным. Среди них можно выделить жалобы:
 — на административные акты, рассматриваемые в порядке ад­министративной юстиции; — по делам частного обвинения; — кассационные.
 Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, при­водящими в действие механизм правосудия, результат рассмот­рения которых — акт правосудия, решающий судьбу возбуж­денного жалобой уголовного или гражданского дела.
 
 
 50 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 Право гражданина обжаловать акты субъектов власти — ат­рибут демократического государственного строя. Оно вытекает из особенностей асимметричных, построенных на началах нера­венства сторон, отношений. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право ре­шать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетель­ствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектны­ми, причины которых различны: выбор не самого лучшего варианта, из-за небрежности, пристрастности, некомпетентнос­ти, злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела пра­во одной стороны решать, использовать власть должно быть урав­новешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра.
 Право на жалобу является средством защиты прав и средст­вом укрепления законности, вовлечения граждан в управление. И это одна из форм свободного выражения мнений.
 Наряду с названными формами индивидуальной защиты граж­данином своих прав, законодательно закреплены, фактически используются и коллективные формы защиты гражданами прав и интересов. Это коллективные жалобы, забастовки, разнообраз­ные формы публичного выражения мнений (демонстрации, ми­тинги, собрания, пикеты) и др.
 Право граждан на защиту значительно расширено в 90-х го­дах: Конституцией РФ закреплено право на международно-пра­вовую защиту, установлен институт уполномоченного по правам человека, право на необходимую оборону получило развитие в праве на оружие, резко увеличились юридические возможности судебного обжалования, возникли новые правозащитные органи­зации. Но реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохрани­тельных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно ослабили реальную защищенность прав граж­дан. Сейчас их недостаточно защищают милиция, суды, органы исполнительной власти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятель­ности по экономическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защи­ту прав граждан предстоит сделать еще очень многое.
 § 6. Право гражданина на административную жалобу
 Среди административных жалоб по правовым признакам раз­личаются общая и специальная. Порядок рассмотрения общих
 
 
 § 6. Право гражданина на административную жалобу 51
 жалоб регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Осно­вания и порядок производства по специальным жалобам регули­руются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил, КоАП РСФСР и в некоторых иных актах.
 Право на общую административную жалобу является абсо­лютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому зна­чимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия. Ему кор­респондирует абсолютная обязанность субъектов государствен­ной власти разъяснять гражданам их право на обжалование, принимать, регистрировать, рассматривать жалобы, давать от­веты заявителям.
 Право на жалобу не ограничено по содержанию и по форме. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жало­бы — не только незаконные, но и нецелесообразные или амо­ральные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о не­правильном использовании свободы усмотрения, несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимания к критическим замечаниям, использовании устарев­ших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства и др.
 Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.
 Очень широко граждане используют право обжаловать инди­видуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граж­дан к автору акта или в иной компетентный орган вполне право­мерны.
 В юридических нормах говорится об обжаловании действий должностных лиц, государственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется значительно шире. Не­редко граждане пишут о бездействии должностных лиц, о непри­нятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии граж-
 
 
 52 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 дан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других социально-культурных учреждений.
 Таким образом, действующее законодательство и сложившая­ся практика почти не знают ограничений права граждан на об­щую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незакон­ные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействие в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые служащие. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.
 По форме общая жалоба может быть письменной или устной и даже переданной по телефону, радио, индивидуальной и коллек­тивной. Законодательными актами установлено, что граждане вправе направлять жалобы в компетентные органы управления, депутатам, в прокуратуру, общественные и международные ор­ганизации.
 В прошлом большое число жалоб поступало в редакции газет и других средств массовой информации. Ст. 42 Закона РФ «О средствах массовой информации», принятого 27 декабря 1991 г., было установлено: «Редакция не обязана отвечать на письма граж­дан и пересылать эти письма тем органам, организациям и дол­жностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение»'. Конечно, граждане могут посылать письма в редакции, но права обращаться туда с жалобами уже нет, так как оно не имеет кор­респондирующей обязанности их рассматривать, пересылать, отвечать на жалобы.
 Подача общей административной жалобы не ограничена ка­ким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные огра­ничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражда­нин может обращаться много раз в один и тот же, либо в разные органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из дру­гой организации поступает повторное письмо, содержание кото­рого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.
 Еще одно формальное ограничение права на общую админис­тративную жалобу было установлено Указом Президиума Вер-
 ' ВВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300. С изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 13.01.95 г. (СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 169), 6.06.95 г. (СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2256), 19.07.95 г. (СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2870), 27.12.95 г. (СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 4).
 
 
 § 6. Право гражданина на административную жалобу 53
 ховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. «Письменное обраще-• ние гражданина, — сказано в нем, — должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмот­рению не подлежит»'.
 По поводу содержания и применения этой нормы следует вы­сказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя и отчес­тво и адрес заявителя, либо место его работы, учебы, но отсутст­вует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указывать­ся обязательно, адрес и место работы (учебы) — альтернативно, т. е. либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной, например, ст. 110 УПК РСФСР, в ко­торой сказано: «Письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого исходит»; в ней не содержится требование указывать имя, отчество, адрес, место работы или учебы. В-треть­их, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не техни­ческий работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор пись­ма известен, порекомендовать ему внести в обращение необхо­димые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки будет уста­новлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т. д„ то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, органи­зация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмот­рению жалобы, после того как будет установлено, что она ано­нимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Их отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов и т. д„ необоснованны. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны со­хранять втайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом.
 Общий срок рассмотрения жалоб граждан — один месяц. Из этого правила установлены три исключения.
 1. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изуче­ния и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней. 2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материа­лов либо принятие других мер, срок производства может быть
 * Известия. 1988. 4 февр.
 
 
 54 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 продлен руководителем организации или его заместителем, но не более, чем на один месяц.
 3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в 15-дневный, а в местных — в 7-дневный срок. В случае необходимости срок может быть продлен, но не более, чем на 15 дней.
 Если два первых исключения связаны с содержанием жалобы, то третье — с ее автором.
 Закон четко определил начало течения срока разрешения жа­лобы — со дня ее поступления в государственную или общес­твенную организацию, обязанную решить вопрос по существу. А необходимой ясности в определении момента окончания срока нет. Очень часто на практике таковым считают дату направле­ния ответа заявителю или дату, когда начато исполнение. Полез­но было бы более четко установить, когда можно считать произ­водство по жалобе законченным, учтя при этом то обстоятельство, что исполнение может потребовать длительного времени. В производстве по жалобам граждан выделяются четыре стадии. 1. Первичная обработка. На этой стадии получают письмен­ные, выслушивают устные жалобы, регистрируют их и в пяти­дневный срок обеспечивают первичное движение: определяют кто и как будет работать с жалобой, либо пересылают ее в компетен­тную организацию, уведомляя об этом заявителя.
 2. Проверка жалобы. Здесь производится сбор необходимой информации (путем ознакомления с документами, бесед с людь­ми и т. д.), ее анализ, ознакомление с законодательством. Доволь­но часто проверка заканчивается составлением справки, содер­жащей соответствующие выводы. Представляется, что законом следует закрепить право заявителя знакомиться с собранными при проверке жалобы материалами, давать дополнительные по­яснения, заявлять ходатайства.
 3. Принятие решения. О принятом решении сообщается заявите­лю, отрицательный ответ должен быть мотивирован. Сообщение может быть письменным или устным. В тех случаях, когда жало­бы не удовлетворяются, ответ всегда должен быть письменным^
 ' В 1979 г. во Франции был принят Закон «О мотивации административных актов». В нем сказано: «Ст. 1. Физические и юридические лица имеют'право быть немедленно информированы о мотивах вынесения затрагивающих их индивиду­альных управленческих решений, влекущих для них неблагоприятные последст­вия... Ст. 3. Требуемая настоящим Законом мотивация должна быть письменной и содержать изложение юридических и фактических обстоятельств, составляю­щих основу решения». (Французская республика. Конституция и законодатель-чые акты. М., 1989. С. 367).
 
 
 § 6. Право гражданина на административную жалобу 55
 4. Исполнение принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлет­воряется, и помимо принятия по ней решения необходимо совер­шить действия по его исполнению.
 Право на специальную административную жалобу, чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.
 Специальная жалоба характеризуется следующими призна­ками:
 1) наличием специальных норм, устанавливающих особый по­рядок ее рассмотрения;
 2) специальными основаниями для обжалования (приказ руко­водителя, постановление по делу об административном правона­рушении и т. п.), прямо названными в законе;
 3) четким определением субъектов права, признанием таковы­ми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;
 4) составлением обязательно в письменной форме, наличием адресатов жалобы (например, ст. 267 КоАП РСФСР, ст. 411 ТК РФ);
 5) специальными сроками подачи жалобы;
 6) процедурными особенностями в производстве по конкрет­ным видам жалоб;
 7) специальными, более краткими, сроками ее рассмотрения. Анализ соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Так, в ст. 266 КоАП РСФСР говорится: «Поста­новление районного городского народного суда (народного судьи) о наложении административного взыскания является окончатель­ным и обжалованию в порядке производства по делам об адми­нистративных правонарушениях не подлежит». Иными словами, установленный Кодексом порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях не распрос­траняется на постановление судей. Значит, в этом случае специ­альная жалоба на постановление судьи не допускается, но общая возможна. Постановления же о наложении административных взысканий, принятые другими уполномоченными на то субъек­тами, могут быть обжалованы и в общем порядке, и в порядке производства по делам об административных правонарушениях.
 Сопоставление общей и специальной, предусмотренной КоАП РСФСР, жалоб позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана только лицом, привле­ченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адво-
 3*
 
 
 56 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 катом (ст. 250, 266 КоАП РСФСР), а общая жалоба — каждым гражданином. Во-вторых, специальная жалоба данного вида дол­жна быть письменной (ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР), а для общей жалобы форма не установлена. В-третьих, адресатами специаль­ной административной жалобы выступают вышестоящие органы. Круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В-четвер­тых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок (десять дней) со дня вынесения постановле­ния, а для общей сроки не определены. В-пятых, подача в уста­новленный срок специальной жалобы приостанавливает испол­нение постановления о наложении административного взыскания (ст. 270 КоАП РСФСР), обращение же с общей жалобой таких последствий не влечет. В-шестых, специальная жалоба подается через орган, вынесший постановление, который обязан в течение трех суток направить ее вместе с делом по подведомственности (ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР). Общую жалобу гражданин может направить по своему усмотрению прямо одному из многих адре­сатов. В-седьмых, жалоба в порядке производства по делам об административных правонарушениях рассматривается уполно­моченным на то органом в 10-дневный срок. Для разрешения об­щих жалоб законодательством установлены иные сроки.
 Из приведенного примера очевидно, что право на специаль­ную жалобу намного ^же права на общую жалобу. Анализ зако­нодательства позволяет сделать вывод, что установление специ­ального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки пересматривать дела, а следовательно, уси­лить защиту прав граждан. В самом деле, такие обращения ад­ресуются органам, уполномоченным принимать решения по су­ществу. Установление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб.
 § 7. Право гражданина на судебную защиту (административная юстиция в РФ)
 Судебный порядок рассмотрения жалоб является надежным способом охраны прав граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправомерными действиями дол­жностных лиц. Это обусловлено тем, что дела рассматриваются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями, которые независимы, обладают необходимой для разбирательст­ва дел квалификацией, а сама процедура судебного разбиратель­ства наилучшим образом приспособлена для выявления истины.
 
 
 § 7. Право гражданина на судебную защиту (административная юстиция в РФ) 57
 Жалоба подается в суд по месту жительства гражданина, заяви­тель лично участвует в рассмотрении дела и может активно за­щищать свои интересы, в судебном разбирательстве он выступа­ет стороной, равноправной с другой стороной по делу, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются.
 Судебный надзор за законностью административной деятель­ности представляет собой вид государственного контроля^
 Его специфика состоит в том, что проверка законности дейст­вий органов власти осуществляется органом правосудия только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гражданских или административных дел, в особом, процессуальном порядке. В от­личие от органов прокуратуры, суды проверяют законность дей­ствий органов власти только при разрешении гражданских дел по жалобам, искам и при рассмотрении уголовных дел. Суд не может провести проверку актов по своей инициативе.
 Отличие судебного надзора от контроля, осуществляемого ис­полнительными органами, состоит и в том, что суд проверяет законность властного акта, а субъекты административной власти часто проверяют и законность, и целесообразность действий. Субъекты контроля наделены широкими возможностями для ре­агирования на нарушение законности, а суд вправе только отме­нить или изменить незаконный акт, взыскать ущерб, вынести частное определение или возбудить уголовное дело. Надзор яв­ляется разновидностью контроля, он состоит в проверке только законности действий, его можно понимать как контроль за за­конностью.
 Все формы судебного надзора за законностью административ­ных актов следует разделить на прямой и косвенный надзор. В тех случаях, когда суд специально рассматривает жалобы граж­дан, его основной задачей является проверка законности актов, которые он вправе отменить, изменить (прямой надзор). При рас­смотрении уголовных, гражданских, административных дел суд (судья) проверяет все обстоятельства, имеющие значение для дела, в том числе и законность административных актов, но не вправе отменить, изменить их (косвенный надзор). В этом случае неза­конность акта учитывается при вынесении приговора, решения, постановления, а также служит основанием для частного опре­деления.
 Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти — это административная
 ' В литературе по уголовному и гражданскому процессу в понятие «судебный надзор» вкладывается иной смысл. Во избежание путаницы следует уточнить, что речь идет о судебном надзоре за административной деятельностью.
 
 
 58 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 юстиция или правосудие по административным делам. Админис­тративная юстиция в Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:
 1) это — разрешение спора между гражданином и субъектом власти о законности действий последнего;
 2) споры разрешаются обычными судами;
 3) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК РСФСР1 и АПК РФ.
 В настоящее время следует различать два способа судебного об­жалования: 1) по общему праву и 2) на основе специальных норм. Соответственно есть общие и специальные судебные жалобы.
 Судебные жалобы граждан можно различать и по адресатам: в суды общей юрисдикции, в арбитражные и конституционные (уставные) суды^.
 Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции рег­ламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями, внесенны­ми Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.)^.
 В соответствии с законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного само­управления, учреждений, предприятий, общественных объеди­нений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.
 В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: — нарушены права и свободы гражданина; — созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
 — незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
 Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, в отношении
 ' В ряде стран, например, во Франции, Германии, Египте, административная юстиция осуществляется специальными административными судами в порядке, установленном нормами административного права. И нередко ученые считают, что административная юстиция существует только в тех странах, где созданы специальные административные суды.
 ' Конституционные суды созданы в РФ, а также в ряде республик. Уставами некоторых субъектов Федерации предусмотрено образование уставных судов. ^ ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
 
 
 § 7. Право гражданива на судебную защиту (административная юстиция в РФ) 59
 которых законодательством предусмотрен иной порядок судеб­ного обжалования.
 Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (реше­ния), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в районный, городской суд, либо к вышестоящему в порядке под­чиненности органу, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. Он (оно) обя­зан рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано, или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жало­бой в суд.
 По закону жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина уполномоченным представителем общественной ор­ганизации, трудового коллектива.
 Жалоба направляется по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения ответ­чика.
 В таком же порядке военнослужащий вправе обратиться в во­енный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих его пра­ва и свободы.
 Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение об­жалуемого действия (решения).
 Для обращения в суд установлены следующие сроки: — три месяца со дня, когда гражданину стало известно о на­рушении его права;
 — один месяц со дня получения гражданином письменного уве­домления об отказе вышестоящего органа, объединения, должност­ного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения ме­сячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
 Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.
 Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить тре­бование гражданина, отменяет применение к нему меры ответ­ственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
 Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.
 
 
 60 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 Судебное обжалование на основе специальных норм — исклю­чение из судебного обжалования по общему праву. В установлен­ных специальными нормами случаях жалобы тоже направляют­ся в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием. Так, КоАП РСФСР установлено, что жалоба на постановление о наложении штрафа в администра­тивном порядке может быть сразу направлена в суд; подача в установленный срок жалобы приостанавливает исполнение пос­тановления (ст. 266—270).
 Примером специальный судебной жалобы может быть жалоба на основании ч. 1 ст. 31 Закона «О выборах депутатов Государ­ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г.', в соответствии с которой решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ и ее дол­жностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ.
 В Высшем Арбитражном Суде РФ, федеральных окружных арбитражных судах субъектов Федерации образуются коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административно-пра­вовых отношений. Общей нормой — ст. 22 АПК РФ — преду­смотрено, что они рассматривают жалобы граждан, осуществля­ющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального пред­принимателя, приобретенный в установленном законом порядке. В частности, арбитражным судам подведомственны экономичес­кие споры о нарушении прав собственника, об отказе в государ­ственной регистрации, о взыскании штрафов, о признании не­действительными ненормативных актов государственных органов, о возмещении убытков, о несостоятельности (банкротстве) и др.
 Специальные жалобы в арбитражные суды гражданами по­даются, если установленный федеральным законом для опреде­ленной категории дел досудебный (претензионный) порядок уре­гулирования споров между сторонами соблюден (ст. 4 АПК РФ).
 Граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ в со­ответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», принятого 24 июня 1994 г' Статьи 96—100 данного закона урегулировали осо­бенности рассмотрения дел по жалобам на нарушения конститу­ционных прав и свобод граждан.
 Правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуаль­ной или коллективной жалобой обладают граждане, чьи права и
 ' СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398. ' СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
 
 
 § 8. Право граждан на возмещение ущерба 61
 свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. По ито­гам рассмотрения такой жалобы Конституционный Суд прини­мает одно из следующих решений (ст. 100):
 «1) о признании закона либо отдельных его положений соот­ветствующими Конституции Российской Федерации;
 2) о признании закона либо отдельных его положений не соот­ветствующими Конституции Российской Федерации».
 В случае, если Конституционный Суд признал закон, приме­няемый в конкретном деле, не соответствующим Конституции, данное дело в любом случае подлежит пересмотру компетент­ным органом в обычном порядке.
 § 8. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц
 Одной из форм судебной защиты является предусмотренное Конституцией РФ право граждан на возмещение ущерба, причи­ненного незаконными действиями государственных и обществен­ных организаций. В ст. 1069 части второй Гражданского кодекса РФ установлено: «Вред, причиненный гражданину или юриди­ческому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате изда­ния не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответствен­но казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Фе­дерации или казны муниципального образования».
 Возложив на организации обязанность возмещать гражданам ущерб, причиненный неправомерным поведением их должност­ных лиц, законодатель создал наиболее благоприятные условия для защиты нарушенных имущественных прав. Ответственность наступает, если: а) совершено противоправное действие; б) причинен имущественный вред;
 в) существует причинная связь между неправильными дей­ствиями и вредом;
 г) ущерб наступил по вине учреждения, органа. Служебными признаются действия, которые совершены по службе в связи с выполнением возложенных на работника обя­занностей. Некоторые должностные лица (например, работники
 
 
 62 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
 милиции) должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служебными, даже если они совершены во внерабочее время, но в интересах службы.
 Под служебными следует понимать также действия, совершен­ные работником организации с использованием внешних атрибу­тов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулиров­щика, огнестрельное оружие и т. д.), путем злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного положения.
 Имущественная ответственность государства за ущерб, при­чиненный гражданину незаконными действиями органов дозна­ния, предварительного следствия, прокуратуры и суда, является специальной. Она наступает в строго определенных случаях на­рушения закона: при осуждении (1); привлечении к уголовной ответственности (2); применении в качестве пресечения заклю­чения под стражу (3); наложении административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (4).
 Статья 1070 части второй Гражданского кодекса РФ устанав­ливает ответственность за вред, причиненный незаконными дей­ствиями органов дознания, предварительного следствия, проку­ратуры и суда:
 «1. Вред причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключе­ния под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложе­ния административного взыскания в виде ареста или исправи­тельных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

<< Пред.           стр. 3 (из 14)           След. >>

Список литературы по разделу