<< Пред.           стр. 4 (из 14)           След. >>

Список литературы по разделу

 2. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предва­рительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьей 1069 настоящего Кодекса. Вред, причиненный при осуществлении пра­восудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена при­говором суда, вступившим в законную силу».
 В этом случае имущественная ответственность наступает не­зависимо от вины должностных лиц (такое правило не распрос­траняется на судей). Специальный характер ответственности под-
 
 
 § 8. Право граждан на возмещение ущерба 63
 тверждается и тем обстоятельством, что причиненные гражда­нину убытки возмещаются за счет средств государственного (му­ниципального) бюджета. Возмещению подлежат:
 1) заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основ­ным источником средств существования гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий;
 2) имущество конфискованное, изъятое, взысканное, обращен­ное в доход государства;
 3) суммы, выплаченные гражданином юридической консуль­тации за оказание юридической помощи, для возмещения судеб­ных издержек, а также иные суммы, выплаченные в связи с не­законными действиями.
 Гражданину выдается пенсия или пособие за все время, в те­чение которого они незаконно не выплачивались. Одновременно восстанавливаются трудовые, пенсионные, жилищные права по­терпевшего. По просьбе пострадавшего следственные органы. прокуратура, суд обязаны в месячный срок письменно поставить в известность трудовой коллектив или общественные организа­ции по месту жительства об оправдывающем гражданина реше­нии.
 Материальным основанием наступления ответственности яв­ляется незаконный акт следственных, прокурорских, судебных органов или судьи и реальный вред, причиненный им. Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процес­суальное основание— акт компетентного органа об отмене неза­конного акта, о прекращении уголовного или административного дела.
 Орган дознания предварительного следствия, прокуратура, суд в месячный срок со дня обращения гражданина выносят поста­новление, которым определяют размер ущерба. Их действия по­терпевший может обжаловать соответственно прокурору или в вышестоящий суд. А если требование о восстановлении трудо­вых, пенсионных, жилищных прав не удовлетворено полностью или частично, гражданин вправе обратиться в суд в порядке ис­кового производства.
 
 
 Глава 4. Административная власть
 § 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти
 Государственная власть — разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:
 1) она является средством социального управления;
 2) она представляет собой отношение между людьми, их орга­низациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);
 3) это отношение обеспечивает выявление и доминирование властной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия;
 4) власть осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств и методов воздействия^ (нормы, убеждение, ору­жие, организации, принуждение и др.).
 Всеми названными признаками обладает государственная власть, которая, как известно, опирается на государственный ап­парат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения. И само государство, и его деятель­ность можно рассматривать как средство управления, осущес­твляемого в интересах социальной группы, класса или всего на­рода, как инструмент власти.
 Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей. Во-первых, она показала свою жизненность. Во-вторых, ее при­влечение означает использование огромного научного потенциа­ла, накопленного учеными и практикой государственного строи­тельства многих стран.
 Сущность теории разделения властей можно понимать так. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осу­ществляется непосредственно с помощью институтов прямой де­мократии. В основном общие дела решает государство, которое он создает и оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией,
 ^ См.: Кейзеров Н. М. Власть и авторитет. М„ 1973. Большой интерес представ­ляют и другие признаки власти: ее социальная обусловленность, содержание и др. В ней можно выделить политический, психологический, юридический и дру­гие аспекты.
 
 
 § 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти 65
 распоряжающейся огромными ресурсами, опирающейся на мощ­ный аппарат принуждения. Государство обязано служить народу и отчитываться перед ним. Исторический опыт учит, что сосредо­точение государственной власти в одних руках ведет к деспотиз­му, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить на законодательствование, исполнение, правосудие. Такое разделе­ние необходимо и для того, чтобы недостатки высших руководи­телей государства не стали пороками всего государства, всей стра­ны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, испол­нительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудни­чали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует кон­центрации власти, неправильному ее использованию, способству­ет установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате со­здаются условия для обеспечения прав и законных интересов лич­ности, развития гражданского общества, становления правового государства.
 В России принцип разделения властей впервые был закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой ска­зано: «Государственная власть в Российской Федерации осущес­твляется на основе разделения на законодательную, исполнитель­ную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
 Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возмож­ность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле дру­гих людей, издавать властные акты, осуществлять организатор­скую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде все­го аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность.
 Административная власть появилась с возникновением госу­дарства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это — власть вожака и его помощников над первобытном стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшины над членами рода (племени), покоящаяся на мораль­ном авторитете и традициях. Свою полноту административная власть набирает в государстве, где она опирается на вооружен­ные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной в стране
 
 
 66 Глава 4. Административная власть
 властью, которая одновременно законодательствовала, управля­ла, судила и была исторически первой государственной властью.
 Какие признаки свойственны административной власти? На первое место следует поставить ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных свя­зей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятель­ности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она перево­дит политические проблемы в организационные. Административ­ная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наво­дить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.
 Закон является только абстрактной нормой, намечающей мо­дель поведения людей. Для его исполнения необходимы органи­зующие, координирующие и контролирующие действия государ­ства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая зада­чи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами. «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства толь­ко и проявляется в его деятельности. Государство лишь постоль­ку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, Чтобы существовало государство, должно со­вершаться управление»'.
 Административная власть имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т. е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредствен­но организует оборону страны, охрану государственной и общес­твенной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударствен­ными организациями (регистрация, лицензирование, налогообло­жение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граж­дан и организаций.
 Существенный признак административной власти — наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов — правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Иными словами, предметный характер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она опи­рается на обширные территории, контингенты людей, информа­ционные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и награждений и др.
 ' Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1874. С. 30.
 
 
 § 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти 67
 В непосредственном ведении административного аппарата на­ходятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (мили­ция), органы госбезопасности, специализированные принудитель­ные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятель­но осуществлять физические, организационные и иные меры при­нуждения в административном порядке — важная черта адми­нистративной власти'.
 Названные выше признаки содержания административной вла­сти — универсальность, предметность, принудительность, орга­низующий характер — детерминируют ее форму — иерархически построенный административный аппарат и большое число про­фессиональных служащих.
 Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют создания разветвленного, большого по количеству структурных единиц и служащих аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся управлением, намного превосходит общее число служащих всех иных государственных органов вместе взятых. Успех админис­тративной деятельности зависит от деловитости, активности, ком­петентности, опыта, способностей занятых ею лиц, реализация административной власти требует большого числа профессиона­лов и рациональной организации их труда.
 В отличие от других властей, административная власть орга­низационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоя­щим, она делится на иерархические уровни.
 При последовательной реализации принципа разделения вла­стей организующая, универсальная, предметная, профессиональ­ная административная власть приобретает новые признаки, она становится вторичной и подзаконной.
 Административная власть выступает как вторичная по отно­шению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если но­сители исполнительной власти избираются непосредственно на­родом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные
 ' «В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение зако­на распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопро­тивления к принуждению. Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную». (Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1 М., 1891. С. 81).
 
 
 68 Глава 4. Административная власть
 акты (даже указ Президента) подзаконны, они развивают, уточ­няют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить закону, являются его исполнением, своею волей они дополняют законода­тельство. Поэтому органы управления называют исполнительны­ми, а власть — исполнительной.
 Жизнь общества на каждом шагу ставит все новые вопросы, требующие решения на основе закона, но с учетом конкретной обстановки путем издания властных актов. Издают их субъекты управления, наделенные административными полномочиями, т. е. те, кто вправе отдавать распоряжения. Возможность издавать административные акты относится к сущности административ­ной власти. Поэтому органы управления называют еще и испол­нительно-распорядительными.
 Таким образом, в условиях демократически организованного общества, став вторичной и подзаконной, административная власть преобразуется в исполнительную, которая является более высо­кой ступенью развития администрации.
 Исполнительная власть — это административная власть, пре­образованная в условиях правового государства.
 Французский ученый Р. Драго дает такое определение: «Адми­нистрация —совокупность людских и материальных средств, при­званных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполне­нии заданий, порученных ей основополагающими государствен­ными органами»'. Главные цели исполнительной власти:
 1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;
 2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны;
 3) создание условий для реализации гражданами и организа­циями их прав и свобод, для свободной политической, экономи­ческой, социальной, духовной жизни людей.
 Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, создает сис­тему административной опеки. И она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах об­щественной жизни.
 Исполнительная власть — инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов.
 ' Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 5—6.
 
 
 § 2. Демония административной власти в СССР 69
 Общество, создавая государственную администрацию, оплачи­вая ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что дея­тельность этого инструмента будет эффективной, т. е. поставлен­ные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.
 Чтобы быть эффективной, государственная администрация до­лжна действовать целесообразно, рационально используя свои пол­номочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообраз­ность —основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Спе­цифика целей и принципов — еще одна существенная особен­ность исполнительной власти.
 § 2. Демония административной власти в СССР
 Административная власть представляет собой огромную силу. Многие преобразования в государственной и общественной жиз­ни связаны с ее деятельностью, с использованием администра­тивных полномочий.
 Но властные полномочия реализуются, а огромные ресурсы используются людьми, служащими. Их реализация — процесс волевой, интеллектуальный и эмоциональный, который может осу­ществляться как правомерно и целесообразно, так и с различны­ми отклонениями, ошибками, злоупотреблениями.
 Нередко государственная власть присваивается (узурпирует­ся) лицом, группой лиц и используется в собственных интересах.
 Совокупность лиц, которые за плату профессионально осу­ществляют управленческую деятельность, принято называть бюрократией. Как всякая профессиональная группа людей, она имеет свои интересы, обусловленные спецификой труда и личны­ми потребностями.
 Эгоистические интересы бюрократии есть бюрократизм. Чем больше бюрократия заботится не об общественных, а о группо­вых, личных интересах, тем активнее развивается бюрократизм как система форм и методов реализации бюрократией своих ко­рыстных целей. Проявления бюрократизма многочисленны: фор­мализм в деятельности, невнимание к людям, злоупотребление режимом секретности, необоснованные привилегии, превращение бюрократии в замкнутую касту и т. д.
 Одной из форм присвоения бюрократией власти является зло­употребление ею. Более сложная форма присвоения власти — демония административной власти, под которой понимается одер­жимость воли руководителя (руководящей группы), стремящегося
 
 
 70 Глава 4. Административная власть
 решить крупные государственные задачи и одновременно пре­следующего собственные эгоистические цели (жажда огромной власти, славы, почестей и т. д.). Наиболее опасное ее проявление —стремление к ее расширению, подчинению других властей, бес­контрольному властвованию.
 Демоническое стремление административной власти стать все-охватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено ря­дом факторов.
 Во-первых, генезисом политической власти, прогрессивное раз­витие которой идет по пути разделения властей, отделения зако­нодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры стремится не уступать своих по­зиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, кра­сивый орнамент своего могущества.
 Во-вторых, количеством, разнообразием, сложностью и продол­жительностью чрезвычайных обстоятельств. Войны, эпидемии, сти­хийные бедствия, технические, экологические, экономические ка­тастрофы, массовые беспорядки требуют чрезвычайных режимов, при которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются.
 В-третьих, зависимостью от исполнительной других властей. Они возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, арсенал средств воздействия и т. д. Исполнительная власть, бю­рократия активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-матери­альное обеспечение представительных и юрисдикционных сис­тем, подготавливает для них вопросы и дела, помогает удовлет­ворять материальные и культурные потребности депутатов и судей, соблазняя их должностями, квартирами, машинами, дача­ми, разнообразными привилегиями'.
 В-четвертых, и это самое существенное, демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее уни­версальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, на­личием в ее непосредственном ведении многочисленных источни­ков информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический ап-
 ' «Идея сосредоточения материально-финансовых средств в одних руках — гениальное изобретение современных царедворцев. Сейчас это самые эффектив­ные средства «главной власти» влиять на поведение других ее ветвей, средство борьбы с инакомыслием и непослушанием». // Комсомольская правда. 1995. 1 авг.
 
 
 § 2. Демония административной власти в СССР 71
 парат, административная власть недавно ставшая исполнитель­ной постоянно стремится к расширению.
 Демония власти свое логическое завершение получает в обра­зовании тоталитарных обществ, административно-командных сис­тем, где государственная власть подчиняет гражданское общест­во, в структуре государства доминирует централизованный управленческий аппарат. К сожалению, такой глубокий дефор­мации подверглась система управления обществом в СССР (РСФСР). Ее называют по-разному: «административно-командная», «командно-бюрократическая», «партийно-полицейская система», «бюрократический абсолютизм». Такие названия даны советской политической системе, т. е. совокупности государственных и об­щественных организаций, возглавляемых КПСС, более 70 лет руководившей страной. Именно ее характеризуют как команд­ную, бюрократическую, полицейскую, тоталитарную.
 Фактически то, что до 60-х годов называли диктатурой проле­тариата, а позднее политической системой советского общества, уже в первые годы советской власти превратилось в диктатуру партийно-государственного аппарата.
 Прежде всего это — власть, не ограниченная правом, система, в которой закон служит силе, рассматривается как один из ее инструментов. Власть не признавала прав личности и даже таких важнейших, как права на жизнь, собственность, творчество.
 Вторая особенность диктатуры — ее опора на насилие, террор. Диктатура —власть тираническая, деспотическая, осуществляе­мая меньшинством общества в отношении его большинства. Она использовалась в интересах партийной, государственной и обслу­живающей ее профсоюзной, комсомольской и иной бюрократии, главной целью которой было захватить, расширить, удержать любой ценой власть.
 Экономической основой бюрократического абсолютизма явля­ется господство государственной собственности. Создавая, укреп­ляя монополию государственной собственности, вытесняя, унич­тожая или ставя в зависимость от нее иные виды собственности, тем самым обеспечивали экономическое могущество аппарата чи­новников, Они распоряжались продукцией государственных пред­приятий, жилым фондом, землей, лесами. Почти все, что строили, производили, выращивали, поступало в их ведение, и этими не­исчислимыми богатствами они управляли, как считали нужным.
 Чем больше значение государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм государственной собственности отчуждает производителя от результатов труда, лишает его воз-
 
 
 72 Глава 4. Административная власть
 можности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей дея­тельности, отнимает экономическую свободу.
 Политическая основа командно-бюрократической системах — однопартийность, превращение правящей партии в государствен­ную, слияние партийных верхов с государственными. На этой ос­нове исполнительная власть в СССР подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. Отсутствие оппозиции, независимой печати, демократических традиций ста­ли условиями бесконтрольной абсолютной власти администрации, ее отрыва от народа, превращения его в бюрократизированное сообщество. В бесконтрольном подчинении аппарата оказались все инструменты принуждения: армия, милиция, контрразведка, ис­правительно-трудовые учреждения. Экономическое принуждение и внеэкономическое дополняли друг друга. Однопартийная систе­ма, решительно искореняющая любую оппозицию, укрепляющая любыми средствами руководящую роль одной партии, не может быть демократической.
 Идеологической основой командно-бюрократической системы стало провозглашение марксизма-ленинизма единственно верным учением, вся жизнь общества была чрезмерно идеологизирована. Это вело к господству воинствующего догматизма, отрыву теории от практики, необоснованному вмешательству в творческую дея­тельность, насильственному навязыванию определенного образа мыслей, контролю за «чистотой» суждений и высказываний.
 Суровый опыт 20—70-х годов XX века показал, что админис­тративная власть, предоставленная сама себе, не контролируе­мая и не отвечающая за свои действия, становится деструктив­ной и деморализующей силой. Перед наукой административного права встал старый и одновременно новый вопрос о создании сис­темы сдержек и противовесов административной власти, кото­рые могли бы усмирить ее демонические свойства, о способах ее демократизации, о путях превращения ее в эффективный инстру­мент обеспечения потребностей граждан и общества.
 Одно из самых важных направлений преобразований в настоя­щее время в Российской Федерации — реформа административной власти. Из всемогущей, всеохватывающей сердцевины командно-бюрократической системы она должна превратиться в исполнитель­ную власть правового государства.
 Главным гарантом глубины и необратимости проводимых пре­образований является развитое гражданское общество. Только в условиях, когда граждане пользуются широким кругом надежно защищенных прав, когда существует рынок и другие самостоя-
 
 
 § 3. Функции (содержание) исполнительной власти 73
 тельные экономические структуры, действуют независимые от государства общественные объединения, средства массовой ин­формации, проводятся состязательные выборы, реализован прин­цип разделения властей, только тогда создается надежный фун­дамент для демократической организации административной власти. Экономическая свобода производителей, политический и идеологический плюрализм помогают превращению деспотичес­кой администрации в надежную, компетентную и эффективную социальную службу.
 Развитие гражданского общества и обеспечивающего его пот­ребности законодательства, реализация принципа разделения властей — необходимые условия превращения административ­ной власти в исполнительную власть правового государства. Но для придания ей соответствующего облика необходимы преобра­зования в ней самой. Среди основных направлений администра­тивной реформы можно назвать децентрализацию упоавления, совершенствование методов властвования, системы государствен­ной службы, структуры аппарата, расширение судебного контро­ля за государственной администрацией.
 § 3. Функции (содержание) исполнительной власти
 Исполнительную власть можно рассматривать и как совокуп­ность государственных служащих, и как систему органов госу­дарственного управления (исполнительной власти). Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную де­ятельность, содержанием которой является непосредственная, пов­седневная организация выполнения внутренних и внешних фун­кций государства.
 Управление объективно необходимо. В соответствии с законом разделения труда оно делится на более простые, относительно самостоятельные виды организационной деятельности, которые принято называть общими функциями управления.
 Объясняя функциональную природу управления, мы тем са­мым раскрываем его содержание.
 Общие функции — это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчи­вые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управ­ления объективно необходима и отличается устойчивостью, ста­бильностью. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.
 К числу общих управленческих функций можно отнести: про­гнозирование, планирование, нормативное регулирование, мето-
 
 
 74 Глава 4. Административная власть
 дическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Управлять —это значит прогнозировать, планировать, контроли­ровать и т. д. Каждый субъект исполнительной власти осущест­вляет несколько или хотя бы одну функцию.
 Общие функции управления конкретизируются (персонифици­руются) в функциях отдельных органов, структурных подразде­лений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определе­ния компетенции структурных единиц. Деление управления на функции отражает специализацию внутри ее.
 Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планировани­ем, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность — важный признак развитой и значительной по объему функции.
 Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают спе­цифические черты. Так, существует не контроль вообще, а фи­нансовый, внутриведомственный контроль, специализированный контроль ГАИ, госсаннадзора, инспектирование и т. д. Особеннос­ти объектов и субъектов управления, их взаимоотношений, внеш­ней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоиз­меняют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.
 Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая ко­нечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимо­действует с целым, а также с другими частями. Управление, ре­ализация исполнительной власти — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций. По содержанию следует различать три группы функций. 1. Функция ориентирования системы:
 1) прогнозирование;
 2) планирование;
 3) нормативное регулирование;
 4) методическое руководство. II. Функция обеспечения системы:
 5) кадровое;
 6) материально-техническое;
 7) финансовое;
 
 
 § 4. Линейная и функциональная власть 7Ь
 8) организационно-структурное^
 9) информационное. 1. Функция оперативного управления системой:
 10) непосредственное регулирование деятельности^;
 11) учет;
 12) контроль;
 13) оценка (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.).
 § 4. Линейная и функциональная власть
 Совместный труд предполагает единство, упорядоченность дей­ствий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены еди­ной воле. Субъект управления воздействует на общественные от­ношения, социальные процессы, вещи через волю и сознание, а значит, и действия тех, кем он руководит, с помощью власти.
 Подчинение — оборотная сторона власти; они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение. Власт­ным полномочиям, праву принимать обязательные для исполне­ния решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение, а иначе она формальна, фик­тивна, декларативна.
 Власть государственных органов объективируется во властных полномочиях, стержень которых — право в одностороннем по­рядке издавать юридические акты. Она осуществляется коллеги­ально или единолично, основывается на нормах права или на пра-воприменительных актах.
 По объему различаются два вида подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное.
 Существует два основных принципа деления труда по управ­лению, два принципа его специализации — линейный и функци­ональный. При реализации первого все объекты дифференциру­ются по определенным признакам на автономные группы, и
 'Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подраз' делений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномо­чий и т. д.
 ' Этим занимаются производственные и диспетчерские отделы предприятий учебные отделы вузов, эта деятельность связана с устранением сбоев в работе и т. д.
 
 
 76 Глава 4. Административная власть
 руководство каждой из них в полном объеме или в основном осу­ществляет определенный субъект. В результате возникают сис­темы, базирующиеся на прямом (организационном, администра­тивном) подчинении объектов субъекту, — т. е. системе типа «начальник — подчиненный». Для линейной власти характерно следующее: 1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функ­ции исполнительной власти;
 2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто —дисципли­нарную власть;
 3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.
 Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для ли­нейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, да­вать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распо­ряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное при­нуждение или обладает несколькими из названных полномочий.
 Функциональная власть чаще всего означает, что субъект уп­равления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, администра­тивное принуждение или наделяется хотя бы одним из назван­ных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор —кон­тролируемый ».
 Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов власти в подобных случаях дово­льно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с со­зидательной деятельностью (право распределять, осуществлять ме­тодическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т д.). Функциональ­ная власть может быть ограничена рамками ведомства (организа­ции) или иметь межведомственный характер.
 Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении^ Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, и линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии органи-
 * В Вооруженных силах, органах внутренних дел линейный руководитель на­зывается прямым начальником (непосредственным или вышестоящим).
 
 
 § 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти 77
 зационного подчинения^ Функциональные системы включают в себя не структурально подчиненные элементы, организующие связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных.
 § 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти
 Под структурой понимается строение и внутренняя форма ор­ганизации системы, выступающая как единство устойчивых вза­имосвязей между ее элементами^ В ней выделяются два компо­нента — строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструк­турностью, в них множество структур.
 Исполнительная власть одновременно имеет несколько струк­тур: кадровую, территориальную, функциональную, организаци­онную и др.
 Организационная структура — это: 1) деление целого на орга­низационно обособленные единицы и 2) сеть управленческих свя­зей в нем. Организационная структура есть форма разделения и кооперации управленческой деятельности, она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схе­мой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рас­сматривать и как структуру целей, функций аппарата управле­ния, выражающуюся в дифференциации его на части и в системе организационных связей в нем.
 На структуру аппарата влияют многие объективные и субъек­тивные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, т. е. комплекс управленческих функций.
 Функции управления (их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь) — вот что в первую очередь детерминирует струк­туру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей ранее существовавших, но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за измене­нием структуры аппарата^ одну и ту же функцию могут осуще­ствлять разные органы, служащие.
 Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обрат-
 ' Так, например, построена система ГАИ: ее районные, городские, областные органы линейно подчинены начальникам ОВД, а функционально — вышестоя­щим органам ГАИ. ' Философский словарь. М., 1975. С. 395.
 
 
 78 Глава 4. Административная власть
 ное воздействие. От организационной структуры зависит специа­лизация и конкретизация управления, его комплексность, пра­вильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами вре­мени и сил и более квалифицированно решать дела, создает ус­ловия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.
 Управленческие структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их груп­пировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сло­жившиеся и экспериментальные, централизованные и децентра­лизованные, концентрированные и деконцентрированные. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и де­шевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и спо­собными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.
 Аппарат представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В нем можно раз­личать несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного подразделения (ГАИ, напри­мер); региональный аппарат (администрация и т. д.); орган испол­нительной власти; администрацию (аппарат управления) органи­зации; структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.); должность.
 Каждая структурная единица аппарата государственного уп­равления — это его самоуправляемая, автономная (1), организа­ционно оформленная (2) часть, существование которой предопре­делено правовым актом (3), имеющая свою компетенцию (4).
 Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, в ней линейная структура. Использование функциональ­ной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска, ГАИ в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделе­ния (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соот­ветствующему органу внутренних дел и функционально — вы­шестоящему звену в ведомственной службе.
 § 6. Административное ведомство
 Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в
 
 
 § 6. Административное ведомство 79
 прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линей­ная система организаций, осуществляющих определенную дея­тельность), то в действующих правовых нормах и научных рабо­тах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторы­ми из них (государственными комитетами, надзорами и служба­ми). Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы'.
 Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ве­домственный подход — это то, что действует в определенной сис­теме организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, от­ражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принад­лежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от не­го («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомст­венный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».
 Под административным ведомством следует понимать систе­му органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударствен­ные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Осо­бенностью первых является то, что ими руководят исполнитель­ные органы, их управленческие подсистемы — составная часть аппарата исполнительной власти государства.
 Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управле­ния?
 Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, норматив­но закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими го­сударственными органами. Выполнение поставленной перед сис­темой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.)— это и есть главная производственная функция, ради которой оно образова­но. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу-
 ' «Ведомство, - а, ср. Учреждение или совокупность учреждений, обслуживаю­щих какую-нибудь область государственного управления». (Ожегов С. И. Словарь русского языка. Изд.-е 16. М., 1984. С. 62).
 
 
 80 Глава 4. Административная власть
 ществляет и такие общие задачи, как рациональное использова­ние выделенных ресурсов, охрана природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновре­менно выполняет три задачи: 1) специальную производственную, 2) экономико-экологическую и 3) социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции со­ответствующих органов исполнительной власти.
 Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоя­тельных организаций, подчиненных одной из них, которая явля­ется ее центром.
 В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линей­ному принципу, нижестоящие организации организационно (ад­министративно) подчинены вышестоящим, а последние несут от­ветственность за их деятельность.
 В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-право­вую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.
 Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты руководящего системой орга­на. Административное ведомство моноцентрично, у него единый руководящий орган, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значи­тельную по объему внутриорганизационную деятельность.
 Определенной обособленностью и устойчивостью характеризу­ется и субстанциональная (предметная) структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная инфор­мация, складывается специфическая организация документообо­рота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.
 Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной само­управляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:
 1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;
 2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности;
 3) органов исполнительной власти.
 Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех бло­ков: производственного; обслуживающего; управленческого.
 В последнем необходимо различать уровни (звенья) управле­ния. Минимальное их количество — два: 1) центр и 2) админи-
 
 
 § 7. Административная подведомственность 81
 страция ведомственной организации (больницы, вуза и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более проме­жуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомствен­ный аппарат управления становится трехуровневым, при двух — четырехуровневым и т. д. Например, система Минздрава РФ (Министерство — облздрав — горздрав — администрация боль­ницы) насчитывает четыре звена управления.
 Группировка административных ведомств может быть произве­дена по многим основаниям, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-поли­тические. В законодательстве и научных работах различают си­стемы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, инспекций.
 По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональ­ными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная за­дача состоит в непосредственном обеспечении потребностей об­щества в услугах (например, Министерство образования РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) глав­ное — внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объек­ты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и вы­пуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внеш­нее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, ме­дицинскими и другими высшими учебными заведениями, кото­рые линейно подчинены другим ведомствам.
 § 7. Административная подведомственность
 Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, из миллионов служа­щих. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, чет­ко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, дейст­виями они ведают. Подведомственность — это определение объек­тов, на которые распространяется власть субъектов — носителей властных полномочий. Медицинский вуз, например, подведомстве­нен Минздраву РФ, спор о законности увольнения — суду, библио­тека института — ректорату и т. д. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в раз-
 
 
 82 Глава 4. Административная власть
 ные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая дол­жностными инструкциями.
 Определение подведомственности можно понимать как средст­во распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избе­жать дублирования в деятельности разных органов, служащих.
 Правила подведомственности важны для всех ветвей государ­ственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и граж­данском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституцион­ные нормы распределяют компетенцию между Российской феде­рацией и ее субъектами, определяют подведомственность тамо­женного дела и др.
 Но особенно важна административная подведомственность — распределение объектов, дел, которыми ведают структурные еди­ницы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти чрезвычайно велик, он состоит из очень большого числа ведомств, органов, служащих, а в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информа­ционных систем, людских судеб.
 Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности.
 Во-первых, государственная подведомственность — законо­дательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела (о преступлениях, о взыскании ущерба, али­ментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении инос­транного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: 1) между федеральным цент­ром и субъектами федерации; 2) между суверенными государст­вами; 3) между государственными и международными органами.
 Во-вторых, родовая подведомственность — распределение пол­номочий между разными видами государственной власти: судеб­ная подведомственность, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, про­куратуры.
 В-третьих, видовая подведомственность. Правила видовой под­ведомственности определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии, районные, городские, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности может быть глава
 
 
 § 7. Административная подведомственность 83
 16 КоАП РСФСР, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях.
 В-четвертых, территориальная подведомственность, прави­ла которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахож­дения). Территориальная подведомственность закреплена, напри­мер, в ст. 256 КоАП РСФСР.
 В-пятых, в некоторых случаях, исходя из важности дела, зако­нодатель устанавливает правила иерархической подведомствен­ности, т. е. поручает дела вышестоящему органу или предостав­ляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, тамо­женный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоя­щему, к своему производству).
 В-шестых, существует еще и должностная административ­ная подведомственность, т. е„ иными словами, в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должност­ные лица. В качестве примера можно назвать ст. 203, 220, 224° КоАП РСФСР.
 При решении вопросов о подведомственности конкретных объ­ектов, дел, действий следует строго последовательно использо­вать правила определения подведомственности на первом, вто­ром и т. д. уровне.
 Следует также иметь в виду, что подведомственность может быть однозначной (императивной) и альтернативной (например, в ч. 3 ст. 256 КоАП). Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, со­держащей исключение из общего правила.
 
 
 Глава 5. Органы исполнительной власти
 § 1. Понятие органа исполнительной власти
 Государственные органы — особый вид организаций людей. Они обладают следующими общими признаками:
 1) являются автономными частями государственного аппарата;
 2) осуществляют государственные функции, реализуют пуб­личный интерес;
 3) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;
 4) обладают собственной компетенцией;
 5) несут ответственность перед государством за свою деятель­ность;
 6) учреждаются государством;
 7) их положение, структура и деятельность регламентированы правом.
 Каждый государственный орган имеет регламентированную правом структуру. Он может состоять из структурных подразде­лений, должностей, но в исключительных случаях может не иметь и ни того, и ни другого.
 Многие ученые при характеристике органа делают упор на то, что он является частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.
 Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого, которое определяет само сущес­твование, содержание и формы функционирования части, ее место в аппарате, ее структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором — «снизу», т. е. можно сказать, что оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего назвать оба признака: государственный орган — это организованный коллектив', образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетен­цией, выполняющую публичные функции, структура и деятель­ность которой регламентированы правом. Органы исполнительной власти: 1) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
 ' Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они пред­ставляют особый вид органов — должностных лиц. Представляется, что должност­ные лица возглавляют единоначальные органы (президентуры, например).
 
 
 § 1. Понятие органа исполнительной власти 85
 2) наделены оперативной самостоятельностью;
 3) как правило имеют постоянные штаты;
 4) образуются вышестоящими органами;
 5) подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам испол­нительной власти;
 6) их образование, структура, порядок деятельности в основ­ном регламентируется нормами административного права.
 Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.
 У органа может быть довольно большой по численности обслу­живающий аппарат. Но он существует для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции, аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования. А, например, на предприятии мы видим иную картину: производственные подразделения про­изводят необходимые для общества материальные блага, адми­нистрация создает условия для их нормального функционирования. Предприятие (учреждение) в целом не выполняет управленчес­ких функций, ими занята специально организованная группа людей — администрация. Ее нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия (учреждения), который из­нутри руководит им, но не как орган государства. Кстати, всегда нужно различать два вида управления: управление вышестоя­щими органами и внутреннее управление, осуществляемое ад­министрацией органа, предприятия, учреждения, т. е. его само­управление.
 Административно-правовой статус органа исполнительной влас­ти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков.
 1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осу­ществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он явля­ется, в «чужих» интересах.
 2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру;
 в) его линейную и функциональную подчиненность. 3. Компетенции как совокупности властных полномочий и под­ведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном раз-
 4—2797
 
 
 86 Глава 5. Органы исполнительной власти
 резе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государствен­ным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объ­единениям, гражданам).
 § 2. Виды органов исполнительной власти
 В зависимости от правовой основы образования можно разли­чать органы исполнительной власти, создаваемые на основе кон­ституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основ­ными критериями их образования выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функ­ции.
 Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации несут ответственность за положение дел в соот­ветствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной ком­петенции, работу которых они объединяют.
 Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либо однов­ременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами здра­воохранения и осуществляет межотраслевое управление меди­цинскими службами Министерства внутренних дел; Министер­ства обороны.
 Таким образом, различаются органы общей и специальной (от­раслевой, функциональной, смешанной) компетенции.
 По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает пер­вый вид органов, а коллегиальных в настоящее время немного (правительства, например). В процессе административной рефор­мы единоначалие в системе исполнительной власти расширялось. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной кол­легиальностью. Например, коллегии министерств, советы при Президенте и другие вырабатывают рекомендации, которые про­водятся в жизнь единоличными актами их руководителей.
 В зависимости от того, из какого бюджета финансируются ор­ганы исполнительной власти (а это совпадает с их подчинен­ностью), можно различать федеральные, субъектов Федерации и местные органы исполнительной власти.
 
 
 § 2. Виды органов исполнительной власти 87
 Среди федеральных есть органы общей (правительство) и спе­циальной компетенции. Последние делятся на две группы: цен­тральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Центральные органы об­ладают полномочиями на всей территории РФ, а территориаль­ные федеральные органы — только на части ее территории (на­пример, облвоенкомат).
 У субъектов Федерации тоже есть органы общей компетенции (правительство, администрация, губернатор) и специальной (глав­ные управления, управления, министерства и др.).
 Органы специальной компетенции субъектов Федерации под­чиняются только правительству (губернатору, главе администра­ции) или находятся в двойном подчинении, т. е. подчиняются еще и соответствующим центральным федеральным органам. Напри­мер, УВД (МВД) субъекта Федерации подчинено и органу общей компетенции субъекта Федерации, и центральному федерально­му органу специальной компетенции — МВД РФ. В двойном под­чинении находятся также министерства (управления, отделы) субъекта Федерации: финансов, здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и др.
 Субъекты Федерации вправе создавать местные (территори­альные) органы исполнительной власти. Так, в ст. 1 Закона Рес­публики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» установлено: «Исполнительно-распорядительны­ми органами в районах, городах республиканского подчинения и районах в городах являются администрации соответствующих административно-территориальных единиц». В ст. 57 Устава Свер­дловской области сказано: «Территориальные исполнительные органы государственной власти осуществляют функции государ­ственного управления в населенных пунктах и на территориях административно-территориальных единиц. Деятельность этих органов направляется, координируется и контролируется назна­чаемыми Губернатором области государственными служащими».
 Названными выше критериями не исчерпываются возможнос­ти классификации органов исполнительной власти. Среди них можно различать низовые, непосредственно работающие с граж­данами и другими невластными субъектами, и руководящие. Ор­ганы могут быть постоянными и временными, традиционными и нетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре и простыми, возглавляемыми специалистами (молодыми, женщи­нами, лицами коренной национальности) и возглавляемыми не специалистами (лицами солидного возраста, не коренной нацио­нальности, мужчинами) и т. д.
 
 
 88 Глава 5. Органы исполнительной власти § 3. Правительство Российской Федерации
 А. Состав и порядок формирования Правительства
 Правительство — это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий пра­вовые акты от своего имени. Членами его являются руководите­ли важнейших административных ведомств (министры). Прави­тельство, как правило, наделено широкими полномочиями, несет ответственность за состояние дел в стране, действует под руко­водством парламента или главы государства. Его работой руко­водит Председатель (Премьер-министр). Кстати, в мировой прак­тике в зависимости от того, перед кем ответственно правительство, республики принято делить на парламентские и президентские, а монархии — на конституционные и абсолютные. Наличие пра­вительства — атрибутивный признак республики.
 Правительство в России появилось в XX веке — в 1906 г. Этот орган в разное время именовался Советом Министров, Времен­ным правительством, Советом Народных Комиссаров, Кабинетом Министров, Советом Министров — Правительством. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила его название — Прави­тельство РФ — и определила его конституционный статус.
 Кроме Конституции, правовой основой деятельности правитель­ства в настоящее время служат Закон Российской Федерации «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. в той части, в какой он не противоречит Кон­ституции, иные законы, а также указы Президента Российской Федерации. Конституция установила, что порядок деятельности правительства определяется федеральным конституционным за­коном.
 Состав правительства, порядок его формирования, цели и основ­ные направления деятельности, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием в общих чертах регламентируются Кон­ституцией Российской Федерации. Конституционным статусом пра­вительства обусловлены и порядок прекращения его деятельности, виды и юридическая сила издаваемых им правовых актов.
 В соответствии с Конституцией Правительство Российской Федерации — коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Пре­зиденту. Оно состоит из Председателя Правительства, его за­местителей и федеральных министров'. Председатель назнача-
 ' В прошлом в него входили председатели Государственных комитетов, Сове­тов Министров республик в составе РФ, и другие должностные лица — всего около 100 членов. Сейчас в составе Правительства России не более 40 человек.
 
 
 § 3. Правительство Российской Федерации 89
 ется Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандида­туре на этот пост. После трехкратного отклонения Думой пред­ставленных кандидатур Президент назначает Председателя Пра­вительства и распускает Государственную Думу.
 Первых и иных заместителей Председателя, федеральных министров Президент назначает по представлению главы Пра­вительства. Конституция не устанавливает численный состав данного органа. Фактически это делает Президент, который ре­шает вопросы о количестве вице-премьеров, создании и ликви­дации федеральных министерств. Кроме того, Президент Рос­сийской Федерации вправе назначить федеральным министром лицо, которое не возглавляет федеральное министерство (руково­дитель аппарата Правительства, министр «без портфеля» и др.).
 Правительство в России функционирует непрерывно 90 лет, хотя его конституционный статус, численность, личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции, правовых актах, в литературе говорится о его отставке, сложении полномочий, разгоне, речь идет о прекращении работы данного личного соста­ва этого коллегиального органа, возглавляющего исполнитель­ную власть страны'.

<< Пред.           стр. 4 (из 14)           След. >>

Список литературы по разделу