<< Пред.           стр. 5 (из 14)           След. >>

Список литературы по разделу

 Конституция не устанавливает срока функционирования Пра­вительства РФ, но закрепляет две формы прекращения его дея­тельности — сложение полномочий и отставку.
 Предельный срок функционирования Правительства в данном составе — до формирования вновь избранным Президентом но­вого Правительства. Перед вновь избранным Президентом Пра­вительство слагает свои полномочия, но по его поручению, пока не будет сформировано новое, продолжает действовать.
 Конституция предусматривает возможность отставки Прави­тельства в случаях, если:
 1) такое решение принял Президент;
 2) оно само подало в отставку, и Президент ее принял;
 3) Председатель Правительства поставил перед Государствен­ной Думой вопрос о доверии Правительству, Дума в доверии от­казала, и Президент принял решение об отставке Правительства;
 4) Государственная Дума выразила недоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, и Президент принял решение о его отставке.
 ' Точно так же роспуск парламента — это чаще всего не ликвидация предста­вительного органа, а прекращение деятельности его в данном составе, в данной форме.
 
 
 90 Глава 5. Органы исполнительной власти
 Во всех случаях Правительство коллективно уходит в отстав­ку только после принятия Президентом соответствующего реше­ния, изложенного в его указе. Очевидно, что Президент также вправе по собственной инициативе или по личному заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто осво­бодить от должности. Б. Компетенция Правительства Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то правитель­ство — это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган ис­полнительной власти общей компетенции оно наделено широки­ми полномочиями во всех областях жизни страны. На него возло­жена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспе­чение безопасности граждан, общества, государства, состояние международных связей России.
 1. Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические про­цессы, способствует укреплению денежной и кредитной систе­мы, проводит единую политику цен, создает условия для свобод­ного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использова­ние природных ресурсов, осуществляет управление федераль­ной собственностью. В соответствии с Конституцией оно разра­батывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение.
 II. Правительство подготавливает программы социального разви­тия, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой го­сударственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с об­щесоциальными Правительство РФ решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп населения, а также безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чер-нобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций.
 III. Важное направление деятельности Правительства — осу­ществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреп­лению режима законности, охране собственности и общественно­го порядка, борьбе с преступностью. Оно обязано обеспечить обо­рону страны, ее государственную безопасность. На него возложены руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, организация внешнеэкономи­ческой деятельности, научно-технического и культурного сотруд­ничества.
 
 
 § 3. Правительство Российской Федерации 91
 Сравнивая тексты ст. 114 Конституции РФ, регламентирую­щей полномочия Правительства, и ст. 71, 72, определяющих ис­ключительную и совместную федеральную компетенцию, нетрудно убедиться, что на Правительство возлагается основная ответствен­ность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены к предметам ведения Российской Федерации. Так, в соответст­вии со ст. 71 Федерация, а значит и ее Правительство, защищает права и свободы человека и гражданина, управляет федераль­ной собственностью, осуществляет финансовое, валютное, кре­дитное, таможенное регулирование, руководит федеральными энергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью, оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезией и картографией, государ­ственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д. Прави­тельство РФ устанавливает размеры ввозных и вывозных тамо­женных пошлин, правила бухгалтерского учета, лицензирования разных видов деятельности, стандарты, нормы и правила веще­вого обеспечения военнослужащих, работников МВД и многие другие федеральные правила, тарифы.
 Большую работу Правительство РФ осуществляет по предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции. Это вопросы владе­ния и пользования землей, недрами, водными и другими ресур­сами, охраны окружающей среды, памятников истории и куль­туры, воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнст­ва, отцовства и детства, социальной защиты, включая социаль­ное обеспечение, координации международных и внешнеэконо­мических связей РФ и субъектов Федерации.
 Некоторые порученные ему задачи Правительство выполняет непосредственно, но в основном действует через подведомствен­ные органы.
 Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти спе­циальной компетенции'. Оно направляет их работу, дает им по-
 ' Некоторые из них по ряду вопросов непосредственно подчинены Президенту. Особенно широки полномочия Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами. Пока нет законов, четко определяющих правовой статус Правительства РФ и других центральных органов исполнительной власти, прак­тика государственного строительства основывается на положении, что Прези­дент как глава государства и гарант Конституции РФ вправе принять решение по любому вопросу, связанному с организацией и функционированием федераль­ной исполнительной власти, за исключением тех, которые Конституцией, феде­ральными законами отнесены к исключительным полномочиям Правительства и его Председателя (ст. 108, 112, 114 Конституции РФ).
 
 
 92 Глава 5. Органы исполнительной власти
 ручения, устанавливает предельную численность работников цен­тральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их замести­телей. Кроме того, оно принимает положения о каждом централь­ном федеральном органе исполнительной власти', утверждает его структуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за деятель­ностью федеральных органов исполнительной власти, может от­менить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, ко­митеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему, органы и назначать их руководителей.
 В настоящее время под руководством Правительства действу­ют три группы центральных федеральных органов исполнитель­ной власти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объем административной работы. Это — 1) фе­деральные министерства, руководители которых по должности являются членами Правительства; 2) образуемые Президентом государственные комитеты, комитеты, службы и иные органы; 3) инспекции, комиссии, центры, создаваемые Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органов регулируются не Конституцией, а частично текущим законодательством и в ос­новном актами Президента и Правительства.
 В своей многогранной повседневной деятельности Правитель­ство РФ опирается не только на центральные федеральные орга­ны, но и на органы исполнительной власти субъектов Федера­ции. К сожалению, законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назвать полным и четким, но думается, что этот пробел в ближайшее время будет устранен. Это необходимо сделать, что­бы последовательно осуществлять, конкретизировать положение ч.2 ст. 77 Конституции РФ: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции образуют единую систему исполнительной власти в Россий­ской Федерации». Если органы разных уровней образуют еди­ную систему исполнительной власти, то очевидно, что их центром является Правительство РФ. Оно возглавляет иерархически пос­троенный аппарат исполнительной власти России. Единство ис-
 ' Ряд положений (о «силовых» министерствах, госнадзорах и др.) утверждены указами Президента.
 
 
 § 3. Правительство Российской Федерации 93
 полнительной власти страны — важная особенность, отличаю­щая ее от законодательной и судебной властей.
 Конституцией РФ закреплена еще одна ее особенность (ст. 78): федеральные органы исполнительной власти субъектов Федера­ции по соглашению с органами исполнительной власти субъек­тов Федерации могут взаимно передавать друг другу осущес­твление части своих полномочий. В. Организация работы Правительства
 Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в квартал. На них решаются наиболее важные вопросы жизни стра­ны. Пленарное заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства, ре­шения принимаются большинством голосов. Руководит заседа­ниями Председатель Правительства, а в его отсутствие — один из его первых заместителей. В соответствии со ст. 83 Конститу­ции Президент РФ имеет право председательствовать на заседа­нии Правительства.
 Придавая большое значение координации деятельности Пра­вительства и Центрального Банка, Президент Указом от 15 ав­густа 1994 г. установил, что представительство Банка на заседа­ниях Правительства при рассмотрении вопросов экономической, денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы, осуществляет его Председатель. От имени Правительства в заседаниях совета директоров Цен­трального Банка принимают участие министры финансов, эконо­мики, которые при осуществлении взаимного представительства наделяются правом совещательного голоса.
 Для оперативного решения возникающих вопросов в Прави­тельстве создан постоянно действующий орган — Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, ми­нистры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внут­ренних дел, руководитель аппарата Правительства. По представ­лению главы Правительства Президент может включить в состав Президиума и других членов Правительства.
 Возглавляя Правительство, его Председатель не позднее не­дельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Он организует работу Правительства: формирует Пра­вительство, предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и руководителей федеральных министерств, распределяет обязанности между своими заместителями, опре­деляет основные направления деятельности Правительства, пла-
 
 
 94 Глава 5. Органы исполнительной власти
 нирует его работу, созывает и руководит заседаниями Прави­тельства и его Президиума, ставит перед Президентом вопросы об освобождении отдельных членов Правительства от должно­сти. Председатель Правительства может поставить перед Госу­дарственной Думой вопрос о доверии Правительству.
 На основании и во исполнение Конституции, федеральных за­конов, нормативных указов Президента РФ Правительство, а также его Президиум принимают постановления. Председатель Правительства в неотложных случаях издает от его имени рас­поряжения. Заместители Председателя могут издавать распоря­жения заместителя Председателя Правительства. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановле­ния и распоряжения Правительства вправе отменить Президент, если они противоречат законам.
 Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспе­чение деятельности Правительства осуществляет его аппарат. Ру­ководителя аппарата назначает Президент, который вправе при­своить ему статус федерального министра и ввести в состав Правительства.
 Правительство — не только руководящий страной орган госу­дарственной власти, членами которого являются несколько де­сятков человек. Это и учреждение, где работают сотни людей: помощников, референтов, специалистов и т. д. И юридическим лицом является Правительство — учреждение. Полномочный представитель этого юридического лица — руководитель аппа­рата, который организует информационное, хозяйственное, тран­спортное, коммунальное обеспечение деятельности Правитель­ства — органа. Поэтому нужно различать правовой статус Правительства — органа и правовой статус Правительства — юридического лица.
 Г. Взаимоотношения Правительства с Государственной Думой и Президентом
 Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой:
 а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;
 б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматривают расходы, пок­рываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения Прави­тельства;
 
 
 § 3. Правительство Российской Федерации 95
 в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовке законопроектов;
 г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства;
 д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительст­ва решает вопрос о доверии ему.
 Государственная Дума руководит Правительством, как и дру­гими органами государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Прави­тельство не подчинено Думе — оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.
 Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представи­тельство. В него входят статс-секретари (заместители федераль­ных министров) и другие лица, назначенные Правительством.
 Правительство координирует с палатами и комиссиями Госу­дарственной Думы и Совета Федерации законопроектные рабо­ты в системе исполнительной власти, оказывает информацион­ную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства по зако­нопроектам, организация работы с обращениями депутатов па­лат Федерального Собрания, анализ результатов реализации принятых законов.
 Глава государства — Президент — наделен большими полно­мочиями в отношении исполнительной власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно утверждать, что он явля­ется и главой исполнительной власти.
 19 июня 1994 г. Президент издал Указ «Об обеспечении взаи­модействия Президента Российской Федерации и Правительст­ва Российской Федерации^, в котором закреплено, что законо­проекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительст­ва, а также требующие в соответствии с ч. Зет. 104 Конституции РФ заключения Правительства, направляются ему на согласова­ние (на заключение), а законойроекты, вносимые в Государствен­ную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесен­ные к полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование.
 Проекты постановлений, принятие которых предусмотрено актами Президента; проекты решений, рассмотренных на засе-
 ' СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.
 
 
 96 Глава 5. Органы исполнительной власти
 дании Правительства под его председательством; проекты реше­ний, принимаемых Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституцией к ведению Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета Россий­ской Федерации, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней по­литики, руководства внешней политикой, осуществления функ­ций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Рос­сийской Федерации направляются в Администрацию Президента для согласования.
 Проекты решений Правительства по кадровым вопросам фе­деральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с Советом по кадровой по­литике при Президенте.
 Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются им, а вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовыва­ются с Правительством.
 Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные пол­номочия: Правительство ему подчинено полностью (Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами). Кроме того, Президент несет ответственность перед страной за работу Правительства. Кон­ституционные нормы не позволяют считать Президента РФ гла­вой законодательной и, тем более, судебной власти, хотя в отно­шении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью.
 § 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти
 В настоящее время в России существует несколько организа­ционно-правовых форм центральных органов федеральной ис­полнительной власти:
 1) министерство РФ;
 2) государственный комитет РФ; комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;
 3) инспекции, комиссии, центры при Правительстве РФ;
 4) иные органы.
 
 
 § 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти 97
 Как правило, центральные органы федеральной исполнитель­ной власти образуются Президентом РФ и наделены специаль­ной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотрасле­выми (функциональными) или смешанной компетенции.
 Центральные органы подчинены непосредственно Правитель­ству (некоторые подчинены непосредственно Президенту). Руко­водители центральных исполнительных органов назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат за­коны, акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утвер­ждаются Президентом РФ или Правительством.
 Правительство РФ устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств, государствен­ных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости оно вправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов. Правительство назначает и осво­бождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомствен­ных ему органов.
 Как правило, каждый центральный орган федеральной испол­нительной власти возглавляет определенное ведомство, выпол­няет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством. Обычно централь­ный орган построен по следующей схеме:
 1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, ко­митет, ведомственные научные и иные советы);
 2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те зада­чи, ради которых ведомство создано. Например, в МВД это служба уголовного розыска, ГАИ и др., в Минздраве — Главные управ­ления лечебно-профилактической помощи, охраны материнства и детства и др.
 3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизаци-онной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгал­терского учета, кадров и др.).
 Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная инспекция» имеют двойное значение, ими обозна­чаются разные понятия. Во-первых, министерство, государствен­ный комитет, российское агентство и т.д.— это центральный
 
 
 98 Глава 5. Органы исполнительной власти
 орган исполнительной власти, возглавляющий административ­ное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Кста­ти говоря, все они находятся в столице — Москве. А, во-вторых, министерство, комитет и т.д.— это система министерства, коми­тета, т. е. административное ведомство. И когда о ком-то говорят, что он работает в МВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеет в виду чаще всего работу (службу) в определенном ве­домстве. Те, кто занимает должности в центральном органе ис­полнительной власти, чаще всего сообщают, что они трудятся в центральном аппарате министерства, комитета и т. д.
 Федеральные административные ведомства могут быть обще­федеральными и совместными'. Общефедеральные представле­ны отраслями и сферами деятельности, которые полностью на­ходятся в ведении федеральных органов (Министерство обороны, Министерство путей сообщения, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федераль­ные органы, которые подчинены только по вертикали своим ве­домственным центрам и содержатся за счет федерального бюд­жета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.
 Совместные федеральные ведомства созданы для упорядоче­ния деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосред­ственно, а в основном через республиканские, областные, крае­вые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены по вертика­ли центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали — правительству республики или соответствую­щей администрации. Горизонтальное подчинение является ли­нейным, вертикальное — функциональным.
 В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации — дело их орга­нов. К совместным федеральным ведомствам относятся, напри­мер, Министерство здравоохранения, Министерство финансов, Министерство культуры.
 ' Название условное, так как пока нет легальных названий.
 
 
 § 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти 99
 Выше речь шла о признаках общих для всех организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти. Но между ними есть и определенные различия.
 1. Федеральные министерства являются центральными едино-начальными органами и, как правило, отраслевыми. Министер­ством единолично руководит министр, который по должности входит в правительство, издает приказы, распределяет обязан­ности между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы — коллегии, которые, как правило, со­стоят из руководящих работников министерств. Председатель кол­легии — министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.
 2. Иные центральные органы называются государственными комитетами, комитетами РФ, федеральными службами, надзо­рами, инспекциями, российскими агентствами. Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделен­ные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотрасле­выми функциями. Они построены на основе единоначалия. Их руководители в состав правительства не входят. В государствен­ных комитетах и комитетах РФ образуются комитеты, которые, в отличие от коллегий министерств, сами издают правовые акты.
 3. Есть еще одна группа центральных федеральных органов: комитеты, комиссии, центры и другие органы при Правительст­ве РФ. Они образуются, реорганизуются, упраздняются на осно­вании постановления правительства, которое назначает их руко­водителей. В качестве примера можно назвать Государственную инспекцию по обеспечению государственной монополии на алко­гольную продукцию при Правительстве РФ.
 § 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти
 Деятельность территориальных федеральных органов испол­нительной власти может осуществляться на территории несколь­ких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах погранич­ного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, сущест­вуют областные (краевые, окружные, республиканские) военко­маты, налоговые инспекции.
 Общие вопросы деятельности многочисленных территориаль­ных федеральных органов урегулированы постановлением Сове­та Министров — Правительства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».
 
 
 100 Глава 5. Органы исполнительной власти
 Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнитель­ной власти Российской Федерации и осуществляют свою дея­тельность под руководством соответствующих центральных ор­ганов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с органами исполнительной власти соответству­ющих субъектов Федерации.
 Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Пра­вительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государствен­ной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их ком­петенции.
 Создание, реорганизация и ликвидация территориальных ор­ганов производится соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с адми­нистрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, ре­шаются по взаимному согласию сторон.
 Назначение на должность и освобождение от должности руко­водителей территориальных органов производится соответству­ющим центральным органом федеральной исполнительной вла­сти по согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Мос­квы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных зако­нодательством Российской Федерации.
 Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты тру­да территориальных органов определяются с учетом особеннос­тей региона по согласованию соответствующих органов Россий­ской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
 Финансирование деятельности территориальных органов осу­ществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюд­жетов субъектов Федерации и других источников финансирова­ния, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказыва­ют необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.
 
 
 § 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти 101
 В случаях передачи центральными органами федеральной ис­полнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Моск­вы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.
 Основные задачи и функции территориальных органов опре­деляются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей реги­онов, в которых они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:
 — принимают участие в соответствии с профилем их деятель­ности в выработке мер и способов государственного регулирова­ния социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе меж­региональных программ, разработке вариантов межрегиональ­ной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в ком­петенцию соответствующих ведомств;
 — систематически информируют ведомства Российской Федера­ции, органы исполнительной власти субъектов Федерации о прово­димой ими работе в регионах в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:
 а) представлять соответствующие ведомства Российской Фе­дерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации; б) запрашивать и получать:
 — от соответствующих ведомств Российской Федерации, орга­нов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию;
 — от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности сведения, необходимые для выполнения воз­ложенных на них задач;
 — от органов статистики информационно-аналитические матери­алы, экономико-статистические данные в установленном порядке;
 в) участвовать в работе соответствующих центральных орга­нов федеральной исполнительной власти;
 г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации эконо­мической реформы;
 д) вносить предложения в соответствующие центральные ор­ганы федеральной исполнительной власти и органы исполнитель­ной власти субъектов Федерации.
 
 
 Глава 6. Государственная служба § 1. Понятие службы
 В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов:
 1) производство материальных ценностей, оказание хозяйствен­ных услуг на возмездных началах;
 2) духовное производство;
 3) служба в государственных, общественных, религиозных, меж­дународных организациях;
 4) учеба, т. е. усвоение социальной программы (знаний, вырабо­танных человечеством и передаваемых от поколения к поколе­нию внегенетическим путем);
 5) ведение домашнего хозяйства;
 6) физическое и духовное самосовершенствование (занятие спор­том, участие в художественной самодеятельности и т. д.);
 7) безвозмездная общественно полезная деятельность вне ра­мок семьи (общественная работа, оказание услуг, участие в рабо­те Ученого совета и т. д.); 8) предпринимательство и др.
 Слово «служба» имеет много значений. Под службою понима­ется и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ве­домство (Федеральная служба внешней разведки, Федеральная налоговая служба). В данной главе мы рассматриваем службу как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводствен­ном, техническом и др.) или социально-культурном обслужива­нии людей.
 Служащий — это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управ­ленческую деятельность либо социально-культурное обслужива­ние (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т. д.). Все служащие являются профессионалами управления, социаль­но-культурного обслуживания.
 Закономерное для каждой страны увеличение объема управ­ления, систем образования, здравоохранения, социального обес­печения и др. влечет непрерывный рост числа служащих. Их количество увеличивается абсолютно и относительно, т. е. рас­тет их удельный вес в общем числе работающих.
 
 
 § 2. Государственная должность 103
 Служащие выполняют полезную работу. Специфика их труда состоит в том, что они:
 а) обеспечивают условия для материального и духовного про­изводства, но сами материальных ценностей не создают;
 б) обладают особым предметом труда — информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляе­мых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обра­батывают, передают, хранят, создают информацию; в) воздействуют на людей, обслуживают их; г) обычно заняты умственным трудом; д) работают возмездно, получают заработную плату; е) занимают должности в государственных, общественных, част­ных или иных организациях, работают на профессиональной основе;
 ж) работают в «чужих интересах», т. е. выполняют волю тех, кому подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их работу.
 По последнему признаку, т. е. в зависимости от того, кто фи­нансирует служащих, кому они подчинены, в чьих интересах дей­ствуют, можно различать служащих следующих организаций: 1) государственных; 2) муниципальных; 3) общественных; 4) част­ных; 5) религиозных (культовых); 6) иностранных; 7) междуна­родных.
 § 2. Государственная должность
 Ученые-юристы понимают должность в государственных орга­низациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организа­ции), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления»^
 С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциа­ции властных функций и как средство стабилизации, формализа­ции деятельности служащего. Должность — простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.
 ' Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72; см. также: Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров. М., 1982. С. 53—105.
 
 
 104 Глава 6. Государственная служба
 С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного челове­ка, который должен осуществлять часть работы организации.
 «Связующим звеном между структурой и компетенцией орга­нов государства, с одной стороны, и его персоналом — с другой, являются должности. Должность — это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъяв­ляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже зани­мающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязан­ностей служащего»'.
 Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.
 Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему со­держание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.
 Организационная структура аппарата представляет собой струк­туру формализованных «социальных позиций», юридически за­крепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли — нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служа­щего. Должность как юридически формализованная роль актуа­лизирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к из­менению должности, формальной структуры, но может отразить­ся на неформальной.
 Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотно­шения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма сущес­твенные) в формальные структуры. Влияние неформальных свя­зей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руко­водителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно разли­чать формальный и неформальный статус служащего, занимаю­щего конкретную должность.
 Статус должности как синтез ее организационно-правового поло­жения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть
 ' Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.
 
 
 § 2. Государственная должность 105
 регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управлен­ческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Систе­ма должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, занятие определен­ного места в управленческих структурах, приобретение опреде­ленных служебных и личных прав.
 Должность — это прежде всего служебные обязанности, во ис­полнение которых должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный ха­рактер, их объем призван создать служащему необходимые усло­вия для выполнения обязанностей. Наукой управления разрабо­тано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возни­кает безответственность.
 Служебные права являются средствами выполнения обязан­ностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении не­властных субъектов это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать, т.е. это — его слу­жебные обязанности'.
 Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объ­единяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их
 ^ «...Служебные права и обязанности государственных служащих обладают един­ством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязан­ности — правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осу­ществить». (Алехин А. П., Козлов Ю. И. Административное право РФ. Часть 1. М., 1994. С. 145).
 
 
 106 Глава 6. Государственная служба
 субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, мис­сию руководства они несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного гражданина, обращаю­щегося к ним за помощью и защитой. Административно-право­вые нормы не только предоставляют государственным служащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия»^
 Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, — то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. Но здесь необходи­мо учитывать, во-первых, возможности государства (организации), а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допус­кать чрезмерного выделения служащих из общей массы работа­ющих. Решать вопросы о социальном положении, например, госу­дарственных служащих, необходимо в тесной увязке с тем, как живут граждане.
 До 1993 г. все служащие государственных организаций в зако­нодательстве, на практике и в науке признавались государствен­ными служащими. Иными словами, имело место широкое пони­мание государственной службы.
 Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государствен­ной организации и ее разновидность — государственную дол­жность, т. е. должность в органе государственной власти.
 В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. сказано: «Государ­ственная должность — должность в федеральных органах госу­дарственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных орга­нах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Фе­дерации (далее — государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и от­ветственностью за исполнение этих обязанностей». Государственные должности, согласно закону, подразделяются на: 1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Фе­дерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Рос­сийской Федерации (государственные должности субъектов Рос­сийской Федерации) для непосредственного исполнения полномо-
 ' Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 29—30.
 
 
 § 2. Государственная должность 107
 чий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председа­тели палат Федерального Собрания Российской Федерации, ру­ководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) — государственные должности категории «А». Их можно назвать политико-судебнъипи;
 2) должности, учреждаемые в установленном законодательст­вом Российской Федерации порядке для непосредственного обес­печения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», — государственные должности категории «Б». Их можно назвать патронатнъши;
 3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, — государственные должности категории «В». Их можно назвать административ­ными.
 Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей Российской Федерации. В целях технического обеспечения деятельности го­сударственных органов в их штатное расписание могут включаться иные должности, не относящиеся к государственным.
 Закон закрепил еще один формальный признак государствен­ной должности: она должна быть включена в Реестр государствен­ных должностей Российской Федерации. Реестр состоит из пере­чня политических должностей (категории «А») и Реестра государственных должностей государственной службы.
 В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются должности патронатные и ад­министративные (категории «Б» и «В»), классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специали­заций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государ­ственные должности государственной службы.
 Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от II января 1995 г^
 Кроме того, государственные должности государственной служ­бы подразделяются по специализациям, предусматривающим на­личие у государственного служащего для исполнения обязаннос-
 ' СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 174.
 
 
 108 Глава 6. Государственная служба
 •гей по должности одной специализации соответствующего про­фессионального образования. Специализация государственных дол­жностей государственной службы устанавливается в зависимос­ти от функциональных особенностей должностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
 Таким образом, государственная должность характеризуется следующими признаками:
 1) она является частью организационной структуры органа го­сударственной власти;
 2) ее содержание — установленный правовыми актами устойчи­вый комплекс обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и рассчитанный на одного человека;
 3) она должна быть внесена в Реестр государственных долж­ностей.
 § 3. Государственный служащий и государственная служба
 В ст. 3 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» дается следующее определение: «Государствен­ным служащим является гражданин Российской Федерации, ис­полняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной служ­бы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».
 Исходя из данного определения, можно выделить ряд ключе­вых особенностей. Государственным служащим может быть толь­ко гражданин Российской Федерации. Исключения из этого пра­вила устанавливаются специальными нормами (1).
 Государственный служащий занимает государственную дол­жность и в установленном порядке исполняет соответствующие обязанности, реализует должностные полномочия, выполняет го­сударственные функции (2).
 За свою службу служащий регулярно получает денежное воз­награждение не менее заранее определенного размера (3).
 Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федера­ции, т. е. во всех случаях за счет средств, собранных с налогопла­тельщиков (4). Соответственно федеральным или иным государ­ственным бюджетом устанавливаются размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая рас­ходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг.
 
 
 § 3. Государственный служащий и государственная служба 109
 Под государственной службой в законе понимается профессио­нальная деятельность лиц, замещающих государственные до­лжности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения полно­мочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содер­жание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет ряд специфических призна­ков, определяющих ее качественное своеобразие.
 Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Новый закон четко определяет субъектов государственной службы и при этом зна­чительно сужает их круг.
 Деятельность служащих государственных предприятий, учреж­дений (даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фон­да, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т. п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя зако­ну, эту деятельность следует называть службой в государствен­ных организациях, а ее субъектов — служащими государствен­ных организаций. Более того, закон не считает государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернато­ров, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».
 Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полно­мочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.
 В-третьих, государственная служба содержится за счет бюд­жетного финансирования.
 Как и всякая служба, государственная служба является осо­бым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда — это работа, осуществляемая за вознаграждение на про­фессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.
 «В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаи­мосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представитель­ных органов, органов исполнительной власти, судов, прокурату­ры и других органов государства. На службе у государства нахо-
 
 
 110 Глава 6. Государственная служба
 дятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других во­оруженных формирований»'.
 Полномочия государственных органов исполняют, задачи, сто­ящие перед государством, решают государственные служащие. В своей работе они используют определенные технические средст­ва, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросо­вестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое огром­ное значение для страны имеет государственная служба, пра­вильное определение целей и направлений труда государственных служащих, подбор кадров, распределение полномочий, стимули­рование добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые за рубе­жом утверждают, что хорошая администрация для общества важ­нее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое над­лежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.
 К сожалению, засилье чиновников, их низкий профессиональ­ный уровень в решении самых разнообразных дел общества, эго­изм и корыстолюбие стали сегодня бичом России. И хотя государ­ственный аппарат в федеральных органах исполнительной власти за последнее время обновился более чем наполовину, а в регио­нах примерно на треть, Президент РФ Б. Н. Ельцин отметил: «„.В поры управления глубоко проникла несогласованность действий различных подразделений аппарата, продолжается принятие ре­шений без учета их последствий. В новой России мы во многом продолжаем руководить и управлять по-старому»^. Кризис ны­нешней системы государственной службы напрямую отражается на всех сферах жизнедеятельности — экономике, финансовой и банковской деятельности, решении социальных вопросов, науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия сегодня подошла к тому рубежу, когда от качества госу­дарственной службы, чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее государства.
 Государственная служба — это важнейший инструмент госу­дарства. Она должна быть в высшей степени организационно от­лажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалис­тами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие в стране процессы, видеть далеко вперед, обеспе­чивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.
 * Лазарев Б. М. Указ. соч. ' Российские вести. 1995. 8 сент.
 
 
 § 4. Правовой институт государственной службы III
 «Любое демократическое общество не только поддерживает на должном уровне институт государственной службы, но и посто­янно совершенствует его, понимая, что именно от него в решаю­щей степени зависит эффективность функционирования всех сфер общества»',
 § 4. Правовой институт государственной службы
 Правовой институт государственной службы является моноот­раслевым. Он включает в себя нормы государственного (консти­туционного) права, но в основном состоит из норм администра­тивного права. Рассматриваемый институт связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступ­ления», а особенно тесно — с трудовым правом.
 Вопросы компетенции, деятельности государственных служа­щих регулируются всеми отраслями права. А институт государ­ственной службы устанавливает только правовые основы ее орга­низации и особенности правового положения государственных служащих.
 При советской власти так и не был принят закон о государ­ственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных силах и органах внутренних дел. Соот­ветственно в трудах наших ученых-юристов о правовом регули­ровании госслужбы говорилось очень мало. Назывались Времен­ные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; ука­зы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях; Единая номенклатура должностей служа­щих, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; По­ложение о дисциплинарной ответственности в порядке подчинен­ности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; Перечни № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудо­вых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, — а таких лиц было более 20 млн., — не имели права обжаловать в суд свое увольнение).
 Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х годов, почти исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулирова­нии и научной разработке данной проблемы сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962 г.), в которой говори­лось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управле­ния овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппа­рате в перспективе перестала быть особой профессией».
 ' Российские вести. 1994. 13 сент.
 
 
 112 Глава 6. Государственная служба
 После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно более широкая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив в настоящее время состоит из Кон­ституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Феде­рации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он:
 1) состоит из актов РФ и ее субъектов;
 2) более полно регулирует организацию государственной служ­бы, правовое положение служащих;
 3) воплотил многие идеи правового государства (разделения государственной власти, плюрализма в экономике и политике и
 ДР-);
 4) по-новому решает вопросы о понятии государственной служ­бы, круге государственных служащих и их защите, о классифи­кационных разрядах государственных служащих и об ограниче­ниях их прав, об их отношении к политическим партиям;
 5) усовершенствовал систему руководства государственной службой.
 Необходимо подчеркнуть, что в правовом регулировании госу­дарственной службы значительно повышена роль закона.
 Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной служ­бы. Можно сказать, что в настоящее время существуют демокра­тические конституционные основы российской государственной службы.
 Следующим по значению актом, создавшим правовой фунда­мент государственной службы, является федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он за­крепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъек­тов Федерации. Это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.
 Конституция и Основы содержат положения, относящиеся и к федеральной государственной службе, и к государственной службе субъектов Федерации. Вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень государственной службы. Это: Положе­ние о федеральной государственной службе, утвержденное Ука­зом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.; Закон республики Та­тарстан «О государственной службе»; Закон «О государственной
 
 
 § 4. Правовой институт государственной службы 113
 службе Свердловской области» и аналогичные акты законодатель­ных органов других субъектов Федерации.
 Третья группа источников — федеральные акты, регулирую­щие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Законы РФ:
 — «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.); — «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.; — «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.;
 — Таможенный кодекс РФ.
 Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верхов­ным Советом РФ в 1993 г. «Положение о службе в органах внут­ренних дел Российской Федерации» и «Положение о прохожде­нии службы в органах налоговой полиции Российской Федерации».
 Многие вопросы правового статуса работников налоговых ин­спекций регулируются Указом президента РФ от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером под­законных актов является постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных гор­носпасательных частей по обслуживанию горнодобывающих пред­приятий металлургической промышленности».
 В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Из этой самой большой группы источников наибольший интерес представляют следующие:
 — Указы Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с кор­рупцией в системе государственной службы», от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации», от 9 марта 1992 г. «Об утвер­ждении Положения о проведении аттестации федерального госу­дарственного служащего».
 — утвержденное в 1993 г. Правительством РФ «Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные орга­ны федеральной исполнительной власти».
 В ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации» содержится следующее правило: «На государственных служащих распространяется действие законо­дательства Российской Федерации о труде с особенностями, преду-
 
 
 114 Глава 6. Государственная служба
 смотренными настоящим Федеральным законом». Иными слова­ми, нормы трудового права в отношениях органов государствен­ной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются администра­тивно-правовым институтом государственной службы.
 § 5. Основные принципы государственной службы
 Статья 5 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» провозглашает: «Государственная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непос­редственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
 3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
 4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
 5) равного доступа граждан к государственной службе в соот­ветствии со способностями и профессиональной подготовкой;
 6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руково­дителями в пределах их полномочий и в соответствии с законода­тельством Российской Федерации;
 7) единства основных требований, предъявляемых к государ­ственной службе;
 8) профессионализма и компетентности государственных слу­жащих;
 9) гласности в осуществлении государственной службы;
 10) ответственности государственных служащих за подготав­ливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадле­жащее исполнение своих должностных обязанностей;
 II) внепартийности государственной службы; отделения рели­гиозных объединений от государства;
 12) стабильности кадров государственных служащих в госу­дарственных органах».
 
 
 § 5. Основные принципы государственной службы 1 15
 Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вы­вод о том, что она детализирует три основных принципа государ­ственной службы:
 1) законности (п. 1, 2, 3, 6, 7);
 2) демократизма (п. 4, 5, 6, 9);
 3) профессионализма (п. 8, 10, II, 12). Законность и демократизм — общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профес­сионализм — это ее специфический принцип.
 Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной служ­бы можно считать принцип социально-правовой защиты служа­щих. Этот принцип, а также принцип профессионализма являют­ся проявлениями важнейшего начала исполнительной власти — эффективности.
 Принцип законности означает признание: а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;
 б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;
 в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать право­вые акты, права граждан, делать все необходимое для их реали­зации и защиты.
 В деятельности государственных служащих законность имеет три грани:
 — всей своей работой служащий обязан укреплять законность в стране, на своем участке работы добиваться исполнения юри­дических предписаний;
 — служащий обязан строго соблюдать правовые нормы, он сам должен быть законопослушным на работе и вне службы;
 — служащий имеет право требовать, чтобы его руководители и иные должностные лица соблюдали его права.
 Важнейшие проявления принципа демократизма государствен­ной службы:
 а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться пос­ледними;
 
 
 116 Глава 6. Государственная служба

<< Пред.           стр. 5 (из 14)           След. >>

Список литературы по разделу