<< Пред.           стр. 8 (из 14)           След. >>

Список литературы по разделу

 в) нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта; г) нарушен срок давности;
 
 
 166 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
 д) акт предписывает совершение преступления и т. д., и т. п.' Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они нахо­дятся под сенью презумпции законности и подлежат исполне­нию, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не ис­ключено, что акт в целом или частично будет признан не соот­ветствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтожным, не породившим никаких юридичес­ких последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные — вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.
 Третий вид требований, предъявляемых к актам исполнитель­ной власти, — организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформле­ния акта, выполнение которых — важное условие его эффектив­ности.
 Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обра­щен. Безупречным должно быть его грамматическое оформле­ние, любые ошибки могут исказить его смысл^
 Культурность акта связана с его внешним оформлением: при­своением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты — особый вид слу­жебных документов, и в ряде случаев они должны быть офор-
 'Еще в артикулах Петра Первого указывались три условия необязательности приказа начальника, если требуемое деяние: а) «не касается службы»; б) «непри­стойно ей»; в) «не соединено с пользой его Величеству или государству».
 Указом 1724 г. «О бытии подчиненных в послушании у своих командиров» Петр Первый установил: «Всем подчиненным быть в послушании у своих коман­диров во всем, что не противно Указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать... Но должен командиру своему... объявить, что то противно указам, и ежели не слушает, то протестовать и доносить вышестоящим над ним команди­рам, а ежели в том тоже увидит противность, то генерал-прокурору, или в не-бытность его — обер-прокурору, а ежели в них усмотрит противность, то доно­сить его Величеству, чтобы была сама истина».
 ' К хрестоматийному примеру, когда смысл команды «казнить нельзя помило­вать» становится противоположным в зависимости от того, до или после слова «нельзя» поставлена запятая, можно добавить массу современных примеров. Так, в команде «выделить две машины: «Жигули» и «Запорожец» при оформлении «потеряли» двоеточие, и организация получила три машины по бумаге, в которой значилось: «выделить две машины «Жигули» и «Запорожец», а гражданину, ко­торому тоже была положена машина, ничего не досталось.
 
 
 § 4. Процесс принятия административных актов 167
 млены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие от­тиски штампов, печатей.
 Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполни­телей и заинтересованных субъектов, правильное ведение де­лопроизводства и, в частности, хранение письменных актов. Та­ким образом, целесообразность (полезность), законность и культурность правового акта — важнейшие условия его качест­ва, его эффективности. И такие требования должны предъяв­ляться к каждому решению административной власти.
 § 4. Процесс принятия административных актов
 Эта разновидность административного процесса включает в себя множество производств по принятию актов коллегиально и еди­нолично, высшими, центральными органами РФ, республикан­скими, краевыми, областными, окружными, а также городскими органами, актов простых и уникальных, нормативных и индиви­дуальных (правоприменительных и в том числе юрисдикцион-ных). Эта многогранная деятельность регламентируется большим количеством юридических норм и организационных обычаев. Но в этом огромном разнообразии производств можно выделить и общие моменты.
 Первая стадия этого процесса — подготовка решения (об ут­верждении, награждении, приеме, выделении, исполнении и т. д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициа­тивы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.
 Акт принимается, если есть фактические (объективная пот­ребность) и юридические основания. Менее половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние чаще выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих ор­ганов, конкретизируя их с учетом местных условий, либо при­меняя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д. Основанием для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего ор­гана, протест прокурора, обращение организации, депутата, жа­лоба, заявление гражданина, статья в газете и др.
 В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, которые требуют решения, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из воз­можных вариантов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикует­ся и подготовка альтернативных проектов.
 
 
 168 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
 Вторая стадия — принятие решения — тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда реше­ния принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большин­ство же правовых актов принимаются единолично, а значит, глав­ное на этой стадии — подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены из­менения либо проект может быть признан непригодным.
 Завершается эта стадия оформлением решения, что предпо­лагает его окончательное редактирование, подписание админис­тративного акта, присвоение акту порядкового номера.
 Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересован­ных лиц — самостоятельная стадия работы с актом. Это делает­ся путем персонального ознакомления (устно, высылки копий, повесток, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассы­лают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях). Нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или имеющие межведомственный характер, под­лежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем опубликованию в «Российских вестях». Наряду с офици­альными средствами обнародования широко используются и не­официальные (вывешивание текстов в общественных местах и др.).
 § 5. Изменение, приостановление, прекращение действия административных актов
 Эти вопросы целесообразно рассмотреть отдельно. Дело в том, что речь идет об уже действующих актах, на смену которым приходят новые. С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной необоснованной замене уже действующих актов. К тому же нередко отменить, приоста­новить действие норм могут органы, которые принять их не мо­гут. Многие ученые отмену, приостановление актов считают осо­бой юридической санкцией.
 Изменить, приостановить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов). Для вне­сения изменений требуется принятие нового решения и, как пра­вило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.
 Приостановление действия акта возможно как путем издания специального решения, так и на основании правового автоматиз-
 
 
 § 5. Изменение, приостановление, прекращение действия актов 169
 ма. Автор акта или уполномоченный орган могут приостановить его действие по мотивам законности, а автор — и из соображе­ний целесообразности. Возможно приостановление действия акта, его части вообще или только на определенной территории, на определенный срок, до решения суда.
 В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент РФ впра­ве приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации по мотивам законности «до реше­ния этого вопроса соответствующим судом».
 Механизм правового автоматизма начинает действовать при подаче жалоб в порядке производства по делам об администра­тивных правонарушениях, на решение призывной комиссии, в случае принесения прокурором протеста на приказ начальника ПТУ, ограничивающий права заключенных.
 Прекращение действия акта может быть фактическим и юри­дическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании, действие акта прекращается фактичес­ки, т. е. без издания нового решения.
 Юридическое прекращение действия акта может быть пря­мым и косвенным. В первом случае акт прямо отменяется, а во втором принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу. Косвенная отмена — свидетельство низкой юридической техники.
 Акт исполнительной власти по общему правилу может отме­нить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, многие акты вправе признать незаконными суды.
 В соответствии с принципом разделения властей суды вправе прекратить действие акта только по мотивам законности. И Пре­зиденту РФ предоставлена возможность отменять правитель­ственные акты только тогда, когда они незаконны.
 И вообще, с целью усиления самостоятельности и ответствен­ности органов исполнительной власти общей компетенции уста­новлено правило, что их акты вышестоящие исполнительно-рас­порядительные органы могут отменять только по мотивам законности. Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руковод­ствуясь как соображениями законности, так и соображениями целесообразности. Правительство РФ вправе отменять акты под­ведомственных органов исполнительной власти, а глава адми­нистрации вправе отменять приказы органов и структурных под­разделений администрации. На практике и за вышестоящими органами специальной компетенции признается право отменять приказы подчиненных им органов.
 
 
 170 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
 Одно из важных отличий управленческой деятельности от пра­восудия состоит в том, что суд не вправе пересмотреть свое ре­шение (приговор), а субъект исполнительной власти вправе свой административный акт и изменить, и отменить. И сделать это можно как по мотивам законности, так и по мотивам целесооб­разности.
 Но здесь возникает один очень деликатный вопрос: вправе ли орган исполнительной власти отменить свое решение об усынов­лении, о присвоении звания, предоставлении жилой площади, льгот, назначении на должность. В ряде стран не допускается отмена решения, если это нарушает такие права сторон, которые они приобрели добросовестно и которые уже осуществляются. Хотя подобных общих норм в России нет, есть специальные нор­мы^ есть обычаи, общие принципы права, в соответствии с кото­рыми индивидуальный акт, предоставивший права гражданину, если эти права приобретены добросовестно и уже осуществляй ются, может быть отменен, если суд признает его незаконным. Орган исполнительной власти вправе отменить свой индивиду­альный правонаделительный акт (например, о выдаче лицензии), если будет установлено, что он принят на основании недостовер^ ных сведений, представленных лицом.
 ' Например, ч. 1 ст. 140 Семейного кодекса РФ гласит: «Отмена усыновления ребенка производится в судебном порядке».
 
 
 Глава 9. Административные договорь^
 § 1. Место административного договора в деятельности исполнительной власти
 Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъектив­ных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.
 Существуют разные типы договоров, но им всем присущи об­щие принципы договорного регулирования. Это: 1) диспозитив-ность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающих­ся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договарива­ющихся сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответ­ственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор — исполняй».
 Договор всегда представляет собой акт многостороннего ха­рактера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а со­гласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающих­ся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных от­ношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и зна­чение договорного регулирования определяются сущностью и со­держанием соответствующей отрасли права.
 Все договоры отличаются специальными признаками, опреде­ляемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разгра­ничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конститу­ционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров — гражданский.
 В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принци­пиально различными видами правовых связей находят место от­ношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-право-
 ' Глава написана совместно с Деминым А. В.
 
 
 172 Глава 9. Административные договоры
 вой договор перевозки пассажиров связан с правом одной сторо­ны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными сред­ствами (см. ст. 205—209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объ­ектов приватизации, договор о платном обучении в государствен­ном вузе.
 Административный договор тоже представляет собою вид сде­лок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с власт­ными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Так, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.' раздел V полностью посвящен поступлению граждан на военную службу по контракту. Кон­тракт о прохождении военной службы заключается в письмен­ной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или другим уполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.
 Договоры между субъектами властных полномочий довольно часто называются соглашениями. Примером может служить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации государственных и муници­пальных предприятий в РФ», который обязал Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Рос­сийский фонд федерального имущества заключать соглашения, определяющие основные направления, формы и методы сотруд­ничества по выполнению Государственной программы привати­зации.
 Вопрос об административных договорах рассматривался в на­учной литературе еще в 20-х годах^ В 60-х годах о необходимос­ти использования этой формы административной деятельности писали Ц. А. Ямпольская и В. И. Новоселов^ Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.
 Административный договор — разновидность публично-пра­вового. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим односто­роннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основан­ным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы
 ' Российская газета. 1993 г. 3 марта.
 ' См.: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1992; Ковалев­ский В. Советское административное право. Харьков, 1929.
 ° Ямпольская Ц. А. О теории административного договора. // Сов. гос. и право. 1966. № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах. // Пра­воведение. 1969. № 3. В последующие годы этой темой занимаются Рудашев-ский В. Д., Юсупов В. А. и др. ученые.
 
 
 § 1. Место адм. договора в деятельности исполнительной власти 173
 договорного права действуют по отношению к административ­ным договорам с определенными ограничениями, обусловленны-; ми особенностями административно-правового регулирования. От­дельные элементы соглашений могут присутствовать во всех 1управленческих отношениях, в том числе и субординационных. ^Как правило, 'в таких случаях законодатель говорит о согласова-'нии, содействии, одобрении, взаимодействии, координации дей­ствий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элемен­тов.
 Заключение договора всегда предполагает определенное равно­правное сознательно-волевое согласование субъектами админист­ративного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) управленческие правоотношения. Они представляют собой «особую форму право­вого опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельны­ми сторонами своей деятельности оказываются юридически рав­ными и возникает необходимость целенаправленной координа­ции их работы»'.
 Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, из­менение или прекращение административных (финансовых и др.) прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его за­ключение означает возникновение административного (финансо­вого) правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстракт­ных юридических предписаний в конкретные правоотношения.
 Предлагается следующее определение: административный до­говор — это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изме­няющий) взаимные права и обязанности его участников.
 Исполнительная власть активно занимается договорной дея­тельностью. Правительство РФ, центральные федеральные ор­ганы РФ, органы субъектов Федерации готовят многие междуна­родные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, желез­нодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры
 ' Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Казань, 1976. С. 202.
 
 
 174 Глава 9. Административные договоры
 РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспе­чения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор — это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.
 Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спе­цификой критериев. К специальным относятся деление на «внут-риаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномо­чиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъекта­ми государственной власти с гражданами, организациями.
 По степени сложности можно выделить ординарные админис­тративные договоры, сложные и уникальные. По предметному критерию можно различать: — договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);
 — договоры в сфере управления государственной собствен­ностью;
 — договоры, обеспечивающие государственные нужды (име­нуемые в законодательстве «государственными контрактами»); — контракты с государственными служащими, студентами; — финансовые и налоговые соглашения; — договоры о взаимодействии, сотрудничестве; — различного рода концессии и инвестиционные соглашения; — договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (ох­рана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммуналь­ные услуги).
 По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д.
 По содержанию можно различать чисто организационные со­глашения и договоры смешанного типа, в которых организацион­ные вопросы связаны с трудовыми, имущественными.
 § 2. Структура и признаки административного договора
 Административный договор представляет собой институт ад­министративного права, его нормативную базу составляют пре­жде всего нормы административного права. Правовая основа до­говоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответствен-
 
 
 § 2. Структура и признаки административного договора 175
 но это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется нормами обя­зательственного права. Нормы соответствующих отраслей соот­носятся здесь как общее — частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъ­ятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.
 Многие административные договоры имеют комплексный ха­рактер и регулируются одновременно нормами нескольких от­раслей. Например, контракты с военнослужащими имеют общую нормативную основу в виде КЗоТ РСФСР и, кроме того, регули­руются соответствующими административными нормами Зако­нов РФ «О воинской обязанности и воинской службе» и «О стату­се военнослужащего». Но административное право, исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае во­еннослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявля­емые к ним требования, ограничить права, наложить дополни­тельные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует прин­цип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника по сравнению с нормами КЗоТ».
 А если говорить о конституционных и административных со­глашениях, то в силу близости их предмета отграничить лежа­щие в их основе элементы той и другой отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права не­редко выступают нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.
 Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Государственно-властный субъект (госу­дарственный орган, должностное лицо или субъект с делегиро­ванными полномочиями) — обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административно­го договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.
 При этом в административном договоре государственный ор­ган выступает именно как субъект, реализующий исполнитель­ную власть и наделенный властными полномочиями.
 
 
 176 Глава 9. Административные договоры
 В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от граж­данско-правовых. Участвуя в административном договоре, госу­дарственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он стано­вится участником гражданско-правовой сделки в качестве обыч­ного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государствен­ный орган подчиняется запретительному типу правового регули­рования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором — общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государствен­ной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче фи­нансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного орга­на, причем составлять часть его специальной, а не общей компе­тенции.
 Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заклю­чен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках компетенции, что вытекает из запрети­тельного типа регулирования деятельности субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть су­щественно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотребления. В то же время каждый государ­ственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе заклю­чать любые, не противоречащие праву частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование ком­петентности государственно-властного участника является глав­ным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием «компетен­ция», используя понятие гражданская праводееспособность.
 В ГК РФ целый раздел носит название «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законо­дательством». Вступая в качестве юридических лиц в обязатель­ственные отношения, государственные органы являются по сути дела независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования.
 
 
 § 2. Структура и признаки административного договора 177
 Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, го­ворит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные ин­тересы нередко через подавление чисто эгоистических интере­сов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административ­ных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивиду­альный характер (как правило, это получение максимальной при­были, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).
 Конечно, в административном соглашении присутствуют и час­тные цели, главным образом негосударственных субъектов, всту­пающих в договор, но не они являются определяющими. Приме­нительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федераль­ные нужды», «национальные интересы Российской Федерации»,
 Особенность административно-правового статуса государствен­но-властного контрагента состоит в том, что он действует (во вся­ком случае, должен действовать) в общегосударственных инте­ресах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реаль­ного влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, ре­ализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей соб­ственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосре-дуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят дейст­вия государственно-управленческого, организационного характера.
 Поскольку управление — процесс универсальный, управлен­ческие, организационные договоры присутствуют во всех отрас­лях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совмест­ной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по своему правовому режи­му. Коллективные договоры, — организационные по предмету, — находятся в сфере регулируемых трудовым правом.
 
 
 178 Глава 9. Административные договоры
 Что касается административного права, то все администра­тивные договоры являются так или иначе организационными, пос­кольку сама деятельность органов исполнительной власти пред­ставляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэ­тому предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все административные догово­ры являются управленческими, но не все договоры управленчес­кого характера являются административными.
 В административные договоры могут вноситься так называе­мые «оговорки об исключительных полномочиях» государствен­ной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения до­говора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешатель­ства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой сто­роной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».
 При этом другая сторона имеет право только на некоторое «фи­нансовое равновесие», т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства испол­нения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяй­ственной продукции для государственных нужд государствен­ный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводи­телю (поставщику) причиненных убытков'.
 Эти привилегии государственно-властного участника в адми­нистративном договоре оставляют для последнего общую возмож­ность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убыт­ков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.
 Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в сторону частного права приводит к довольно робкому использованию своего особого статуса в договорах, кото­рые можно назвать административными. Необходимость «исклю-
 ' См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.
 
 
 § 2. Структура и признаки административного договора 1 /9
 чительных полномочий» диктуется заботой об «общем благе» со стороны государства. Разумеется, всегда существует опасность злоупотребления со стороны государства своим привилегирован­ным положением в административном договоре. Именно поэтому для частных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как судебная защита. В то же время, если представ­лять государство как совершенно равную сторону администра­тивного договора, по существу отождествив его с частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.
 Автономия воли сторон административного договора (т. е. сво­бода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответ­ствующих субъектов права (например, так заключаются догово­ры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающи­ми доминирующее положение на рынке). Заключение админис­тративных договоров связано не так с правами, как с осуще­ствлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-право­вого статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функ­ций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно.
 Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связа­но прежде всего с тем, что для административно-правового регу­лирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная дея­тельность в административном праве более детально регламен­тирована, что отражает стремление законодателя подробно уре­гулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обыч­но в приложениях к нормативным актам, являются не договора­ми как таковыми, а частью нормативного правового акта, обла­дают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.
 
 
 180 Глава 9. Административные договоры
 Административные договоры, как правило, являются формаль­ными, заключаются в письменной форме. Как исключение допус­каются и устные соглашения. Так, например, п. Зет. 15 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транс­портные средства и иное имущество частных лиц». В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действи­тельности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.
 Органы исполнительной власти, как правили, вправе контро­лировать исполнение административных договоров, особенно свя­занных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставля­емые органами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление особо важных услуг населению данной территории на основании Закона РФ «Об инвестицион­ном налоговом кредите»'.
 Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен за­ключить налоговое соглашение с местной администрацией, кото­рое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрении со­ответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируют исполнение налогоплательщиком условий догово­ра, и в случае их нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации в соответствующий бюджет.
 Споры, связанные с заключением и исполнением администра­тивных договоров разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых «согласительных про­цедур», т. е. посредством третейской формы разрешения споров.
 § 3. Функции административного договора
 В числе функций административного договора можно выде­лить следующие.
 1. Структурно-организационная. Она состоит в разграниче­нии и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения,
 ' Российская газета. 1992. 1 сент.
 
 
 § 3. Функции административного договора 181
 полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.
 2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласова­нии интересов различных субъектов государственной и общес­твенной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интереса­ми. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные администра­тивные договоры, поскольку интересы различных государствен­ных институтов на практике могут и не совпадать.
 3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения об­щественно значимых результатов в тех областях, где прямое ко­мандное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, об­разование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, меж­национальные отношения).
 4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на матери­альные интересы субъекта путем включения в договор позитив­ных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субси­дии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересо­ванность в общественно значимых действиях. Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» от 25 февраля 1995 г.' с лицами, являющимися высококвалифицированными специалис­тами и достигшими предельного возраста пребывания на воен­ной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего воз­раста в порядке, определяемом Директором Федеральной служ­бы безопасности Российской Федерации.
 5. Демократизации исполнительной власти. Договорный про­цесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудни­чество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализиро­вать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание
 ' СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
 
 
 182 Глава 9. Административные договоры
 включенных в договор положений. И отношения, которые возни­кают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, ко­торые основаны на властных актах. Договор предоставляет кон­трагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расши­рение договорной практики исполнительной власти можно рас­сматривать как показатель ее демократизации.
 6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способ­ствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов го­ризонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоя­тельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и от­стаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатыва­ет и у властного субъекта умение работать более гибко, творчес­ки, инициативно, не рассчитывая исключительно на приказ и принуждение.
 7. Охранительная. Уже закрепление в административном до­говоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной га­рантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заме­нить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа «заключил договор — исполняй» в необхо­димых случаях обеспечивается государственным принуждени­ем, возможностью применения мер юридической ответственнос­ти, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права.
 Использование административного договора расширяет воз­можности выбора оптимальной формы осуществления исполни­тельной власти применительно к конкретным условиям, позво­ляет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим. Например, в со­ответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. одной из форм договорных отношений государства с инвесторами — пользователями недр является соглашение о разделе продукции; проводимый на основании таких соглашений раздел добытого ми­нерального сырья заменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других предусмотренных законом обязательных платежей. Ис­ключение составляют только налог на прибыль и платежи за право на пользование недрами, однако элемент соглашения присутствует
 
 
 § 4. Административный договор и административный акт 183
 и здесь, поскольку данные налоги могут уплачиваться в стоимост­ной либо натуральной форме — по согласованию сторон^
 § 4. Административный договор и административный акт
 Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:
 1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. (Например, о раз­граничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный дого­вор существует независимо от административных актов;
 2) административный договор заключается на основе акта нор­мативного характера исполнительной власти. Например, поста­новление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза Рос­сии» признает необходимым (п. 2) заключение ежегодных согла­шений между Правительством РФ и Аграрным союзом России^ Проекты таких соглашений готовятся Аграрным союзом и дора­батываются Министерством сельского хозяйства и продовольст­вия РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств, пос­ле чего представляются в Правительство РФ для подписания;
 3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании кото­рого орган службы занятости заключает с администрацией соот­ветствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;
 4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;
 5) для реализации некоторых управленческих решений по ус­мотрению государственно-властного субъекта может быть вы­бран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства опре­деляется по усмотрению соответствующего государственного ор­гана и зависит от многих объективных и субъективных факто­ров. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить
 • САПП РФ. 1994. № 1. Ст. 3. ' СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2081.
 
 
 184 Глава 9. Административные договоры
 одинаковую управленческую цель — приобрести в государствен­ную собственность некоторое имущество, но разными средствами.
 В конечном счете все определяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», устанавливающую, что «оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, те­леграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных пе­реговоров... со снятием информации с технических каналов свя­зи, проводятся... в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осу­ществляющими оперативно-розыскную деятельность». То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкрет­ных условий регулироваться административными актами нор­мативного характера, либо административными договорами.
 И административные акты, и административные договоры мож­но объединить более общим понятием — правовой акт исполни­тельной власти. В отечественном правоведении преобладает оп­ределение такого правового акта как односторонне-властного предписания компетентного государственного органа (должнос­тного лица). Это определение фактически отождествляет право­вой акт исполнительной власти и административный акт.
 Административные договоры имеют организационную направ­ленность, заключаются при осуществлении исполнительной влас­ти, их предмет составляют действия управленческого характера. Цели и функции административных договоров — публично-пра­вовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воли, требований, интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласован­ное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обяза­тельный характер.
 Таким образом, есть достаточные основания считать админис­тративный договор правовым актом исполнительной власти мно­гостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти мо­жет трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам будут относиться толь­ко односторонне-властные предписания субъектов исполнитель­ной власти. А при широком понимании к ним добавляются и мно­госторонние акты волевого согласования, главным среди которых являются совместные решения государственных органов, влеку­щие юридические последствия, и административные договоры.
 
 
 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
 § 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти
 Деятельность исполнительной власти по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления — это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и про­сто зависимых от него, добиваться выполнения заранее опреде­ленной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле. На всех этапах развития чело­веческого общества мы можем видеть проявление власти в разно­образных группах людей, объединенных какими-либо интересами.
 В обществе, где существует господство, воля государственной власти воплощается в юридических актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издавать нормы, в которых за­креплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчине­ние граждан и организаций содержащимся в них правилам. Рабо­ту по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и негосударственные органы.
 Подчинение воли подвластных воле субъектов власти достига­ется различными методами, под которыми понимаются способы, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения пос­тавленной задачи. Совокупность методов, используемых в про­цессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование разнообразных методов в определенной обстановке свидетельству­ет об искусности субъекта. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эф­фективность исполнительно-распорядительной деятельности.
 Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного резуль­тата. Метод можно понимать как способ целенаправленного воз­действия субъекта власти на коллектив, группу или одного чело­века. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей. Следовательно, речь идет о способах взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.
 
 
 186 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
 В целом способы и средства целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значи­тельной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воз­действия, уровня культуры и от ряда других объективных обсто­ятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах, снижение или повышение уровня рождаемости, требуют различных способов управляющего воздействия.
 Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода действий. В большинст­ве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побоч­ные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Можно назвать их наиболее существенные черты. 1. Это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллек­тива на одного человека. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей.
 2. Это способы обеспечения преобладания воли субъекта власти.
 3. Это способы организации, упорядочения происходящих в сис­теме процессов, приемы осуществления общих функций, возни­кающих в процессе совместной деятельности.
 4. Это средства сознательного воздействия, пригодные для мно­гократного использования.
 5. Это средства достижения определенных целей. Методы реализации исполнительной власти можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гиб­кие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и об­щественные. Но разнообразные приемы воздействия субъекта на объект должны быть не разрозненными, изолированными акция­ми, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаи­мообусловленных средств осуществления власти. Методы при правильном использовании образуют единую систему способов воздействия, связаны друг с другом. Это не исключает и противо­речий, которые возникают, если они применяются либо вопреки объективным условиям, либо необоснованно широко. Так, су-
 
 
 § 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти 187
 ществуют противоречия между субъективистскими, ненаучными и научными методами. Увлечение администрированием в руко­водстве экономикой также породило немало противоречий и труд­ностей. Опытный руководитель умело использует разные спосо­бы воздействия и добивается наибольшего эффекта.
 Большое практическое значение имеет выделение методов прямого и косвенного воздействия^. Их сущность можно выра­зить формулами: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше».
 Для методов прямого воздействия характерны следующие при­знаки:
 а) прямое воздействие на волю; б) директивность, приказной характер;
 в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;
 г) широкое использование правительственных, а также ведом­ственных актов, сужение роли законов;
 д) наличие большого административного аппарата, контроли­рующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;
 е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководи­теля за выполнение команд, а то и просто за послушание; ж) широкое использование внеэкономического принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро до­биться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в ар­мии, на транспорте, например). Но возможность получить быстро тактический успех, а также недоверие к подвластным и вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические процеду­ры — важная причина необоснованно широкого администрирова­ния. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной де­ятельности, единые для всех вузов страны учебные планы и многие, многие другие факты из нашей истории подтверждают это.
 Методам косвенного воздействия присущи следующие особен­ности:
 а) руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном пове­дении, через эмоции, интересы, потребности исполнителей;
 ' В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь разновидности прямого и косвенного воз­действия на экономические процессы. В обороне, образовании экономические методы применяются мало, но другие разновидности косвенного влияния исполь­зуются широко.
 
 
 188 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
 б) акты власти управомочивают на определенные действия; в) у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;
 г) юридическими нормами и обычаями закреплен автоматичес­ки действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);
 д) наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их кол­лективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.
 Использование косвенных методов не сразу приводит к желае­мому результату, но развивает активность исполнителей, и поэ­тому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаи­модействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов. «Не­трудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они спо­собствуют осознанному включению населения, партий, обществен­ных организаций и движений в процессы властвования и управ­ления, формируют самоуправленческий механизм»'.
 С учетом обстановки, отрасли деятельности, кадрового и тех­нического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы.
 В юридической литературе много внимания уделяется соотно­шению в государственной деятельности убеждения и принужде­ния. Такое деление методов связано с основанием и содержанием властного воздействия. Ряд авторов убедительно обосновывают мнение, что в этом ряду как важный и самостоятельный должен быть назван и метод поощрения^. Иными словами, по названному критерию следует различать методы убеждения, поощрения и принуждения. Названные методы воздействия используются не только государственной властью, но общественными, частными и иными негосударственными организациями, а также гражданами (в семье, в гражданско-правовых сделках).
 § 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти
 Убеждение проявляется в использовании различных разъяс­нительных, воспитательных, организационных мер для формиро-
 ' Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 50.
 ' См.: Горшенев В. М. Способы и формы правового регулирования в социалис­тическом обществе. М., 1972; Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978; Петров Г. М. Поощрение в государ­ственном управлении. Ярославль, 1983.
 
 
 § 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти 189
 вания воли подвластного или ее преобразования. Оно направля­ется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководите­ля и коллектива, которое является необходимым условием един­ства действий.
 Убеждение — это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладе­ние вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, раз­жигание интереса, возбуждение желания. Граждане добровольно подчиняются юридическим нормам, если понимают цели и задачи государства, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения го­сударство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них появилось необходимое понимание, сформирова­лась внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний.
 В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказыва­ется достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был законопослушным, строго и неукоснительно следовал предписа­ниям юридических норм.
 Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неподчинения. Устрашение тоже является од­ной из форм воспитания, хотя и самой низкой. Угроза принужде­ния, устрашение могут способствовать воспитанию привычки со­блюдать закон.
 В демократическом обществе убеждение — главный метод воз­действия.
 Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно в отношении всех граждан.
 Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку законопослушания.
 Демократический режим открывает значительные возможнос­ти для широкого привлечения граждан к обсуждению и приня­тию правовых актов, к участию в делах государства, которые, в свою очередь, раскрывают перед ними сложность и трудность этого процесса, заставляют брать на себя ответственность за це­лесообразность принимаемых решений. Сознательная дисципли­на, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политичес-
 
 
 190 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
 кой практики, являются действенными средствами формирова­ния убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей.
 В-третьих, научно-техническая революция, цели демократичес­кого общественного устройства требуют, чтобы внешнее регули­рование поведения людей постепенно уступало место саморегу­лированию. Чем выше уровень техники, чем выше насыщенность труда творческими элементами, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной трудовой деятельности личности все более становятся психическое состоя­ние, акты сознания, недоступные внешнему контролю. И решаю­щее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и пос­ледствий. В деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит разнообразным фор­мам убеждения.
 В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и му­ниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводи­мых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеж­дать. Пресса, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможность воздействия на граждан, и их использование спо­собствует повышению роли убеждения в управлении делами об­щества.
 В-пятых, убеждение обходится государству, стране намного дешевле, чем принуждение.
 Формы убеждения разнообразны. Среди них: обучение, пропа­ганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководи­телей, яркие художественные образы. Во второй половине XIX в. многих вдохновлял образ Базарова, а в первой половине XX — Корчагина. Убеждает организационная практика исполнительных органов, пресс-конференции, встречи руководителей с народом, информирование о достигнутых успехах и т. д.
 § 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти
 А. Понятие и особенности поощрения
 Жизнь человека предполагает удовлетворение различных ма­териальных и духовных потребностей. «Без потребностей чело-
 
 
 § 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 191
 век не имел бы стимула к действию»'. Стимулы — это средства воздействия на деятельность людей, активизирующие их возмож­ности. С помощью правовых стимулов осуществляется целенап­равленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков^ Сти­мулирование, побуждение к действию производится путем воз­действия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.
 Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид — поощрение.
 В научной литературе различают два вида стимулов: негатив­ные (взыскания) и позитивные (поощрения). «Верховная власть, — отмечал еще А. Н. Радищев, — многие имеет средства направ­лять деяния граждан в стезю закона, и все они могут быть пред­метом общего законоположения. Средства сии суть:
 1) воспретительные;
 2) побуждающие...
 Воспретительные средства, — продолжал он далее, — суть положенные в законе наказания, побудительные — суть награж­дения разного рода...»^
 Поощрение — это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полез­ных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздей­ствие возбуждает интерес к совершению определенных дел, по­лучению материального, морального или иного одобрения.
 В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский пра­вовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового, исправительно-трудового и других отраслей права.
 Больше всего в этом правовом институте норм административ­ного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер по­ощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.
 ' Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. М., 1956. С. 103. ^ См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994. ' Радищев А. Н. О законоположении. М., 1949. С. 405.
 
 
 192 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
 Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть масса источников, спе­циальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Законы РФ «Об установ­лении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия — медали «Золотая Звезда» от 20 марта 1992 г., «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кава­леров ордена Славы» от 15 января 1993 г.; Указы Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г., «О Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства» от 10 ноября 1993 г.; Положе­ние о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством РФ 27 декабря 1994 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, ут­вержденное Правительством РФ 31 мая 1995 г.; и многие иные акты центральных федеральных органов. Акты о поощрении из­даются и субъектами Федерации. Например, Свердловская об­ластная Дума 6 октября 1995 г. приняла Закон «О Почетных граж­данах Свердловской области».
 Вторая группа источников административно-поощрительных норм — акты, в которых наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Законы РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Россий­ской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП РСФСР.
 Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:
 1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;
 2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний, выступает как составная часть государственного контроля;
 3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдель­ных индивидуальных или коллективных субъектов;
 4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льго­тами, материальными ценностями и иными благами;
 5) оно в основном урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме правоприменения. К сожалению, поощри­тельные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъек­тов власти поощрять и крайне редко — субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномо­чиями;
 
 
 § 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 193
 6) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздейству­ет на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не слу­чайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».
 Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более твор­ческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты, ху­дожнику, изобретателю — признание.
 Основные принципы поощрительной деятельности — обосно­ванность, оперативность, гласность, разнообразие — вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности вла­ствования. Б. Виды поощрения
 Чтобы лучше разобраться в многочисленных видах поощрения, их следует сгруппировать по следующим критериям: основные (за что); правовое регулирование; содержание поощрения; кого и кто поощряет.
 Среди оснований поощрения можно различать абсолютные и относительные. Важным основанием поощрения является добро­совестное выполнение трудовых, служебных и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за му­жество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», «за помощь в задержании преступника» и т. п.).
 Так, в п. 32 ст. II Закона РСФСР «О милиции» сказано, что милиции предоставляется право «объявлять о назначении возна­граждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организа­циям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выпол­нении иных возложенных на нее обязанностей».
 Поощряются матери, родившие и воспитавшие более пяти де­тей.
 Другими основаниями поощрения служат юбилеи, заслуги инос­транных граждан перед Россией в развитии науки, успехи росси­ян в спорте, самодеятельности, изобретательстве, научных иссле­дованиях.
 Все названные поводы являются абсолютными, а обусловлен­ное ими поощрение — абсолютным.
 Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использо-
 
 
 194 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
 ваться для социальной переориентации личности, социальной адаптации лица, отбывшего наказание (условно-досрочное осво­бождение, досрочное снятие судимости и т. д.). Статьей 19 Дис­циплинарного устава Вооруженных Сил РФ предусмотрено такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыс­кания».
 Относительные поводы, относительное поощрение регламенти­руются УК, КоАП, Дисциплинарными уставами. Нормы этих ак­тов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устране­ние причиненного вреда. В качестве примера можно назвать ст. 297 КоАП РСФСР, предусматривающую возможность сокраще­ния срока наказания «при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на определенный срок права управления транспортным средством». Представляется, что такая норма, как и норма, содержащаяся в ст. 44 КоАП', должна быть расширена до уровня общих правил административной от­ветственности. Нормы, поощряющие добровольный отказ от не­правомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, доброволь­ное устранение причиненного вреда, должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные про­ступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.
 С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное. Формальным признается поощре­ние, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными акта­ми (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку.
 В поощрительной деятельности возможно и желательно прояв­ление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средст­ва — это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный сим­позиум за рубежом, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.
 По содержанию поощрение может быть моральным, матери­альным, статутным и смешанным. Наиболее часто применяемое
 ' В ст. 44 КоАП сказано: «Лицо, добровольно сдавшее имевшееся у него в небольших размерах наркотическое средство, которое оно приобрело или храни­ло без цели сбыта, освобождается от административной ответственности за дей­ствия, предусмотренные настоящей статьей».
 
 
 § 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 195
 средство морального стимулирования — благодарность и грамо­та, а материального — премия, ценный подарок. Статутные меры изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного ар­тиста (строителя, агронома, юриста, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата (конкурса, фестиваля).
 Возможно применение одновременно нескольких мер поощре­ния. Но часто одна мера содержит и моральное, и материальное, и статутное поощрение, является смешанной. Например, присво­ение звания Героя Российской Федерации, присуждение Госу­дарственной премии, присвоения звания «Почетный железнодо­рожник».
 Поощрительные средства в зависимости от круга лиц, к кото­рым они могут применяться, делятся на общие, ведомственные, субъектов Федерации, региональные (Почетный гражданин горо­да и др.) и локальные.
 На основании норм административного права могут поощрять­ся коллективные и индивидуальные субъекты. Среди коллектив­ных находятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации, а также сложные организации: же­лезные дороги, пароходства, города'.
 Среди индивидуальных субъектов выделяются: 1) государствен­ные служащие; 2) иные работники государственных организаций; 3) граждане России; 4) иностранные граждане и лица без граж­данства (только к ним применяются такие поощрительные сред­ства, как присвоение звания Почетного гражданина России, до­срочный прием в российское гражданство).
 Если за основу взять статус субъектов, осуществляющих по­ощрительную деятельность, то следует выделить централизован­ное и децентрализованное поощрение. Централизованное вклю­чает в себя поощрение, применяемое:
 1) Президентом РФ;
 2) Правительством РФ;
 3) центральными органами исполнительной власти специаль­ной компетенции РФ;
 4) иными центральными органами РФ (Центральным банком, прокуратурой РФ, Центральной избирательной комиссией);
 5) президентами, губернаторами, главами администраций субъ­ектов Федерации и их правительствами.
 ' В 90-х годах практика поощрения коллективных субъектов резко сократилась.

<< Пред.           стр. 8 (из 14)           След. >>

Список литературы по разделу