<< Пред. стр. 82 (из 272) След. >>
Список литературы по разделу
жить более сложные примеры поведения6. В 1880-х
годах фермеры настойчиво выступали в поддержку
регулирования железнодорожного сообщения и по-
лучали выгоды, например, от ограничений на желез-
нодорожные тарифы. В 1930-х годах владельцы гру-
зовиков сопротивлялись регулированию; их деятель-
ность регулировалась главным образом потому, что
железнодорожные компании желали увеличения та-
рифов на грузовые перевозки в целях ослабления
конкуренции со стороны грузового автотранспорта.
Аналогично, тот факт, что деятельность авиалиний и
автотранспортные перевозки подверглись процессу
дерегулирования, наводит на мысль о том, что иног-
да и большое количество людей (например, авиапас-
сажиры и судовладельцы) могут быть объединены в
политически действенную силу.
Точно так же гипотеза захвата является слишком
простой для приемлемого объяснения поведения
работников органов регулирования. Законы, лежа-
щие в основе экономического регулирования, как
правило, весьма расплывчаты и дают работникам
регулирующих агентств большую свободу в дости-
жении своих собственных целей, а цели эти варьи-
руются как во времени, так и по отдельным агент-
ствам. В период 1960-х годов комиссии штатов, ре-
гулирующие деятельность электрических компаний,
уделяли им мало внимания, и эти компании получа-
ли высокие прибыли. Комиссии вполне могли слу-
жить интересам этих компаний, как и предсказыва-
ет гипотеза захвата. Но в 1970-е годы многие работ-
ники регулирующих агентств на уровне штатов пы-
тались достичь весомых политических результатов
посредством снижения цен на электроэнергию, в
результате чего страдали электрические компании.
На федеральном уровне Федеральная комиссия по
связи (FCC) сохраняла в течение долгого времени
налог на телефонные переговоры на дальние рассто-
6 Для основательного обсуждения этих проблем и фактов см. James Q.
Wilson, «The Politics of Regulation», — J. Q. Wilson (ei), The Politics of
Regulation, Basic Boob, NewYork, 1980.
236 Часть 3: Несовершенство рынка и государственное регулирование
яния (устанавливая тарифы на них выше себестои-
мости) для субсидирования местной телефонной свя-
зи, Министерство гражданской авиации (CAB) под-
держивало прибыльность авиалиний, препятствуя
возникновению новых фирм, a ICC пыталась заста-
вить железнодорожные компании продолжать невы-
годное для них обслуживание малых городов. Но в
годы президентства Картера и Рейгана члены всех
этих агентств энергично выступали за дерегулирова-
ние Сотрудники регулирующих агентств, как и за-
конодатели, являются политиками, но реагируют
они не только на политическую власть регулируемых
фирм В гипотезе захвата есть доля истины, но она
не дает полной картины.
Социальное регулирование
Для существования большинства из приведенных в
табл. 13-1 агентств, занимающихся социальным ре-
гулированием, имеются четкие экономические осно-
вания. Большинство из них имеют дело с послед-
ствиями внешних эффектов (таких, как загрязнение
воздуха) или с ситуациями, в которых лица, прини-
мающие решения, часто оказываются не вполне ин-
формированными (как, например, с ситуациями,
представляющими опасность для здоровья). Соот-
ветственно мало кто из экономистов предлагал
ограничить масштабы социального регулирования,
однако многие были настроены критически в отно-
шении существующих законов и регулирующих
агентств.
Гипотеза захвата не очень-то помогает в объясне-
нии становления социального регулирования. На-
пример, большинство рабочих мест в Соединенных
Штатах оказалось под юрисдикцией Управления по
технике безопасности и охране труда (OSHA). Фир-
мы, деятельность которых регулируется этим Уп-
равлением, не являются, таким образом, небольшой
и легко организуемой группой. Более того, они ни-
чего не выигрывают от регулирования, особенно по-
сле принятия закона о создании OSHA, который
подобно большинству законодательных актов по со-
циальному регулированию предоставляет регулиру-
ющему агентству малую свободу действий. Управле-
нию предписано «гарантировать, насколько это воз-
можно, всем работающим в стране мужчинам и
женщинам безопасные и здоровые условия работы»,
а не только устранять неоправданные риски или
обеспечивать работников информацией. В меропри-
ятия по социальному регулированию оказываются
вовлеченными большие группы населения: рабочие,
специалисты в области охраны окружающей среды,
потребители и многочисленные фирмы.
Точно так же работники органов социального ре-
гулирования редко обвиняются в том, что они дей-
ствуют в интересах регулируемых ими субъектов.
Работники органов социального регулирования ча-
сто являются профессионалами в области здравоох-
ранения, безопасности и других связанных с ними
областях. Вероятно, они действуют в угоду группам,
выступающим в поддержку их агентств, но их дей-
ствия ограничены законами, которые подобно зако-
ну об OSHA предписывают им устранять опреде-
ленные явления или ситуации, а не оптимизировать
их. Таким образом, работников органов социального
регулирования чаще обвиняют в чрезмерном усер-
дии, нежели в подчинении их тем, чью деятельность
они регулируют7.
3. Внешние эффекты и деятельность
Управления по охране окружающей
среды (EPA)
Перейдем к рассмотрению важного примера из об-
ласти социального регулирования: контроля за за-
грязнением окружающей среды. Мы начнем с обо-
снования экономических доводов в пользу государ-
ственного регулирования загрязнения- окрркающей
среды. Затем мы обсудим то, как Управление по
охране окрркающей среды (EPA) подошло к реше-
нию стоящей перед ним задачи, и завершим параг-
раф обсуждением возможностей реформы в этой
области регулирования.
Внешние эффекты и оптимальное
регулирование
О Внешний эффект имеет место всегда, ког-
да действия некоторого домашнего хозяйства
или фирмы непосредственно влияют на из-
держки или выгоды каких-либо других домаш-
них хозяйств или фирм и когда эти побочные
эффекты не находят полного отражения в ры-
ночных ценах.
Загрязнение окружающей среды — это наиболее
очевидный и важный пример внешнего эффекта
Рассмотрим химическую компанию, которая сбра-
сывает отходы своего производства в реку. Эти сто-
ки загрязняют местные запасы воды, причиняют
вред рыбе и птицам и распространяют отвратитель^
ный запах. Компания наносит прямой ущерб мест-
ным жителям Другими словами, она пользуется ре-
кой для сброса сточных вод и не несет соответству-
7 Хотя мы откладываем подробное обсуждение антитрестовской политики
до следующей главы, здесь стоит отметить, что ни истоки антитрестов-
ских законов, ни поведение антитрестовских агентств полностью не об>
ясняются гипотезой захвата. Антитрестовские законы подобно большин-
ству положений по социальному регулированию применимы в сущности
ко всем фирмам в экономике. А антитрестовские агентства, так же как
и комиссии по социальному регулированию, укомплектованы главным
образом профессионалами: юристами и экономистами.
Глава 13: Регулирование экономической деятельности 237
ющих расходов. Частные издержки производства
этой химической компании ниже величины общест-
венных издержек, так как она не платит за ущерб,
наносимый ею окружающей среде. А следовательно,
и рыночные цены производимых фирмой химиче-
ских продуктов, вероятно, будут ниже истинных об-
щественных издержек производства, которые вклю-
чают полные затраты на обработку сточных вод.
Это в свою очередь ведет к неэффективному рас-
пределению ресурсов, поскольку потребление этих
химических продуктов слишком велико. Предельная
ценность последней единицы произведенной про-
дукции ниже величины предельных общественных
издержек производства, так что ее производство
должно быть сокращено.
Не все внешние эффекты имеют нежелательный
характер. Окрашивая заново свой дом, его владели-
ца приносит определенную пользу своим соседям,
так как вид из их окон становится более привлека-
тельным. Но поскольку домовладельцам не оплачи-
ваются производимые ими побочные эффекты, то
величина общественных выгод от покраски дома
превосходит величину частных выгод. Это сильно
уменьшает предложение вновь окрашенных домов,
т.е общество в целом выиграло бы, будь такого рода
домов больше. Однако домовладельцы производят
окраску только тогда, когда их частные выгоды от
окраски превышают издержки.
Как подсказывают эти примеры, внешние эффек-
ты возникают на месте отсутствующих рынков,
фирмы или домашние хозяйства выступают в каче-
стве потребителей (сбрасываемых в реку отходов)
или производителей (приятного вида свежеокра-
шенных домов) продуктов, обладающих ценностью,
но не имеющих цены. Даже если все существующие
рынки являются совершенно конкурентными, то
распределение ресурсов в экономике в целом не бу-
дет эффективным, если некоторые рынки отсутству-
ют. В этом случае предельные издержки производ-
ства благ не будут совпадать с их предельной цен-
ностью. Будет произведено слишком много благ,
приводящих к неблагоприятным или негативным
внешним эффектам, а благ, приводящих к положи-
тельным внешним эффектам, будет произведено в
недостаточном объеме
Почему мы говорим здесь в первую очередь об
отсутствующих рынках? В целом потому, что загряз-
нение окружающей среды и другие важные внеш-
ние эффекты являются во многих аспектах общест-
венными благами (или общественными «бедами»).
Если вы производите окраску своего дома, то у всех
ваших соседей вид из окон становится более прият-
ным; выгоды, получаемые любым из них, отрицать
невозможно. Каждый живущий в крупном городе
дышит тем же воздухом, что и остальные; и в дан-
ном случае невозможно отрицать выгоды для кого
бы то ни было от снижения уровня загрязнения
воздуха Как обсуждалось в гл. 4, поскольку «непла-
тельщиков» нельзя исключить из потребления,
обычные рынки не могут работать нормально в слу-
чае общественных благ. Таким образом, есть серьез-
ный довод в пользу государственного вмешательства
в том случае, когда множество людей испытывают
воздействие внешних эффектов.
ОПТИМАЛЬНОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО. Должно ли
государство вмешиваться всегда, когда четко уста-
новлено наличие такого рода внешнего эффекта? Ес-
ли рассматривать этот вопрос в практическом пла-
не, ответ должен быть отрицательным, поскольку
государственное регулирование не является бесплат-
ным. Например, чувства студентов могут быть
оскорблены вкусами профессоров в выборе галсту-
ков, но трудно себе вообразить агентство по «гал-
стучному» регулированию, выгоды от деятельности
которого были бы равны издержкам по его содер-
жанию. В большинстве стран регулирование охваты-
вает внешние эффекты, связанные с использованием
земли (к примеру, не разрешается строительство
электростанций в жилых районах) и загрязнением
окружающей среды.
Предположим, правительство решило что-то
предпринять в связи с загрязнением реки. Какова
должна быть его цель? Поскольку конкурентные
рынки распределяют ресурсы эффективно, то и пра-
вительству (если оно заинтересовано в эффективно-
сти) следует попытаться сымитировать работу кон-
курентного рынка. Иными словами, оно должно
найти замену отсутствующему рынку.
Рисунок 13-1 иллюстрирует используемые при
этом принципы. На горизонтальной оси показано
снижение степени загрязненности конкретной реки
по сравнению с ситуацией, предшествующей госу-
дарственному вмешательству8. Кривая, обозначенная
MC, — это кривая предельных издержек, связанных
со снижением уровня загрязнения в результате со-
кращения объема сбрасываемых в реку отходов,
при минимально возможных совокупных издерж-
ках. Она аналогична кривой предложения на обыч-
ном конкурентном рынке Вспомните, что на конку-
рентном рынке совокупный выпуск обходится наи-
более дешево в силу равенства предельных издер-
жек производства для всех фирм, так что издержки
не могут быть уменьшены за счет перераспределе-
ния совокупного выпуска между ними. Экономия
8 Мы характеризуем данный рынок как связанный скорее со снижением
уровня загрязнения, чем с абсолютным уровнем загрязнения или со
сбросами сточных вод в реку, так что по горизонтальной оси откладыва-
ется положительный эффект — «благо», а не отрицательный — «вред»,
как в обычном анализе спроса—предложения. Это не влияет на резуль-
таты.
238 Часть 3: Несовершенство рынка и государственное регулирование
100%-й уровень
чистоты
Снижение уровня загрязнения
РИС. 13-1. Оптимальный уровень снижения загрязнения.
Предельные издержки по снижению уровня загрязненности во-
ды возрастают по мере уменьшения этого уровня. Предельные
выгоды от дальнейшего снижения уровня загрязненности падают
по мере того, как вода становится чище. Оптимальный уровень
снижения объема загрязнений — это уровень Q0. При данном
уровне загрязнения величина предельной выгоды, получаемой в
результате небольшого улучшения состояния окружающей среды,
в точности совпадает с величиной предельных издержек по до-
полнительному снижению уровня загрязненности
кривая AdC в данном случае есть результат обобще-
ния более разнообразного набора решений и стра-
тегий, чем в случае большинства обычных кривьн
предложения.
На рис 13-1 мы изображаем кривую AdC как бы-
стро растущую, чтобы отразить тот факт, что дл1
резкого сокращения объема сбросов необходимы,
как правило, решительные и дорогостоящие меры.
На рис. 13-2 показаны предельные издержки по
снижению одного вида загрязнений в процессе очи-
стки нефти. До 70% объема загрязнений может
быть устранено достаточно дешево, но избавление
от оставшихся 30% требует существенно больших
затрат.
Кривая AdB на рис. 13-1 показывает величину
предельных общественных выгод, обусловленных
снижением уровня загрязнения, точно так же как
обычные кривые спроса показывают величину пре-
дельной ценности возросшего объема выпуска дл1
общества. Основное отличие состоит в том, что, по-
скольку река относится к категории общественных
благ, невозможно запретить потребителям пользо-
ваться ею. Следовательно, мы не можем получить
оценку кривой AdB, отмечая непосредственно объе-
мы спроса на снижение уровня загрязнения при
различных значениях цены. На практике существу-
ют многообразные способы оценки величины пре-
дельной выгоды. Например, ценность обеспечения
<< Пред. стр. 82 (из 272) След. >>
Список литературы по разделу