<< Пред. стр. 84 (из 272) След. >>
Список литературы по разделу
благодаря изъятию примесей свинца из бензина. Все
11 Для оценки фактических данных о загрязнении воздушной среды см.
Robert W. Crandall, Controlling Industrial Pollution, Brookings Institution,
Washington, 1983.
остальные улучшения ЕРА склонно расценивать как
результат своей деятельности. Критики же утверж-
дают, что большая часть этих положительных ре-
зультатов имела бы место и без EPA.
Еще труднее выделить результаты, связанные с де-
ятельностью EPA, из данных отчета о загрязнении
воды. Река Чарлз в Бостоне уже не источает запаха, а
рыба вновь появилась в озере Эри. Однако в 1983 г.
34% водных путей страны не удовлетворяли норма-
тивам EPA по показателю содержания бактерий по
сравнению с 36% в 1975 г. В целом качество воды
улучшалось, по-видимому, менее быстро, чем качест-
во воздуха, и заслуги EPA в этой области не столь
очевидны.
Если выгоды от реализации программ EPA далеко
не бесспорны, нет сомнений в том, что издержки
по этим программам были высоки. В табл. 13-3
приведены некоторые данные о расходах на сниже-
ние и контроль уровня загрязнения в Соединенных
Штатах. Общая сумма расходов на ликвидацию за-
грязнений составила в 1983 г. примерно 2% ВНП.
Эта величина соответствует примерно 30% расходов
на национальную оборону и немного превышает
как расходы на промышленные исследования и раз-
работки, так и общий объем инвестиций в новое
жилищное строительство.
Существует ли лучший способ?
Многие исследования показывают, что проводимые
EPA мероприятия требуют гораздо больших затрат,
чем это необходимо для улучшения окружающей
среды. В табл. 13-4 представлены оценки затрат на
снижение объема выбросов двуокиси серы электро-
станциями. Используемые на сегодняшний день ме-
тоды регулирования позволяют уменьшить объем вы-
бросов примерно на 24 млн. т при общей величине
затрат в размере около 7 млрд. долл. в год. Посколь-
ку, как мы обсудим в гл. 14, электроэнергетика явля-
ется регулируемой отраслью, эти издержки будут
оплачены потребителями в форме более высоких цен
на электроэнергию. Выше уже отмечалось, что реали-
зуемые в настоящее время EPA меры по регулирова-
нию относятся только к новым электростанциям, и
ТАБЛИЦА 13-3. Расходы на контроль и снижение
уровня загрязнения (в млрд долл 1985 г.)
1975 1983
Тип расходов
Снижение уровня загрязнения 52,0 57,5
Регулирование и федеральный мониторинг U 1,3
Исследования и разработки 2,0 1,6
Всего 55,3 60,5
Источник Statistical Abstract of the United States, 1986, Table 360.
18*
242 Часть 3: Несовершенство рынка и государственное регулирование
ТАБЛИЦА 13-4. Альтернативные стратегии контроля за
загрязнением воздуха двуокисью серы электростанциями
в 1990 г.
Общая Затраты
Стратегия Сокращение сумма на
контроля выбросов* затрат тонну
Существующие методы
контроля
Текущие мероприятия 23,91 7,05 295
Нормативы удельных
выбросов на единицу
продукции 23,91 6,35 266
Региональные лимиты
выбросов 23,91 4,47 187
Оптимальный налог на
загрязнение
Слабое улучшение 19,12 2,67 140
Среднее улучшение 24,12 4,26 177
Сильное улучшение 29,84 6,44 216
* Сокращение по сравнению с неконтролируемыми выбросами, млн. т.
** В млрд долл. 1980 г. в год,
**" В долларах 1980 г. на 1 т в год.
Источник: Lewis JJerl and Frederick GDunbar, «Cost-Effectiveness and
Cost-Benefit Analysis of Air Quality Regulation», American Economic
Review, May 1982, Tables 1 and 2.
они предписывают обязательное применение спосо-
бов уменьшения загрязнения окружающей среды.
Предположим, что мы намерены регулировать
работу только новых электростанций и настаивать
на одинаковом для всех них уровне снижения за-
грязнения, но вместе с тем позволить каждой элек-
тростанции применять наиболее дешевый для нее
способ снижения объема загрязнения. Во второй
строке таблицы показано, что это привело бы к
экономии в размере примерно 700 млн. долл. в год.
Таким образом, издержки могли бы быть снижены
примерно на 10% только за счет перехода от ис-
пользования технических нормативов к нормативам
удельных выбросов.
В третьей строке табл 13-4 описывается эффект,
связанный с сохранением единых для всех регионов
страны объемов снижения выбросов, но при этом в
целях минимизации величины затрат в расчет при-
нимаются как новые, так и уже действующие элек-
тростанции. Такое изменение стратегии регулирова-
ния обусловило бы сокращение суммы затрат еще
на 1,9 млрд. долл Таким образом, таблица показы-
вает, что затраты в рамках реализуемой в настоя-
щий момент EPA стратегии регулирования превы-
шают примерно на 2,6 млрд. долл. (0,7 + 1,9), или
почти на 60%, величину минимально возможных за-
трат, связанных с достижением того же самого
уровня качества воздуха.
Это наводит на мысль о том, что можно было сэ-
кономить массу денег благодаря переходу от техни-
ческих нормативов к налогам на загрязнение. Но,
как мы уже отметили, не так-то просто решить во-
прос о ставке налога. Похоже, что на практике не-
известны точные значения ни предельных издержек,
ни предельных выгод от уменьшения загрязнения.
Последние три строки табл 13-4 показывают, что
оптимальный уровень уменьшения загрязнения
окружающей среды электростанциями довольно
чувствителен к принятию той или иной из трех
альтернативных оценок величины предельной выго-
ды. Неоггределенность относительно предельных из-
держек, которые здесь не рассматриваются, также
может иметь значение на практике
Экономисты предложили альтернативный по от-
ношению к налогам на загрязнение подход, позволя-
ющий избежать некоторых из этих проблем. Пред-
положим, что EPA необходимо решить (чем в основ-
ном оно сейчас и занимается), какой объем загряз-
нения является допустимым в любом регионе, и за-
тем выдать фирмам разрешения, каждое из которых
содержит точные данные о допустимых объемах вы-
бросов загрязняющих веществ. До сих пор этот под-
ход в сущности идентичен использованию системы
удельных нормативов. Ключевое отличие состоит в
том, что EPA могло бы позволить фирмам покупать
и продавать эти разрешения. Фирмы, способные со-
кратить объемы загрязняющих выбросов, могли бы
«делать деньги» на продаже разрешений, в которых
они не нуждаются. А фирмам, решившим, что им
дорого обойдется сокращение выбросов, пришлось
бы покупать больше разрешений, чем им было вы-
дано первоначально. Этот подход, допускающий куп-
лю-продажу разрешений, также способствует мини-
мизации издержек, но гарантирует при этом дости-
жение желаемого уровня качества воздуха В послед-
ние годы EPA переходило, хотя и медленно, к систе-
ме купли-продажи разрешений. Фирмам разрешает-
ся строить новые фабрики в зонах с повышенной
степенью загрязнения воздуха в том случае, если они
могут показать, что общее загрязнение данной тер-
ритории уменьшится. Они могут сделать это, опла-
чивая другим фирмам их затраты на сокращение
объема загрязняющих выбросов12.
4. Информация и предотвращение
ущерба
Теперь давайте рассмотрим другую группу про-
грамм по социальному регулированию. Второй тип
12 См. Thomas R Tietenberg, «Uncommon Sense: The Program to Reform
Pollution Control Policy», in Leonard W. Weiss and Michael W. Klass (eds.),
Regulatory Reform: What Actually Happened, Little, Brown, Boston, 1986.
Глава 13: Регулирование экономической деятельности 243
дефектов рынка, формирующий экономические
основы социального регулирования, имеет место
тогда, когда домашние хозяйства или фирмы не мо-
гут в полной мере судить о свойствах продуктов, ко-
торые они покупают, или о рабочих условиях, в ко-
торых они действуют. Имеющаяся по этим вопро-
сам информация далеко не полная, поскольку ее
сбор требует определенных затрат. Но это означает,
что об относительно опасных товарах или сопря-
женных с риском видах деятельности можно было
и не знать и, следовательно, чрезмерно увлечься
ими.
Рабочий, не знающий о том, что незащищенность
от воздействия высоких уровней концентрации бен-
зола, обнаруживаемых на некоторых химических за-
водах, может вызывать рак, будет готов работать за
более низкую зарплату, чем если бы он был осве-
домлен обо всех рисках. Следовательно, частные из-
держки производства соответствующих химических
продуктов будут ниже некоторой истинной величи-
ны общественных издержек, поскольку фирма не
платит за риски, которым она подвергает своих ра-
ботников. Это приведет к перепроизводству указан-
ных химических продуктов, у фирм не будет стиму-
ла к снижению степени риска для работников, и
работники будут умирать от рака.
Сообщения об антисанитарных условиях в пище-
вой промышленности способствовали учреждению
Администрации по надзору за качеством пищевых
продуктов и медикаментов (FDA) и Службы сани-
тарного надзора за животными и растениями. С те-
чением времени юридические полномочия FDA рас-
ширились. В настоящее время она осуществляет
надзор за чистотой пищевых продуктов, поступаю-
щих в межштатную торговую сеть; следит за марки-
ровкой пищевых продуктов, лекарственных и кос-
метических препаратов и разрабатывает нормативы
проверки лекарственных препаратов на безопас-
ность и действенность. Основанием для всех этих
программ является отсутствие надлежащей инфор-
мации для покупателей; так, например, по внешне-
му виду нельзя определить, является ли пища недо-
брокачественной.
Недостатки в области информации также явля-
ются основной причиной существования трех игра-
ющих важную роль и вызывающих споры агентств,
созданных в начале 1970-х годов. Комиссия по безо-
пасности продуктов потребления (CPSC) осущест-
вляет регулирование в области дизайна и безопасно-
сти предметов потребления. Национальное управле-
ние по безопасности движения на автострадах
(NHTSA) осуществляет регулирование в области
конструкции автомобилей в интересах безопасно-
сти. И наконец, Управление по технике безопасно-
сти и охране труда (OSHA) занимается вопросами
регулирования рисков, связанных с несчастными
случаями и угрозой для здоровья на рабочем месте.
Многие из других перечисленных в табл. 13-1
агентств также действуют в целях защиты работни-
ков и потребителей от различных видов риска и де-
зинформации.
Вначале мы обсудим основные проблемы, сущест-
вующие в этой области в целом Затем мы рассмот-
рим действующие программы по регулированию и
предложения относительно реформы регулирования.
Информация, нормативы и патернализм
Вначале важно понять, что наличие риска само по
себе еще не служит доказательством существования
дефектов рынка или основанием для государствен-
ного вмешательства. Хорошо информированные лю-
ди по целому ряду причин часто рискуют своим
здоровьем и допускают возможность несчастных
случаев. Поездки на автомобиле на далекие расстоя-
ния более опасны, чем полеты на самолете, но, воз-
можно, более дешевы и интересны. Использование
острого ножа вместо тупого увеличивает риск поре-
за, но облегчает процесс резки. Профессия водолаза
— хорошо оплачиваемая профессия по большей ча-
сти потому, что каждый знает, что его работа опас-
на.
Дефекты рынка имеют место только тогда, когда
индивиды плохо информированы о тех рисках, ко-
торым они подвергаются. С учетом этого можно
было бы предположить, что государственное вмеша-
тельство должно иметь целью только получение и
распространение соответствующей информации.
Получение информации может потребовать прове-
дения фундаментального исследования. Это особен-
но вероятно в случае отдаленных последствий риска
для здоровья. Предположим, что и владельцы, и ра-
бочие суконных фабрик подозревают, что воздей-
ствие хлопковой пыли вызывает заболевание легких.
Кто будет проводить исследование, необходимое для
проверки этого подозрения? Фирмы пользуются
всяким поводом не делать этого, так как рабочие
потребуют более высокую зарплату, если узнают о
том, что их работа опасна. Маловероятно, что рабо-
чие сами способны заплатить за проведение этого
фундаментального исследования. Существует веский
аргумент в пользу финансируемого правительством
исследования для оценки плохо понимаемой меры
риска для здоровья.
Коль скоро правительство имеет представление о
тех рисках, о которых должны знать фирмы и по-
требители, то почему бы просто не распространить
эту информацию и не остановиться на этом? В кон-
це концов, если покупатели и продавцы хорошо ин-
формированы, конкурентные рынки обеспечат эф-
фективное распределение ресурсов даже при нали-
244 Часть 3: Несовершенство рынка и государственное регулирование
чии риска. Но информацию о многих видах риска, с
которыми мы сталкиваемся ежедневно в сложном
окружающем нас мире, не всегда легко понять или
оценить. Например, в течение многих лет продолжа-
ются споры о том, вызывает ли курение рак или же
к курению просто склонны те люди, у которых рак,
вероятно, возникает по другим причинам. Врачи, би-
охимики, инженеры и специалисты по технике бе-
зопасности могут годами спорить о тяжести конк-
ретных рискоа Неспециалисты же, зачастую не спо-
собные понять, о чем говорится в такого рода деба-
тах, предоставлены сами себе в оценивании аргумен-
тов. В силу этого обеспечение информацией во мно-
гих случаях не является разумной стратегией.
Что же еще можно сделать? Существуют две
альтернативные возможности. Первая состоит в
опоре на принудительные стимулы, типа налога на
загрязнение. В действительности рынок автоматиче-
ски обеспечивает некоторые стимулы к снижению
степени риска. Рабочие требуют более высокую за-
работную плату за те виды работ, о которых извест-
но, что они сопряжены с риском, а работодатели
могут снизить свои издержки, если им удается
<< Пред. стр. 84 (из 272) След. >>
Список литературы по разделу