<< Пред. стр. 85 (из 272) След. >>
Список литературы по разделу
уменьшить риск. Если работница падает с лестницы,
не отвечающей требованиям техники безопасности,
и ломает ногу, то ее работодателя, вероятно, можно
заставить нести ответственность за дополнительные
издержки и потребовать от него выплаты компенса-
ции за причиненную боль и страдания. Но не всегда
просто сказать, кто виноват. Предположим, у той
же работницы в результате многолетнего курения и
работы на предприятиях нескольких химических
компаний развивается рак. Кто должен платить в
этом случае? Или, если в случае падения девочки с
велосипеда она ломает ногу, должен ли производи-
тель велосипедов нести за это ответственность?
Вторая возможность заключается в требовании
снижения степени риска. Регулирование в области
защиты и снижения степени риска было сосредото-
чено на разработке нормативов, главным образом
технических. Идея в данном случае состоит в том,
что хорошо информированные работники регулиру-
ющих органов могут принимать за нас решения,
которые мы приняли бы сами, будучи хорошо ин-
формированными. Так, NHTSA сосредоточивает
свою деятельность на конструкции новых машин,
CPSC — на дизайне предметов потребления, OSHA
— на проектировании рабочего места, a FDA — на
разработке и внедрении процедур проверки новых
лекарственных препаратов.
В этой системе наметился явный крен. Агентства,
деятельность которых связана с предотвращением
риска, укомплектованы специалистами в области
именно тех видов риска, регулированием которых
они занимаются. Так же как экономисты полагают,
что люди должны быть более сведущи в экономиче-
ской теории, специалисты по технике безопасности
считают, что люди должны проявлять большую оза-
боченность по поводу рисков, с которыми они стал-
киваются. Работники регулирующих агентств тем
самым стремятся к патернализму, т.е к принятию
решений, которые мы, по их мнению, должны при-
нимать, а не тех решений, которые мы приняли бы,
будучи хорошо информированными.
Хорошо иллюстрирует эту тенденцию дискуссия
об использовании автомобильных ремней безопас-
ности и воздушных мешков13. Известно, что у тех,
кто пользуется коленными и плечевыми ремнями
безопасности, вероятность телесных повреждений и
смертельного исхода в автокатастрофах гораздо ни-
же, чем у тех, кто ими не пользуется. Тем не менее,
несмотря на десятилетнюю пропаганду этой защит-
ной меры, только от 10 до 15% водителей пользу-
ются ремнями безопасности. Реакция на эту стати-
стику могла бы быть такой, что водители столь же
хорошо информированы об этих рисках, сколь и о
большинстве других, и их суждение должно быть
принято во внимание Однако правительство отреа-
гировало по-другому. В конце 1970-х годов NHTSA
выступило с требованием, чтобы все новые машины
были оборудованы воздушными мешками, которые,
наполняясь воздухом при ударе, защищают находя-
щихся в машине Воздушные мешки гораздо доро-
же ремней безопасности и заметно менее эффек-
тивны, однако водители не имеют права отказаться
от их использования. Администрация Рейгана раз-
решила не применять воздушные мешки и вместо
этого оказала давление на власти штатов, требуя
обязательного использования водителями ремней
безопасности. Единственный довод в пользу обору-
дования автомобилей воздушными мешками или
требования законов об обязательном использовании
ремней безопасности заключается в убеждении, что
водители сами не принимают тех решений, кото-
рые им следовало бы принимать.
Дефекты регулирования
Большая часть публичных дискуссий о деятельности
PDA, CPSC, OSHA и NHTSA сводится к критике
принятых ими явно нерациональных решений. Но
не вся вина ложится на эти агентства; время от вре-
мени деятельность Конгресса усугубляет нерацио-
нальность некоторых из этих решений.
Поправка /щлэни требует от FDA запрещения
использования любых пищевых ингредиентов, вы-
зывающих рак у людей или животных. После эк-
спериментов, показавших, что крысы, потребляв-
13 Этот вопрос обсуждается в гл. 4 в Crandall, Gruenspecht, Keeler and
Lave (см. сноску 1).
Глава 13: Регулирование экономической деятельности 245
шие сахарин в огромных количествах, заболели ра-
ком, у FDA не было иного выбора, кроме как за-
претить в 1977 г. применение сахарина. Это запре-
щение вызвало ряд энергичных возражений. Неко-
торые утверждали, что большее число людей умер-
ло бы вследствие возросшего риска сердечных при-
ступов, связанных с избыточным весом (в результа-
те потребления сахара вместо сахарина), чем было
бы спасено от рака. Политический протест со сто-
роны тех, кто пользуется сахарином (включая про-
изводителей и потребителей диетической газиро-
ванной воды), был настолько силен, что Конгресс
сделал для сахарина специальное исключение. Та-
ким образом, сахарин все еще применяется, не-
смотря на то, что он вызывает рак у крыс Точно
так же, когда было обнаружено, что красный кра-
ситель #2, который используется для окрашивания
в красный цвет пищевых продуктов, вызывает рак,
FDA была вынуждена запретить его применение.
Однако существовали альтернативные красители.
Производители и потребители сосисок («хотдогз»)
не сильно пострадали от этого запрещения, и оно
осталось в силе.
Многие критические выступления направлены
против регулирующих агентств как таковых. Крити-
ки FDA ссылаются на то, что FDA слишком уж
усердствовала в устранении с рынка вредных лекар-
ственных препаратов14. Мы почти на 100% можем
быть уверены в том, что любое новое лекарство,
имеющее сертификат, является безопасным и дей-
ственным, но мы также можем быть уверены в том,
что ряду хороших лекарств не удалось пройти тесты
FDA. Кроме того, критики утверждают, что FDA,
требуя очень длительных сроков проверки, лишает
потребителей той помощи, которую они могли бы
получить, применяя эти лекарства в течение по
меньшей мере 3-4 лет излишней отсрочки15. Нако-
нец, поскольку тестирование в FDA стоит дорого,
проведение исследования лекарств против болезней,
которым подвержено небольшое число людей, было
невыгодным. Действительно, некоторые лекарства,
широко применяемые за границей, в Соединенных
Штатах отсутствуют, поскольку рынок их слишком
мал для оправдания дорогостоящих процедур про-
верки, требуемых FDA. На все это FDA отвечает,
что Конгресс дал ей указание изымать с рынка
опасные для здоровья лекарственные препараты, а
не балансировать издержки и выгоды.
OSHA, возможно, было наиболее спорным регу-
лирующим агентством США16. Вскоре после своего
14 Для общего обсуждения см: Henry G. Grabowski and John M. Vernon,
The Regulation of Pharmaceuticals, American Enterprise Institute,
Washington, 1983.
15 В последние несколько лет FDA ускорила свои процедуры проверки.
16 Для общего обсуждения деятельности OSHA см. W. Kip Viscusi, Risk by
Choice, Harvard University Press, Cambridge, 1983.
учреждения OSHA пересмотрело свыше 4000 доб-
ровольных нормативов (стандартов), которые в то
или иное время были приняты группами отраслей,
и ввело их в ранг государственных норм. Многие из
этих нормативов были абсурдными, и некоторые из
них были отменены под огнем критики, но OSHA
продолжало концентрировать свою деятельность
главным образом на рисках, связанных с нарушени-
ем правил техники безопасности. Так как работни-
кам гораздо труднее осознать меру риска для здо-
ровья, чем понять вероятные причины несчастных
случаев, многие критики полагали, что деятельность
OSHA должна быть сосредоточена на рисках для
здоровья.
OSHA в основном разрабатывает технические
нормативы, касающиеся организации рабочего ме-
ста, хотя изменения в поведении работников были
бы зачастую гораздо более действенными с точки
зрения снижения степени риска. Например, OSHA
устанавливает максимальные уровни шума для всех
фабрик так, чтобы предотвратить вредное воздей-
ствие шума на слух. Эти нормативы, выполнение
которых требует издержек частного сектора в раз-
мере примерно 20 млрд. долл., не принимают во
внимание огромную разницу в этих издержках сре-
ди отраслей. Так, издержки по защите от вредного
воздействия шума в расчете на одного работника
варьируются от 20 000 долл. до более чем 200 000
долл. OSHA серьезно не рассматривало требование
о том, чтобы работодатели обеспечивали своих ра-
ботников наушниками типа тех, что носят рабочие
аэропортов, и внедрение в практику удельных нор-
мативов снижения слуха, несмотря на то, что в ре-
зультате этого подхода могли бы быть получены
выгоды в размере примерно одной десятой от вели-
чины издержек. OSHA утверждало, что рабочие не
будут носить наушники и, следовательно, заводы
должны быть спроектированы заново. Критики же
утверждали, что OSHA в целом должно делать боль-
ший упор на подготовку и обучение рабочих и опи-
раться на удельные нормативы.
Несмотря на то что деятельность OSHA сосредо-
точена на обеспечении безопасности, многие иссле-
дования выявили, что она не приводит к снижению
несчастных случаев на производстве, в то время как
предприятия громко жалуются на установленные
OSHA нормативы. Частично такое положение объ-
ясняется исполнительным бюджетом OSHA Еже-
годно OSHA осуществляет проверку примерно
70 000 рабочих мест. Это означает, что средняя
фирма имеет менее одного шанса из 200 подверг-
нуться проверке в каком-либо году. Поскольку сред-
ний штраф за выявленное нарушение составляет
всего примерно 57 долл, неудивительно, что около
246 Часть 3: Несовершенство рынка и государственное регулирование
Окно 13-1. Частное регулирование риска
Пароход «Султана» отчалил от мемфисского дока ран-
ним утром 27 апреля 1865 г.; гребные колеса равномер-
но вращались, неся пароход по водам Миссисипи, клубы
черного дыма валили из его двух труб. На борту парохо-
да находились 2400 солдат Союза (Северных Штатов
Америки), обмененных на пленных солдат Конфедера-
ции (Южных Штатов Америки). Слабые, исхудавшие от
I многомесячного пребывания в лагере для военноплен-
I ных, солдаты забились во все щели парохода «Султана»,
рассчитанного на перевозку только 400 пассажиров.
> Внезапно раздался сильнейший взрыв, по опенкам
[ равный взрыву тысячи фунтов динамита Or взрыва воз-
! ник неконтролируемый пожар. По меньшей мере 1200
| солдат Союза сгорели или утонули. Оказалось, что взо-
! рвался паровой котел парохода
И спустя 100 лет после изобретения паровой техноло-
гии котлы продолжали взрываться, нарушая нормальный
режим работы шахт, паровозов, локомотивов и фабрик и
унося ежегодно сотни человеческих жизней.
Сообщения о трагическом событии на пароходе «Сул-
тана» побудили Джереми Аллена и трех его друзей к со-
зданию Хартфордской службы надзора за работой кот-
лов и страховой компании, существующей и поныне.
Они предлагали застраховать любой проверенный ими
на безопасность котел. Они поставили на карту свои соб-
ственные деньги. В течение нескольких десятилетий идея
о частном надзоре за безопасностью работы котлов при-
жилась. Процент взрывов паровых котлов снизился.
Примечание, Отрывок взят из: Earl Ubell, «The Privatizing of
Regulation», Newsweek, Nov, 23, 1981, p. 35.
трети всех проверок выявляют наличие серьезных
нарушений17.
Реформа регулирования
Лишь немногие наблюдатели сомневаются в том,
что важные дефекты рынка возникают в силу несо-
вершенства информации, но еще меньше тех, кто
полагает, что действующие программы по регулиро-
ванию дают хорошие результаты. Какие же здесь
имеются альтернативы? В некоторых областях раз-
работкой и внедрением в практику нормативов за-
нимаются частные агентства, Underwriters Laborato-
ries осуществляют проверку электрического обору-
дования, Sotheby удостоверяют качество полотен
Рембрандта, раввины — кошерной пищи, a Moody
оценивают кредитоспособность фирм. В окне 13-1
приведен поразительный пример успешной частной
деятельности по регулированию риска.
Большинство примеров успешной частной дея-
тельности по регулированию включают ситуации, в
которых и причина, и следствие вполне понятны.
Но интерес общества, а следовательно, и его настой-
чивое требование применения нормативов проявля-
ются с особенной силой тогда, когда чрезвычайно
мало известно о продуктах, которые выносятся на
рынок, а также тогда, когда социальные последствия
какой-либо ошибки могут носить катастрофический
характер. Таким образом, общество имеет все осно-
вания вводить свои оценки степени риска для стро-
ителей-высотников, производителей токсичных ве-
ществ, разработчиков новых лекарственных препа-
ратов и владельцев атомных электростанций, а не
опираться на предположение о том, что частный
17 Аналогичные жалобы раздавались и по поводу деятельности CPSC, кото-
рую администрация Рейгана пыталась однажды упразднить.
сектор будет заниматься разработкой и внедрением
в практику приемлемых нормативов.
С другой стороны, большая часть федеральных
агентств, занимающихся проблемами регулирования
рисков, приняла в качестве своей единственной за-
дачи абсолютную безопасность, а не устранение де-
фектов рынка. Политики и специалисты по технике
безопасности часто заявляют, что человеческая
жизнь бесспорно стоит выше экономических расче-
тов и что всегда, когда возникает эта дилемма, абсо-
лютный приоритет должен отдаваться сохранению
жизни и здоровья человека вне зависимости от ве-
личины издержек. Ответ экономистов содержит два
пункта. Первый: общество в действительности не
может себе позволить проводить такого рода поли-
тику во всех сферах деятельности. Даже если бы мы
могли производить абсолютно безопасные автомо-
били (что на самом деле невозможно), они стоили
бы безумно дорого, и пешеходы все равно попадали
бы под колеса некоторых из них. Второй: ежеднев-
но люди добровольно и со знанием дела идут на
риск ради получения больших денег (профессио-
нальные водолазы), экономии времени (неосторож-
ные пешеходы) или ради забавы (парашютисты).
Почему же политики или работники регулирующих
агентств должны испытывать более сильное отвра-
щение к риску, чем те люди, ради которых они ра-
ботают?
Неблагодарная задача экономиста в этой области
состоит в указании на то, что, даже когда на карту
ставится жизнь и здоровье человека, нам необходи-
мо прибегать к экономическому анализу для оцени-
вания альтернативных способов достижения макси-
мального благополучия. Цель создания общества без
всяких элементов риска вряд ли разумна, что на
практике вынуждены признавать даже работники
Глава 13: Регулирование экономической деятельности 247
<< Пред. стр. 85 (из 272) След. >>
Список литературы по разделу