<< Пред. стр. 86 (из 272) След. >>
Список литературы по разделу
регулирующих агентств. Кроме того, в процессе
снижения степени риска ресурсы не должны рас-
трачиваться впустую в большей мере, чем в связи с
другими благородными целями. Если мы в силу не-
которых причин решаем, что число несчастных слу-
чаев на производстве должно снизиться на 20%, то
общество в целом выигрывает, если нам удается до-
биться этого наиболее дешевым способом Но это
требует, чтобы величина предельной выгоды, выра-
жающаяся в уменьшении числа несчастных случаев,
от 1 долл;, истраченного в целях устранения какой-
то одной причины несчастных случаев, была бы вез-
де одинаковой. Действующие методы регулирования
не имеют никакого отношения к данной схеме рас-
чета эффективности; предельные издержки по пре-
дотвращению одного смертельного исхода варьиру-
ются по всему спектру причин.
Экономисты давно призывали к тому, чтобы дея-
тельность по регулированию подвергалась анализу с
точки зрения издержек и выгод. Администрации
форда, Картера, Рейгана были с этим согласны, но
работники регулирующих агентств в целом отвергли
эти рекомендации. В конце концов, даже если об-
щество решает, что определенные права (право на
здоровье, на жизнь) должны ставиться выше эконо-
мических расчетов, мы должны все же стремиться к
обеспечению гарантии этих прав с минимальными
издержками. По мере того как экономисты набира-
ются опыта в деле анализа издержек и выгод и по-
лучают все больше информации о цене, которую
люди устанавливают за риск в процессе их ежеднев-
ного осознанного выбора, будет нарастать конфликт
по поводу ценности регулирования между теми, кто
выступает за эффективное с точки зрения издержек
регулирование (экономически эффективное регули-
рование), и теми, кто утверждает, что определенные
ценности стоят выше экономического расчета. Нет
сомнений в том, что позиция последних будет от-
стаиваться с большим упорством18.
5. Авиакомпании и движение
за дерегулирование
Как отмечалось в п. 1, значительный размах движе-
ние за дерегулирование экономики получило в кон-
це 1970-х и начале 1980-х годов. Экономисты мо-
гут рассчитывать на признание своих заслуг в этом
деле19. Они давно отмечали, что экономическое ре-
18 См. очень сильную аргументацию Стивена Кельмана в «Cost Benefit
Analysis'. An Ethical Critique», Regulation, January-February 1981.
w О движении за дерегулирование с упором на роль экономического ана-
лиза см. Martha Derthick and Paul J. Quirk, The Politics of Deregulation,
Brookings Institution, Washington, 1985. Экономические последствия это-
го движения описаны к Leonard W. Weiss and Michael W. Klass (eds.),
Regulatory Reform. What Actually Happened, little, Brown, Boston, 1986.
гулирование затрагивало отрасли, которые непо-
средственно не являлись естественными монополи-
ями, — к числу важнейших примеров относятся
грузовой автотранспорт и авиаперевозки. Начиная
с первой половины 1960-х годов тщательные иссле-
дования, посвященные поведению работников орга-
нов экономического регулирования, все более ясно
давали понять, что регулирование в целом не отве-
чало интересам общества, связанным с устранением
дефектов рынка20. Работники регулирующих
агентств преследовали множество различных целей,
которые чаще включали сохранение в бизнесе регу-
лируемых фирм, чем достижение эффективности.
Экономисты, исходя из явных недостатков эконо-
мического регулирования на практике, стали дока-
зывать, что регулированию должны подвергаться
только те отрасли, в которых конкуренция заведо-
мо невозможна. Так, многие выступали за введение
конкуренции в сферу междугородного телефона, да-
же несмотря на то, что некоторые технические
специалисты расценивали эту область бизнеса как
естественную монополию.
В 1970-х годах политики стали находить стрельбу
пулями, приготовленными экономистами, весьма
полезной. В 1978 г. были одобрены законы о дерегу-
лировании деятельности авиакомпаний и большин-
ства производителей природного газа. В том же году
всерьез началась конкуренция в сфере междугород-
ных телефонных услуг. В 1979 г. президент Картер
положил начало процессу постепенного вывода цен
на нефть из-под контроля; президент Рейган унич-
тожил остатки контроля в этой области после
вступления на этот пост в 1980 г. В том же году
был принят ряд выдвинутых администрацией Кар-
тера законов, отменяющих государственное регули-
рование в области автотранспортных и большей ча-
сти железнодорожных тарифов, а Федеральной ко-
миссией по связи (FCC) было отменено государ-
ственное регулирование продажи телефонных аппа-
ратов и сопутствующего оборудования. Принятые в
1980 и 1982 гг. законы ослабили регулирование в
сфере деятельности банков и других депозитных
учреждений21.
урегулирование деятельности
авиакомпаний
Дерегулирование деятельности авиакомпаний имеет
значение не только само по себе, но еще и потому,
что его ощутимый успех усилил позиции сторонни-
20 Вспомните обсуждение гипотезы захвата в п. 1; в гл. 14 мы увидим, что
аналогичные выводы применимы к регулированию уровня обществен-
ной полезности.
21 В 1980 г. был принят Закон о дерегулировании депозитных учреждений
и денежно-кредитном контроле и создан комитет по надзору за испол-
нением этого акта.
248 Часть 3: Несовершенство рынка и государственное регулирование
ков процесса дерегулирования в других секторах22.
Регулирование работы авиатранспорта всерьез нача-
лось в 1938 г., с момента создания Управления
гражданской авиации (CAB). Это агентство устанав-
ливало тарифы на полеты между штатами, указыва-
ло каждой авиакомпании, какие маршруты ей по-
зволено обслуживать, и до 1978 г. преграждало но-
вичкам, стремящимся проникнуть в эту сферу дея-
тельности, путь к обслуживанию главных маршру-
тов.
Из-за бграниченных возможностей проникнове-
ния в отрасль и регулируемых тарифов авиакомпа-
нии перешли от ценовой конкуренции к неценовой.
Вместо того чтобы идти по пути снижения цен в
целях расширения бизнеса и увеличения прибылей,
авиакомпании конкурировали друг с другом посред-
ством предлагаемых во время полета блюд и коли-
чества выполняемых полетов. Пассажиры, отдавая
должное хорошей пище и регулярности полетов,
вместе с тем предпочитают и более низкие цены.
Но поскольку CAB контролировало цены, конкурен-
ция происходила только по другим направлениям.
Конкуренция развивалась в основном в сфере услуг,
но не в области цен.
В 1975 г. в Сенате состоялись хорошо разрекла-
мированные слушания по результатам деятельности
CAB по регулированию. Экономисты приводили
свидетельства в пользу того, что регулирование в
этой отрасли не было необходимым и обусловлива-
ло значительные издержки для общества Они ука-
зывали на то, что не подвергающиеся регулирова-
нию авиакомпании, выполняющие рейсы в преде-
лах Калифорнии и Техаса, назначали гораздо более
низкие цены, чем регулируемые авиакомпании, об-
служивающие сравнимые маршруты в межштатном
сообщении. Именно в этот период CAB опублико-
вало собственное исследование, в котором предлага-
лось упразднить регулирование в области авиатранс-
порта
Вскоре после своего торжественного вступления в
должность президент Картер направил двух эконо-
мистов — Альфреда Кана и Элизабет Бэйли — на
работу в CAB2'. Кан был назначен его председате-
лем Под их руководством CAB быстро пошло по
пути предоставления все большей свободы действий
авиакомпаниям в деле выбора как цен, так и марш-
рутов. Результаты, согласно общему мнению, были
благоприятными. Несмотря на сопротивление со
22 Хорошим основным справочным пособием являете* работа Elizabeth Б.
Bailey, David R. Graham and Daniel P. Kaplan, Deregulation the Airlines,
MIT Press, Cambridge, 1985.
23 Альфред Кан, одновременно являющийся деканом Корнельского уни-
верситета, славится своим остроумием Примером может служить ком-
ментарий, сделанный им во время встречи с прессой: «Декан для фа-
культета — это то же, что фонарный столб для собаки». Элизабет Бэйли
в настоящее время является деканом Университета Карнеги-Меллон.
стороны авиакомпании, опасавшихся, что конкурен-
ция приведет к снижению их прибылей, и на про-
тест со стороны профсоюзов авиаработников, опа-
савшихся, что проникновение в отрасль авиакомпа-
ний—нечленов профсоюза окажет давление на их
зарплату в сторону ее снижения, Конгресс в 1978 г.
одобрил законодательство, отменяющее большин-
ство положений по регулированию деятельности
авиакомпаний и даже упраздняющее само CAB с 1
января 1985 г.
Последствия дерегулирования
Экономисты ожидали, что дерегулирование деятель-
ности авиакомпаний приведет к снижению цен и
тем самым к росту спроса на авиапутешествия и
будет способствовать вхождению в отрасль новых
авиакомпаний. Как показано в табл. 13-5, эти ожи-
дания оправдались. Денежные поступления авиа-
компаний в расчете на пассажиро-милю, скоррек-
тированные на изменения в стоимости затрат, рез-
ко упали. С 1970 г. пассажирооборот более чем
удвоился, даже с учетом поправки на изменение
численности населения. (Конечно, значительная
часть этого роста имела бы место в любом случае,
поскольку эластичность спроса на авиапутешествия
по доходу высока.) Необычайно возросло число
авиакомпаний, и таблица не содержит фактов, под-
тверждающих обвинение в том, что дерегулирова-
ние способствовало снижению безопасности поле-
тоа
Данные в табл. 13-5 вызывают некоторое недоу-
мение После 1978 г. в конструкциях самолетов не
отмечалось разительных нововведений, авиационные
тарифы повысились в гораздо меньшей степени, чем
ТАБЛИЦА 13-5. Авиационный транспорт до и после
начала процесса дерегулирования
1970 1975 1980 1985
Плата за проезд, скорректиро-
ванная на стоимость затрат* 100 80 43 41
Выполненные полеты в милях
на душу населения 510 611 884 1030
Показатель загрузки** 49,7 53,7 59,0 59,2
Число авиакомпаний 41 35 63 95
Общее число аварий 39 28 19 12
Число аварий со смертельным
исходом 2 2 1 1
* Индекс 1970 "? 100 с учетом корректировки изменений в иенах
ресурсов.
" Приблизительно равен проценту заполненных мест на авиалинии.
Источюас: Statistical Abstract of Ue United States, 1986, Tables 1081 and
1082.
Глава 13: Регулирование экономической деятельности 249
стоимость затрат топлива и труда, тем не менее от-
расль в целом получает адекватные прибыли. Либо
отрасль получала монопольные прибыли до начала
процесса дерегулирования и дерегулирование оказа-
лось ни при чем, либо издержки в расчете на пасса-
жиро-милю существенно снизились, даже несмотря
на использование тех же типов самолетов.
Как показывает табл. 13-5, одна из причин сни-
жения затрат в расчете на пассажиро-милю состоит
в том, что показатель загрузки, грубо измеряемый
долей занятых кресел, несколько вырос. Однако
главная причина снижения издержек, по-видимому,
связана с изменением схемы авиамаршрутов. К
1984 г. большинство авиалиний уже представляли
собой «центрально-радиальные» системы. Напри-
мер, многие рейсы, выполняемые «Америкэн Эй-
рлайнз», начинаются или заканчиваются в Далласе,
так что схема маршрутов компании «Америкэн Эй-
рлайнз» представляет собой радиусы, расходящиеся
из центра, который находится в Далласе. Длитель-
ный перелет на самолетах «Америкэн Эйрлайнз»
обычно включает смену самолетов в Далласе Важ-
нейшим центром является также Атланта, и неко-
торые жители Флориды утверждают: «После смерти
вы можете отправиться в рай или ад, но по пути вы
непременно сделаете остановку в Атланте». Основ-
ные издержки от регулирования CAB, вовсе не оче-
видные в то время, заключались в том, что Управле-
ние, распределяя маршруты между авиакомпания-
ми, препятствовало возникновению эффективных
центрально-радиальных схем машрутов.
С другой стороны, изменения в схемах маршру-
тов, которые последовали в результате процесса де-
регулирования, обусловили изменения в характере
оказываемых услуг. Некоторые крупные города
остались без авиасообщения, а некоторые пассажи-
ры обнаружили, что перелеты, которые обычно бы-
ли беспосадочными, теперь включают смену самоле-
тов и пребывание в многолюдных центральных аэ-
ропортах. Перевесило ли снижение качества авиаус-
луг снижение цен, т. е. действительно ли ухудши-
лись условия для пассажиров по сравнению с тем,
что было раньше? В недавно проведенном исследо-
вании, в котором основательно анализировались как
качество услуг, так и авиационные тарифы на боль-
шом множестве маршрутов и рассматривались по-
следствия процесса дерегулирования с точки зрения
как бизнеса, так и удобства пассажиров, был сделан
совершенно противоположный вывод24. Величина
годовой выгоды от дерегулирования для всех пасса-
жиров составила, по оценкам, около 10 млрд. долл.
(в долл. 1985 г.), прибыли авиакомпаний были вы-
ше, чем они могли быть в условиях регулирования,
и ни одной существенной категорий пассажиров не
был нанесен заметный ущерб. Дерегулирование в
сфере авиасообщений оказалось на самом деле весь-
ма плодотворной идеей.
? Экономисты любят поговорить о дерегулирова-
нии в области авиатранспорта не только потому,
что здесь последовали их совету, но также и потому,
что это оказалось принципиально верным. Эконо-
мисты также получают удовольствие, говоря о дере-
гулировании других отраслей, деятельность которых
никогда не следовало бы регулировать в первую оче-
редь, и о более эффективных путях контроля в об-
ласти таких внешних факторов, как загрязнение
окружающей среды. Но программы по социальному
регулированию, связанному с несовершенством ин-
формации, дают меньше радостных поводов для
разговоров. Эти программы, как правило, связаны с
серьезными проблемами, не имеющими простых
решений. Если последние три администрации осоз-
нали значимость пристального анализа издержек и
выгод социального регулирования, то этого нельзя
сказать о Конгрессе и большинстве специалистов по
регулированию. Легкие победы движения за эконо-
мическое дерегулирование остались позади; будущее
обещает трудные и болезненные дебаты по поводу
реформы социального регулирования и, как показа-
но в следующей главе, по поводу антитрестовских
мер, а также в области регулирования деятельности
естественных монополий.
м Steven Morrison and Clifford Winston, The Economic Effects of Airline
<< Пред. стр. 86 (из 272) След. >>
Список литературы по разделу