<< Пред. стр. 4 (из 13) След. >>
Список литературы по разделу
В ст. 672 ГК РФ введено правило о том, что "в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору найма жилого помещения". Следовательно, предоставление жилого помещения в этих случаях с введением в действие Гражданского кодекса (ст. 672) должно производиться путем использования в сочетании административных и гражданско-правовых методов регулирования отношений.
Согласно Закону об основах жилищной политики порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления Российской Федерации и субъектов Федерации в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений, установленных органами государственной власти и управления Российской Федерации и республик в составе Федерации (см. ст. 13 Закона). Согласно ч. 4 ст. 5 Конституции РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны. Исходя из этого не только республики, но и другие субъекты Российской Федерации обладают правом, закрепленным в ст. 13 Закона об основах федеральной жилищной политики.
Право на получение жилого помещения в законе связывается с требованием о постоянном проживании гражданина, нуждающегося в улучшении жилищных условий, в данном населенном пункте (ч. 1 ст. 28 ЖК РСФСР). Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденные Советом Министров РСФСР (п. 8), указывают, что "обязательным условием для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений является постоянное проживание (с постоянной пропиской)119 в данном населенном пункте". На практике отказ в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилья на том основании, что гражданин постоянно не проживает в данном населенном пункте, признается обоснованным. В различных городах, субъектах Российской Федерации срок постоянного проживания неодинаков и колеблется от одного года до десяти лет (например, в г. Москве этот срок составляет десять лет).
Следует иметь в виду, что согласно ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Право свободы выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения, является неотчуждаемым правом; вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию, так как его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, а также определенному ограничению в пределах, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и т. п.).
Это конституционное право граждан нашло свое развитие в Законе РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г.120 В Законе определены основные правила регистрации граждан по месту пребывания (в гостинице, больнице и т. д.) и по месту жительства (в жилом доме, квартире, служебном жилом помещении, специализированном доме и т. д.), в соответствии с которыми гражданин может осуществлять свои права и свободы и исполнять обязанности. Закон определил только общие правила регистрации: обязанность граждан зарегистрироваться по месту пребывания или месту жительства, сроки регистрации при перемене места жительства и др. Принятие этого Закона является практическим шагом в преодолении режима прописки.
Законодательством предусмотрены случаи, когда граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, могут приниматься на квартирный учет независимо от постоянного проживания в данном населенном пункте.
Так, принимаются на учет для улучшения жилищных условий (а если они уже состояли на учете - сохраняют это право) работники, деятельность которых связана с постоянным передвижением (члены экипажей судов, геологи, изыскатели, топографы-геодезисты, работники мостопоездов и т. п.), временно отсутствующие в месте постоянного жительства по условиям и характеру работы и сохраняющие в связи с этим право на жилую площадь; при этом указанные граждане принимаются на учет по месту работы независимо от наличия у них жилой площади в месте постоянного жительства. Они учитываются также при определении нуждаемости их семьи в улучшении жилищных условий при постановке кого-либо из членов семьи на учет по месту нахождения сохраняемого жилого помещения121.
Гражданам, приехавшим на работу в районы Крайнего Севера и в местности, приравненные к ним, и проработавшим там до ухода на пенсию не менее 20 лет, а работникам, получившим инвалидность и профессиональные заболевания в период их работы в условиях Севера, независимо от срока их работы разрешено предоставлять безотносительно к требованию о постоянном проживании жилые помещения, построенные на средства министерств и ведомств во всех населенных пунктах страны (кроме некоторых районов)122.
ОСНОВАНИЯ ПРИЗНАНИЯ ГРАЖДАН НУЖДАЮЩИМИСЯ
В БЕСПЛАТНОМ ПОЛУЧЕНИИ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ
По договору социального найма жилые помещения предоставляются гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Под понятие "граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий" подпадают две категории граждан: 1) те, кто вообще не имеет жилого помещения (военнослужащие, молодожены, проживавшие ранее на жилой площади родителей либо у частных лиц на началах поднайма, и др.); 2) лица, улучшающие жилищные условия (чаще всего те, кто переезжает из одного жилого помещения в другое, большего размера или более благоустроенное).
Основания, по которым граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, установлены ЖК РСФСР, Правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилых помещений, которые приняты в республиках, краях, областях, г. Москве и Санкт-Петербурге.
Согласно ч. 1 п. 1 ст. 29 ЖК РСФСР нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня, устанавливаемого правительством соответствующего субъекта Российской Федерации.
В республиках, краях, областях, других субъектах Российской Федерации установление низшего уровня обеспеченности жилой площадью на одного члена семьи обычно выражается в виде установления особых учетных жилищных норм, в соответствии с которыми на учет принимаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью ниже уровня, указанного в этих учетных нормах.
Например, в Москве нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, у которых размер приходящейся на каждого зарегистрированного по месту жительства члена семьи составляет менее 10 кв. м общей площади для отдельных квартир и 15 кв. м общей площади для отдельных квартир коммунального заселения и квартир (домов) гостиничного типа123.
Для инвалидов Великой Отечественной войны, семей погибших воинов и приравненных к ним в установленном порядке лиц, а также для других категорий граждан из числа имеющих право на первоочередное получение жилых помещений могут быть предусмотрены основания для признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий, если обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи выше уровня, устанавливаемого соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации124.
Согласно ЖК РСФСР (ч. 1 п. 2 ст. 29) нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются также граждане, проживающие в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным санитарным и техническим требованиям.
Если жилое помещение не отвечает установленным санитарным и техническим требованиям, например, имеет неустранимые недостатки (промерзание стен, повышенную влажность, неисправное санитарно-техническое оборудование и т. п.), то граждане, проживающие в таком помещении, признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий независимо от размеров занимаемого ими жилого помещения. Заключение о несоответствии жилого помещения установленным санитарным и техническим требованиям дается санитарно-эпидемиологическими учреждениями, техническими и другими специализированными службами.
К числу нуждающихся в улучшении жилищных условий согласно ЖК РСФСР относятся граждане, проживающие в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно..
Заключение о наличии таких больных дается учреждением здравоохранения (поликлиникой, больницей и т. п.). Перечень хронических заболеваний приведен в списке, утвержденном приказом министра здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г. с последующими изменениями, и включает некоторые виды психических и других заболеваний (шизофрения, маниакально-депрессивный психоз, активные формы туберкулеза и др.)125.
Нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, проживающие в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при отсутствии родственных отношений.
Признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий граждане, проживающие в общежитиях, за исключением сезонных и временных работников, лиц, работающих по срочному трудовому договору, а также граждан, поселившихся в связи с обучением126.
ЖК РСФСР относит к числу нуждающихся в улучшении жилищных условий также граждан, проживающих длительное время на условиях поднайма в домах государственного и общественного жилищных фондов, либо найма в домах жилищно-строительных кооперативов, либо в домах, принадлежащих гражданам на праве личной (частной) собственности, не имеющим другой жилой площади.
Проживание на условиях поднайма, т. е. когда гражданин снимает жилье у других граждан, являющихся нанимателями жилого помещения в домах государственного или муниципального, общественного или иного жилищного фонда в течение длительного времени, равно как и наем жилья у членов жилищного и жилищно-строительного кооператива, либо в домах, принадлежащих гражданам, является самостоятельным основанием для признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий. Факт длительного проживания на условиях поднайма подлежит подтверждению соответствующими доказательствами, представляемыми заинтересованным лицом (например, выписками из домовой книги и т. п.).
Граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий и по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 29 ЖК РСФСР).
Так, граждане, проживающие в Москве в общей сложности не менее 40 лет, признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий независимо от размера занимаемого жилого помещения при условии проживания в квартирах коммунального заселения не менее:
-последних 10 лет и при наличии полного трудового стажа, необходимого для назначения пенсии в соответствии- с действующим законодательством Российской Федерации;
-последние 5 лет независимо от трудового стажа при наличии инвалидности I или II группы, а также нетрудоспособности по заболеванию (см. п. 14 Положения о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилья в городе Москве).
В законодательстве, действовавшем до принятия в 1983 г. Жилищного кодекса, не предусматривалась возможность предоставления членам ЖСК и гражданам, имеющим дома в собственности, жилых помещений в домах государственного и муниципального, а также общественного жилищных фондов. Жилищный кодекс РСФСР определяет, что нуждающиеся в улучшении жилищных условий члены жилищно-строительных кооперативов, граждане, имеющие жилой дом, квартиру в собственности, и другие граждане, проживающие в этих домах, обеспечиваются жилыми помещениями на общих основаниях (ст. 28 ЖК РСФСР).
В качестве таких оснований могут выступать, например, наличие жилого помещения небольшого размера (меньше уровня обеспеченности, установленного соответствующими компетентными органами согласно п. 1 ч. 1 ст. 29 ЖК РСФСР, непригодность (нахождение в аварийном состоянии) жилого дома, иного жилого помещения.
По общему правилу право на получение жилых помещений имеют граждане, достигшие 18 лет. Граждане, вступившие в брак или поступившие на работу в предусмотренных законом случаях до достижения 18-летнего возраста или занимающиеся предпринимательской деятельностью, приобретают такое право соответственно со времени вступления в брак или поступления на работу (занятия предпринимательской деятельностью) (см. ст. 27 ГК РФ).
УЧЕТ ГРАЖДАН, НУЖДАЮЩИХСЯ В УЛУЧШЕНИИ
ЖИЛИЩНЫХ УСЛОВИЙ
Учет граждан, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, осуществляется, как правило, по месту жительства в районной,
городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации. В случае и порядке, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, граждане могут быть приняты на учет и не по месту их жительства. Учет нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, работающих на предприятиях, в учреждениях, организациях, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, осуществляется по месту работы, а по желанию - также и по месту жительства (ст. 30 ЖК РСФСР).
В случаях, когда предприятие (учреждение или организация) не имеет своего жилищного фонда и не ведет жилищного строительства, рабочие и служащие этих предприятий (учреждений, организаций), а также пенсионеры, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет в местной администрации на общих условиях.
Таким образом, жилищные законы допускают возможность учета нанимателя и членов семьи одновременно как по месту жительства, так и по месту работы. Это правило, несомненно, направлено на защиту интересов граждан, нуждающихся в получении жилых помещений, особенно тогда, когда они переходят на другую работу. Такой порядок учета граждан, нуждающихся в жилье, предусматривается и в проекте нового Жилищного кодекса (ст. 20)127.
ЖК РСФСР (ст. 30) устанавливает, что наравне с рабочими и служащими принимаются на учет также граждане, оставившие работу на этих предприятиях, в учреждениях и организациях в связи с уходом на пенсию. Для применения этого правила не имеет значения вид пенсии (по старости, инвалидности и др.). Важно лишь, что гражданин оставил работу именно в связи с уходом на пенсию. Причем это право гражданина, оставившего работу в связи с уходом на пенсию, в законе не ограничено каким-либо сроком. На наш взгляд, он может реализовать свое право и после ухода на пенсию, в том числе при поступлении временно на работу в другую организацию. В этом - одно из проявлений гуманистического характера российского жилищного законодательства.
Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденные Советом Министров РСФСР, устанавливают, что наравне с гражданами, работающими на предприятиях (в учреждениях, организациях), имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, принимаются на учет работники медицинских, культурно-просветительных учреждений, предприятий общественного питания и других организаций, непосредственно обслуживающих трудовые коллективы данных предприятий (учреждений, организаций). Однако проект ЖК РФ не предусматривает такой нормы, что нельзя признать обоснованным, так как общеизвестно значение деятельности указанных организаций в обеспечении нормальной работы трудовых коллективов предприятий (учреждений, организаций). Представляется, что в новый Кодекс должна быть включена соответствующая норма, предусматривающая возможность предоставления жилых помещений в домах ведомственного жилищного фонда работникам, непосредственно обслуживающим трудовой коллектив данного предприятия. Речь идет о работниках таких организаций, непосредственно обслуживающих трудовой коллектив, которые расположены на территории обслуживаемого предприятия (например, буфет в цехе, медпункт на заводе и т. п.), а также те, которые расположены вне территории обслуживаемого предприятия, но осуществляют непосредственно обслуживание данного трудового коллектива (например, больница, столовая вблизи завода и т. п.).
Принятие на учет граждан, нуждающихся в получении жилых помещений, производится по месту жительства решением органа местной администрации или местного самоуправления, а по месту работы - органом, уполномоченным на то государственной или муниципальной организацией (предприятием, учреждением).
Учет нуждающихся в улучшении жилищных условий инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, осуществляется по месту жительства специально уполномоченным органом местного самоуправления либо специально назначенным должностным лицом. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, могут состоять на учете также и по месту работы128. Заявления о принятии на учет рассматриваются в течение одного месяца со дня поступления. О принятом решении сообщается гражданину, подавшему заявление, в письменном виде органом, который принял решение.
Заявление гражданина о постановке на учет тщательно проверяется и рассматривается предварительно общественной комиссией по жилищным вопросам при органе местной администрации (или местного самоуправления),' а на предприятиях (в учреждениях и организациях) - жилищно-бытовыми комиссиями. Комиссия после рассмотрения заявления вносит предложение о принятии гражданина на учет или'об отказе в постановке на учет соответствующей местной администрации, органу местного самоуправления или администрации (и профсоюзному комитету, если он имеется) предприятия, (учреждения, организации).
На крупных предприятиях, в организациях учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, может быть организован по цехам и другим подразделениям. В таких случаях члены семьи, работающие на одном предприятии (в организации), по их желанию принимаются на учет каждый в своем цехе, подразделении (п. 10 Примерных правил).
Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений. Копии списков граждан, принятых на учет на предприятиях (в учреждениях, организациях), передаются местной администрации (органу местного самоуправления) (п. 15 Примерных правил). Местная администрация (орган местного самоуправления) вправе возвратить указанные списки для повторного рассмотрения администрацией предприятия (учреждения, организации), если граждане в них включены с нарушением Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и, предоставления жилых помещений (п. 15 Примерных правил). Принятые на учет граждане включаются в особую Книгу учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которая ведется местной администрацией на предприятии (в учреждении, организации) как документ строгой отчетности; на каждого принятого на учет гражданина заводится учетное дело, в котором должны содержаться необходимые документы, являющиеся основанием для постановки на учет (п. 16-17 Примерных правил).
Действующим законодательством предусмотрена ежегодная (с 1 января по 1 апреля) перерегистрация граждан, состоящих на учете, в ходе которой при необходимости дополнительно проверяются жилищные условия очередников.
Право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий сохраняется за гражданами, как правило, до получения жилого помещения, в том числе и в случаях временного отсутствия, при переходе на выборную должность, при переходе на пенсию по возрасту или инвалидности и в других случаях, указанных в законодательстве.
Так, гражданам, высвобождаемым из организаций в связи с сокращением численности или штата, гарантируется после увольнения сохранение очереди на получение жилищных условий (улучшение жилищных условий)129.
Немаловажное значение для охраны жилищных прав граждан имеет четкое закрепление в ЖК оснований снятия граждан с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий. Эти случаи указаны в ст. 32 ЖК РСФСР. Граждане снимаются с учета в случаях:
- улучшения жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления жилого помещения;
- выезда на другое постоянное место жительства;
- выявления в представленных документах не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий, послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о принятии на учет;
- прекращения трудовых отношений с предприятием (учреждением, организацией), если граждане состоят на учете по месту работы и никто из членов их семей не работает на этом предприятии, в учреждении, организации, кроме случаев увольнения в связи с уходом на пенсию или переходом на выборную должность. При этом в ст. 32 ЖК РСФСР указывается, что не могут быть сняты с учета нуждающиеся в улучшении жилищных условий семьи, потерявшие кормильца, состоявшего на учете.
Снятие с учета осуществляется органами, по решению которых граждане были приняты на учет. О принятом решении о снятии с учета сообщается гражданину в письменной форме.
Законодательством субъектов РФ предусматривается в качестве оснований снятия с учета также дополнительные обстоятельства, в частности, получение в установленном порядке субсидий, кредитов или иных видов государственной помощи на строительство или приобретение жилого помещения, бесплатное получение в установленном порядке земельного участка для строительства жилого помещения (ст. 24). Эти основания связаны с развитием рыночных отношений в жилищной сфере.
ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГРАЖДАНАМ ЖИЛЫХ
ПОМЕЩЕНИЙ СОЦИАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
Одним из условий и гарантий правильного распределения жилых помещений социального использования является надлежащее урегулирование в законе порядка предоставления гражданам жилых помещений. В ЖК РСФСР закрепляется в качестве общего правила предоставление гражданам жилых помещений в порядке очередности. Согласно ст. 33 "жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений".
На практике эти общие положения закона реализуются обычно путем составления списков лиц, которым предусматривается предоставление свободных жилых помещений (построенных и освободившихся в связи с выездом нанимателей) в текущем году. Такие списки составляются на основе данных учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
При подготовке списков обычно учитывается, насколько остро гражданин нуждается в жилье. Такая практика заслуживает внимания, ее следовало бы закрепить в новом ЖК, предусмотрев в нем правило о том, что при составлении списков на получение жилых помещений должно приниматься во внимание не только время принятия на учет, но и степень нуждаемости в жилье. Включение такой нормы в Кодекс способствовало бы реализации принципа социальной справедливости, отражало бы практику предоставления жилья, сложившуюся во многих регионах, на многих предприятиях (учреждениях, организациях). Граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений, включаются в отдельные списки. Списки вывешиваются для всеобщего обозрения.
Действующее законодательство предусматривает предоставление определенных преимуществ и льгот в получении жилья рабочим и служащим, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности. И наоборот, закон устанавливает определенные ограничения для лиц, которые нарушают трудовую дисциплину, правила общежития. Так, ЖК РСФСР (ст. 34) содержит норму, согласно которой очередность на получение жилых помещений может быть перенесена на более поздние сроки гражданам, состоящим на учете по месту работы, администрацией предприятия (учреждения, организации) по согласованию с профсоюзным комитетом за злостное нарушение трудовой дисциплины, пьянство, хулиганство, мелкое хищение государственного или общественного имущества и другие нарушения. Решение о перенесении очередности принимается органами, которые вынесли решение о принятии гражданина на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Данная норма не включена в проект нового ЖК, что является, на наш взгляд, вполне справедливым. Законодательство не называет в числе мер ответственности (административной, материальной, уголовной) такую санкцию, как перенесение очереди на получение жилого помещения, поскольку сами правонарушения, за которые она применяется, согласно ст. 34 ЖК РСФСР не связаны непосредственно с нарушением жилищного законодательства.
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В ПЕРВООЧЕРЕДНОМ
ПОРЯДКЕ
Гражданам, имеющим право на первоочередное получение жилых помещений, жилье предоставляется в первую очередь. В
первую очередь жилые помещения предоставляются нуждающимся в улучшении жилищных условий:
1) инвалидам Великой Отечественной войны и семьям погибших или пропавших без вести воинов (партизан) и приравненных к ним в установленном порядке лицам;
2) Героям Советского Союза, Героям Социалистического Труда, а также лицам, награжденным орденами Славы, Трудовой Славы, "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" всех трех степеней;
3) лицам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, перечисленных в списке заболеваний, утверждаемом в установленном законодательством порядке;
4) лицам, пребывавшим в составе действующей армии в период Гражданской и Великой Отечественной войн и во время других боевых операций по защите СССР, партизан Гражданской и Великой Отечественной войн, а также другим лицам, принимавшим участие в боевых операциях по защите Родины;
5) инвалидам труда I и II групп и инвалидам I и II групп из числа военнослужащих;
6) семьям лиц, погибших при исполнении государственных или общественных обязанностей, выполнении долга гражданина по спасению человеческой жизни, по охране собственности и правопорядка, либо погибших на производстве в результате несчастного случая;
7) рабочим и служащим, длительное время добросовестно проработавшим в сфере производства;
8) матерям, которым присвоено звание "Мать-героиня", многодетным семьям (имеющим трех и более детей) и одиноким матерям;
9) семьям при рождении близнецов;
10) учителям и другим педагогическим работникам общеобразовательных школ и профессионально-технических учебных заведений;
11) спасателям профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований.
Остановимся кратко на характеристике отдельных из этих пунктов закона. В ст. 36 ЖК РСФСР указывается, что в первую очередь жилые помещения предоставляются не только семьям погибших, но и семьям пропавших без вести воинов (партизан) и приравненным к ним в установленном порядке лицам.
В соответствии с законодательством к членам семьи погибшего или пропавшего без вести воина (партизана) относятся: его иждивенцы, которым в связи с этим выплачивается пенсия; родители, супруг, не вступивший во второй брак, независимо от получения им пенсии; дети, не имеющие своей семьи или имеющие, но ставшие инвалидами до достижения совершеннолетия; дети, оба родителя которых погибли или пропали без вести.
В первоочередном порядке предоставляются жилые помещения нуждающимся в улучшении жилищных условий лицам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, перечисленных в списке заболеваний, утверждаемом в установленном порядке. Список заболеваний, дающих право на первоочередное получение жилой площади, а также Инструкция о порядке выдачи медицинского заключения таким лицам утверждены приказом министра здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г.130 Согласно Инструкции такое заключение выдается врачебно-консультационными комиссиями лечебно-профилактических учреждений по месту жительства или по месту работы больного. В проекте ЖК РФ указывается, что список заболеваний, дающих право на первоочередное получение жилого помещения, утверждается Правительством РФ.
В соответствии с этим право на первоочередное получение жилого помещения имеют граждане, страдающие следующими заболеваниями:
- активные формы туберкулеза всех органов и систем с выделением туберкулезной палочки;
- психические заболевания с хроническим течением, стойкой психотической симптоматикой и выраженными изменениями личности (шизофрения, маниакально-депрессивный психоз, эпилептическая болезнь и др);
-органические поражения центральной нервной системы со стойкими тяжелыми нарушениями функций конечностей, функции тазовых органов;
- проказа;
- каловые, мочевые и влагалищные свищи, стома мочевого пузыря, противоестественный анус;
- тяжелые формы бронхиальной астмы с частыми приступами, осложненной дыхательной недостаточностью II-III степени;
- гемофилия и болезнь Виллебранда;
- тяжелые формы наследственных прогрессирующих нервно-мышечных дистрофий;
- муковисцидос.
Согласно закону правом на первоочередное получение жилых помещений пользуются рабочие и служащие, длительное время добросовестно проработавшие в сфере производства. Это прежде всего касается работников шахт, заводов, фабрик, строек, транспортных организаций и других категорий работников, занятых в различных сферах производства. В ЖК РСФСР установлены общие критерии для отнесения лиц к этой категории. К работникам, занятым в сфере производства, относятся работники не только сферы материального производства, но и других производственных сфер.
В первую очередь жилые помещения предоставляются также нуждающимся в улучшении жилищных условий инвалидам труда I и II групп. Согласно сложившейся практике инвалидами труда считаются рабочие, служащие и другие граждане, утратившие трудоспособность в период трудовой деятельности (или после ее прекращения), которым в связи с этим установлена группа инвалидности.
Первоочередниками также являются нуждающиеся в улучшении жилищных условий матери, имеющие звание "Мать-героиня", многодетные семьи (имеющие трех и более детей), а также одинокие матери. По сложившейся практике к ним относятся матери, имеющие право на получение государственного пособия на содержание и воспитание ребенка131. Одинокими матерями считаются: 1) родившие и воспитывающие детей вне брака; 2) женщины, ранее пребывавшие в браке, если они имеют детей, родившихся от другого лица до или после расторжения брака или смерти мужа, при условии, что в свидетельстве о рождении ребенка отсутствует запись об отце либо эта запись сделана в установленном порядке по указанию матери. Не признаются одинокими, а следовательно, не пользуются указанной льготой женщины, воспитывающие детей в неполной семье, т. е. после расторжения брака с отцом ребенка, а равно не состоящие в браке и воспитывающие ребенка, у которого отцовство установлено в судебном порядке или признано добровольно.
Жилые помещения предоставляются в первую очередь также семьям при рождении близнецов, если эти семьи нуждаются в улучшении жилищных условий.
Перечень категорий граждан, содержащийся в ст. 36 ЖК РСФСР, не является исчерпывающим. Законодательством РФ право первоочередного получения жилого помещения может быть предоставлено и другим категориям граждан132. Так, согласно действующему законодательству РФ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, принятые на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, включаются в отдельные списки для обеспечения жилыми помещениями в первоочередном порядке.
Законом РФ "О милиции" от 18 апреля 1991, г.133 (ст. 30) предусмотрено, что сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым инспекторам милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.
Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г.134 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны предоставлять прокурорам и следователям, назначенным на должность, а также нуждающимся в улучшении жилищных условий, благоустроенное жилое помещение в первоочередном порядке, но не позднее шести месяцев, независимо от срока их проживания в данном населенном пункте.
В Законе не предусматриваются преимущества какой-либо из перечисленных выше категорий первоочередников. Все они имеют одинаковое право на первоочередное получение жилья, если иное не предусмотрено законом или нормативным правовым актом.
Если иное не установлено законодательством РФ или субъекта РФ, граждане, имеющие право на первоочередное получение жилых помещений, могут реализовать это право и повторно, при условии, что сохранилось основание для такой жилищной льготы и если лицо не ухудшило преднамеренно свои жилищные условия135.
Право на первоочередное получение жилья имеет сугубо личный характер; оно не может быть передано другому лицу, например родственнику, не наделенному таким правом. Споры о признании за лицом права на первоочередное получение жилого помещения подведомственны судам.
СЛУЧАИ И ОСНОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛЫХ
ПОМЕЩЕНИЙ ВНЕ ОЧЕРЕДИ
В ст. 37 ЖК РСФСР говорится о предоставлении жилого помещения вне очереди гражданам, жилище которых в результате стихийного бедствия стало непригодным для проживания.
Вне очереди жилое помещение предоставляется также:
- детям - по окончании пребывания в государственном детском учреждении, у родственников, опекунов или попечителей, где они находились на воспитании, если им не может быть возвращена жилая площадь, откуда они выбыли в детское учреждение, к родственникам, опекунам или попечителям;
- в других случаях, предусмотренных законодательством РФ. Так, законодательством РФ вне очереди (не позднее трех месяцев со дня обращения) обязаны предоставить жилые помещения реабилитированным гражданам.
При организации семейного детского дома лицам, назначенным родителями-воспитателями для совместного проживания с переданными им на воспитание детьми, предоставляется вне очереди индивидуальный жилой дом либо многокомнатная квартира. Дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди органами местного самоуправления по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору, если индивидуальная программа реабилитации инвалида предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни136.
Жилищным законодательством предусмотрена возможность внеочередного предоставления жилого помещения также некоторым другим категориям граждан, в том числе судьям всех судов Российской Федерации.
Народный судья одного из народных судов Чувашской Республики обратился в суд с иском к администрации города о предоставлении жилого помещения на семью их трех человек, сославшись на то, что нуждается в улучшении жилищных условий и в соответствии со ст. 14 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. имеет право на внеочередное получение жилого помещения в виде отдельной квартиры с учетом права на дополнительную жилую площадь. Однако администрация города предложила народному судье двухкомнатную квартиру без учета его права на дополнительную площадь. С таким предложением ответчика народный судья не согласился и просил суд обязать администрацию города предоставить ему квартиру в соответствии с требованиями названного Закона.
Решением Верховного Суда Чувашской Республики иск был удовлетворен. Суд обязал ответчика предоставить истцу на семью из трех человек благоустроенное жилое помещение, отвечающее санитарным и техническим требованиям (ст. 40 ЖК РСФСР) с учетом его права на дополнительную жилую площадь.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ это решение суда отменила и дело направила на новое рассмотрение. Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ поставил вопрос об отмене определения кассационной инстанции и оставлении без изменения решения суда первой инстанции.
Президиум Верховного Суда РФ 3 марта 1993 г. протест удовлетворил, указав следующее:
"При рассмотрении спора суд установим, что истец проживает с семьей в коммунальной квартире и поставлен на учет как лицо, нуждающееся в улучшении жилищных условий. Со дня постановки на учет истек шестимесячный срок, и поэтому в силу ст. 19 Закона о статусе судей в Российской Федерации у истца возникло право на внеочередное получение квартиры с учетом права на дополнительную жилую площадь. Жилищным законодательством предусмотрена возможность внеочередного предоставления жилого помещения отдельным категориям граждан по основаниям, названным в ст. 37 ЖК РСФСР, в том числе в случаях, определенных специальным законодательством. Поэтому доводы ответчика о том, что внеочередное предоставление истцу жилого помещения нарушит права граждан, нуждающихся в первоочередном получении жилых помещений, необоснованны..."137.
В п. 3 ст. 19 Закона определен внеочередной порядок обеспечения судей жилыми помещениями с учетом права на дополнительную площадь. Эта норма подлежит реализации с учетом норм ЖК РСФСР. Поэтому суд правомерно рассмотрел спор на основании ст. 19 Закона и признал право судьи, нуждающегося в улучшении жилищных условий, на получение жилого помещения, соответствующего требованиям ст. 40 ЖК РСФСР, с учетом права на дополнительную площадь.
Согласно действующему Закону о милиции участковым инспекторам милиции площадь в виде отдельной квартиры или дома предоставляется не позднее шести месяцев со дня вступления в должность138.
Минаев обратился в суд с иском к администрации О6нинска о предоставлении жилого помещения, сославшись на то, что как работник ГОВД участковый инспектор имеет право на получение квартиры в течение шести месяцев со дня вступления в должность. Суд своим решением обязал администрацию города предоставить истцу двухкомнатную квартиру на семью из трех человек с учетом норм жилой площади.
В кассационной жалобе ответчик просил решение суда отменить. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 22 сентября 1992 г. решение суда оставила без изменения, указав следующее:
"Согласно ст. 30 Закона о милиции от 19 апреля 1991 г. лицам, принятым на службу в милиции, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется местными Советами народных депутатов, соответствующими министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями в первоочередном порядке, а участковым инспекторам милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.
Как установлено судом, истец работает в ГОВД участковым инспектором, нуждается в улучшении жилищных условий, и поэтому суд обоснованно признал, что он имеет право на получение отдельной квартиры по установленным нормам. Судом было учтено, что ст. 30 Закона о милиции является специальной нормой, определяющей основания и порядок предоставления квартир участковым инспекторам".
Поэтому доводы кассационной жалобы о том, что судом нарушен порядок распределения квартир работникам милиции, неосновательны139.
ОРГАНЫ, ПРЕДОСТАВЛЯЮЩИЕ ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ
Жилые помещения социального использования предоставляются, как правило, только гражданам, состоящим на учете нуждающихся в получении жилых помещений.
Предоставление жилых помещений социального использования должно производиться в строгом соответствии с действующим законодательством, в обстановке широкой гласности и коллегиальности при обсуждении и принятии решений. Руководители местной администрации, предприятий, учреждений, организаций несут персональную ответственность за состояние учета граждан, нуждающихся в жилье, и правильность распределения жилой площади.
Жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда предоставляются гражданам районной, городской, районной в городе администрацией при участии общественной комиссии по жилищным вопросам, создаваемой из депутатов, представителей общественных организаций, трудовых коллективов. Общественная комиссия по жилищным вопросам проверяет жилищные условия граждан, состоящих на учете, а также рассматривает соответствующие ходатайства администрации и профсоюзного комитета предприятия (учреждения, организации), не имеющего своего жилищного фонда, и подготавливает предложения.
На основании решения гражданину выдается ордер на жилое помещение.
В домах ведомственного жилищного фонда жилые помещения предоставляются гражданам по совместному решению администрации и профсоюзного комитета предприятия (учреждения, организации), утвержденному районной, городской (районной в городе) администрацией (ст. 43 ЖК РСФСР).
Местная администрация города, района непосредственно не занимается предоставлением жилых помещений в домах ведомственного жилищного фонда. Она осуществляет контроль за тем, кому предоставляются эти жилые помещения администрацией и профсоюзным комитетом соответствующего предприятия (учреждения, организации). После установления правильности решения указанных органов о предоставлении жилых помещений местная администрация утверждает это решение. В случае несогласия с решением администрации и профсоюзного комитета предприятия (учреждения, организации) о предоставлении жилой площади работнику (допущено существенное нарушение правил учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади и т. д.) это решение с замечаниями возвращается соответствующему предприятию (учреждению, организации).
При этом местная администрация не вправе самостоятельно включать в представленные списки других граждан либо исключать кого-либо. Несколько иной порядок предоставления жилых помещений установлен для домов, возведенных за счет самого предприятия. В этих случаях жилая площадь подлежит заселению в особом порядке: по совместному решению администрации и профсоюзного комитета предприятия с последующим сообщением местной администрации о предоставлении жилых помещений140. Это положение закреплено в ст. 43 ЖК РСФСР. В домах ведомственного жилищного фонда жилые помещения предоставляются гражданам по совместному решению администрации и профсоюзного комитета предприятия с последующим сообщением местной администрации о предоставлении жилых помещений для заселения.
Перед предоставлением жилых помещений в домах ведомственного жилищного фонда жилищно-бытовая комиссия предприятия (учреждения, организации) проверяет жилищные условия каждого очередника и вносит предложения администрации предприятия (учреждения, организации) и профсоюзному комитету. Разногласия, возникшие между администрацией предприятия (учреждения, организации) и профсоюзным комитетом по вопросам предоставления жилых помещений, рассматриваются вышестоящей организацией, в ведении которой находится данная организация, и вышестоящим профсоюзным органом.
На предприятиях (в учреждениях, организациях), созданных как частные собственники, жилые помещения предоставляются по решению уполномоченных на то органов управления этих организаций. В кооперативах и других общественных организациях, являющихся владельцами (собственниками) жилищного фонда, функции по предоставлению жилых помещений выполняют коллективные органы управления этих организаций: ,общие собрания, правления, советы и др. На органы местной администрации возлагается осуществление контроля за правильным применением законодательства при распределении жилой площади в домах указанных организаций. Правила учета граждан, нуждающихся в получении жилых помещений, и предоставления жилых помещений социального использования утверждаются:
1) органом государственной власти субъектов Российской Федерации - для государственного жилищного фонда (на основании Примерных правил, утвержденных Правительством Российской Федерации);
2) органом местного самоуправления - для муниципального жилищного фонда.
ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К ЖИЛЫМ ПОМЕЩЕНИЯМ
СОЦИАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫМ
ГРАЖДАНАМ
Жилое помещение социального использования, предоставляемое гражданам для проживания, должно отвечать установленным санитарным и техническим требованиям (ст. 40 ЖК РСФСР).
Соответствие жилого помещения определенным санитарным и техническим требованиям - необходимое условие, обеспечивающее нормальное проживание, нормальную жизнедеятельность человека. Жилище должно обеспечивать поддержание надлежащей температуры окружающей среды, иметь чистый воздух, должно обладать определенной звуконепроницаемостью, иметь надлежащее естественное освещение, быть безопасным в противопожарном отношении.
В наибольшей степени этому отвечает отдельная благоустроенная квартира. В настоящее время практически вся жилая площадь новых домов заселяется по принципу "отдельная квартира на семью" и лишь незначительная часть освобождающейся в существующем жилищном фонде площади - путем покомнатного заселения.
Предоставляемое жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта. К элементам благоустройства относятся: водопровод, электрическое освещение, ванная (душевая) комната, подсобные помещения, встроенное оборудование квартир и т. д. В нашей стране жилищный фонд городов характеризуется высоким уровнем благоустройства: 89% квартир обеспечено водопроводом, 87% - канализацией, 86% - центральным отоплением, 79% снабжается газом. Вместе с тем уровень благоустройства в разных населенных пунктах и местностях неодинаков: в крупных городах он выше, чем в средних и малых. Уровень благоустройства жилых домов на селе пока значительно ниже, чем в городах. Исходя из этого ст. 40 ЖК РСФСР вопрос о благоустроенности предоставляемого жилого помещения связывает с условиями конкретного населенного пункта.
Кроме того, принимается во внимание, для какой цели предоставляется жилое помещение. Например, при выселении на время капитального ремонта предоставляемые гражданам временно жилые помещения могут быть менее благоустроенными, чем помещения, которые предоставляются для постоянного проживания.
Хотя в ст. 40 ЖК РСФСР не содержится требования о предоставлении жилого помещения" в черте данного населенного пункта, такой вывод можно сделать из ее содержания. Возможны, однако, случаи предоставления жилого помещения с согласия лица, которому оно предоставляется, и за пределами данного населенного пункта. При предоставлении жилых помещений должны учитываться интересы граждан, которым они предоставляются. Так, при предоставлении жилых помещений не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов (ст. 41 ЖК). В некоторых регионах данное правило получило конкретизацию, а именно:
"не допускается заселение в жилое помещение, если оно составляет одну комнату или однокомнатную квартиру, лиц разного пола старше 9 лет, кроме супругов, а также совершеннолетних граждан?141. Жилое помещение предоставляется с учетом состояния здоровья граждан и других заслуживающих внимания обстоятельств (ст. 41 ЖК РСФСР). Например, не допускается заселение освободившихся жилых помещений в аварийных и ветхих домах, бараках, подвалах и в других не приспособленных для жилья строениях, а также в домах, подлежащих сносу, капитальному ремонту либо переводу в нежилые.
Жилищная практика многих регионов показывает, что инвалидам, престарелым, больным сердечно-сосудистыми и другими тяжелыми заболеваниями жилые помещения предоставляются с учетом пожеланий на нижних этажах или в домах, имеющих лифт. При определении размера предоставляемого жилого помещения учитывается наличие в семье женщины, имеющей беременность. При предоставлении жилого помещения инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, учитываются рекомендации индивидуальной программы реабилитации инвалида, состояние его здоровья, а также другие обстоятельства (приближение к лечебно-профилактическому учреждению, месту жительства родных, близких и т. п.)142.
Инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, занимаемые ими жилые помещения могут быть заменены на другие равноценные жилые помещения в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида (переселение с верхних этажей домов на нижние, приближение к месту жительства родных, близких и т. п.)143.
НОРМА ЖИЛОЙ ПЛОЩАДИ
Жилые помещения предоставляются гражданам в пределах нормы жилой площади, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации, но не менее размера, устанавливаемого в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (см. ч. 2 ст. 40 ЖК РСФСР).
Согласно ст. 38 ЖК РСФСР норма жилой площади устанавливается в размере двенадцати квадратных метров на одного человека.
Норма жилой площади, о которой говорится в ст. 38 ЖК РСФСР, имеет хотя и не универсальное, но весьма широкое значение. Закрепление этой нормы в законе придает ей характер общего правила. В настоящее время норма жилой площади имеет юридическое значение: при исчислении платы за жилое помещение (ст. 55 ЖК РСФСР); при реализации права нанимателя на предоставление ему жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого (ст. 76); при предоставлении нанимателю жилого помещения в связи с капитальным ремонтом жилого дома (ст. 82 ЖК РСФСР); при выселении нанимателя с предоставлением другого жилого помещения. Кроме того, норма жилой площади учитывается при регистрации временных жильцов и поднанимателей, при предоставлении квартир собственникам сносимых жилых домов и в некоторых других случаях.
Необходимо отметить, что редакция ст. 38 ЖК РСФСР недостаточно четкая, поэтому на практике вызывает различные вопросы.
Законом об основах федеральной жилищной политики (ст. 11) введено понятие - "социальная норма площади жилья". Социальная норма площади жилья - это размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 1 Закона).
Социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования и других факторов.
В принятых субъектами Российской Федерации нормативных актах, посвященных социальной норме площади жилья, устанавливается, как правило, размер не жилой (как это сделано ЖК РСФСР), а полезной, т. е. общей площади жилого помещения на одного человека. Так, в Москве социальная норма предоставления жилого помещения по договору социального найма составляет 18 кв. м общей площади на одного человека. В зависимости от конструктивных особенностей предоставляемого жилья допускается предоставление жилой площади свыше социальной нормы: на семью из одного человека - до 33 кв. м общей площади; на семью из двух человек - до 42 кв. м общей площади144. Согласно п. 4 ст. 12 Закона г. Москвы "Об основах жилищной политики города Москвы" (в ред. от 12 мая 1999 г.) граждане вправе получить жилые помещения по договору социального найма менее 18 кв. м, но не менее 16 кв. м общей площади на каждого члена семьи.
Статья 39 ЖК РСФСР закрепляет право граждан на дополнительную жилую площадь. Отдельным категориям граждан сверх нормы жилой площади предоставляется дополнительная жилая площадь в виде комнаты или в размере 10 кв. м. Гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, а также гражданам, которым эта площадь необходима по условиям и характеру выполняемой работы, размер дополнительной площади может быть увеличен до 20 кв. м.
Порядок и условия предоставления дополнительной жилой площади и перечень категорий граждан, имеющих право на ее получение, устанавливаются законодательством.
В настоящее время по вопросу о праве на дополнительную жилую площадь действует большое число законодательных и нормативно-правовых актов, многие из которых приняты еще в 1920-1930-е гг. В их числе постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О праве пользования дополнительной жилой площадью" от 28 февраля 1930 г.
Согласно этим актам право на дополнительную жилую площадь имеют лица, страдающие болезнями, содержащимися в особых перечнях; работники государственных учреждений, предприятий, общественных организаций, занимающие ответственные должности, связанные с постоянной работой на дому;
военнослужащие в звании полковника или выше; лица, награжденные орденами Славы и Трудовой Славы трех степеней;
научные работники, имеющие ученую степень или ученое звание (профессора или доцента); творческие работники и некоторые другие категории граждан.
До последнего времени в связи с известными жилищными трудностями и недостатком жилой площади право на дополнительную жилую площадь на практике обычно понималось как право пользования имеющейся и фактически используемой жилой площадью. Этому способствовало также то, что в нормативных актах не было четко сформулированного положения о праве гражданина на получение дополнительной жилой площади. Теперь ст. 39 ЖК РСФСР прямо говорит о предоставлении дополнительной жилой площади сверх нормы.
Вероятно, по мере расширения жилищного фонда социального использования будут создаваться и условия для более полной реализации закрепленного в ст. 39 ЖК РСФСР права на дополнительную жилую площадь.
ЗАСЕЛЕНИЕ ОСВОБОДИВШИХСЯ В КВАРТИРЕ ЖИЛЫХ
ПОМЕЩЕНИЙ
В особом порядке предоставляются гражданам жилые помещения, которые освободились в квартирах, состоящих из нескольких комнат и занимаемых несколькими нанимателями, в домах государственного и общественного жилищных фондов.
Под освободившимся жилым помещением в судебной практике понимается жилое помещение, которое освободилось в связи с предоставлением его нанимателю другого жилого помещения в порядке, установленном ст. 28-37 ЖК РСФСР, выездом на постоянное жительство в другое место (например, в связи с вселением в другое жилое помещение либо переездом в другую местность), признанием нанимателя утратившим право на жилое помещение, прекращением договора найма в связи со смертью нанимателя и в других подобных случаях.
Если в квартире освободилось жилое помещение, не изолированное от занимаемого другим нанимателем жилого помещения, это помещение подлежит передаче в его пользование. Освобождающееся изолированное жилое помещение в квартире, где проживают несколько нанимателей, должно предоставляться проживающим в этой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а при отсутствии таковых - гражданам, имеющим жилую площадь менее установленной нормы на одного человека (при этом учитывается право на дополнительную жилую площадь).
При отсутствии в квартире граждан, указанных в ч. 2 ст. 46 ЖК РСФСР, освободившееся жилое помещение передается иным нанимателям этой квартиры по договору аренды (коммерческого найма) или купли-продажи.
При согласии всех нанимателей один из них может приобрести иные жилые помещения и передать их для переселения другим нанимателям коммунальной квартиры в частную собственность, занять освободившиеся в квартире жилые помещения без дополнительной платы и приватизировать их в установленном порядке (ст. 16 Закона об основах жилищной политики).
Статья 46 ЖК РСФСР не применяется в случаях освобождения жилых помещений, расположенных в домах ЖК и ЖСК, в домах индивидуального жилищного фонда, а также в служебных жилых помещениях, общежитиях и других специализированных домах. Не может быть передано в порядке ст. 46 и неизолированное жилое помещение по отдельному договору найма: такая комната должна быть передана только в пользование оставшемуся в квартире нанимателю.
Временное отсутствие нанимателя жилого помещения, расположенного в квартире, где проживают другие наниматели, и членов его семьи само по себе не дает оснований считать помещение освободившимся и не предоставляет другим нанимателям права требовать передачи им этого помещения.
Граждане, проживающие в квартире, могут обратиться с соответствующим заявлением к наймодателю, владельцу жилой площади или прокурору, от которых и зависит решение вопроса о предъявлении в суде иска о признании отсутствующих утратившими право на жилое помещение. Только в случае удовлетворения судом иска граждане, проживающие в квартире, могут требовать предоставления им жилого помещения, право на которое признано у отсутствовавших утраченным.
К гражданам, проживающим в той же квартире, в которой освободилось изолированное жилое помещение, и имеющим право на получение помещения, относятся наниматели других комнат в той же квартире и лица, которые по закону обладают равными с ними правами.
Пленум Верховного Суда РСФСР145 разъяснил, что иск нанимателя о предоставлении ему освободившегося в квартире, где он проживает, изолированного жилого помещения может быть удовлетворен при условии, что размер занимаемого нанимателем жилого помещения и освободившегося жилого помещения, на которое он претендует, в общей сложности не превышает нормы, установленной ст. 38 ЖК РСФСР (12 кв. м на одного человека), кроме случаев, когда наниматель или члены его семьи имеют право на дополнительную жилую площадь либо такое превышение незначительно.
В заключение следует отметить, что в некоторых регионах реализуются специальные программы ликвидации коммунального заселения квартир. Так, в целях ликвидации коммуналок в Москве не допускается на будущее создание квартир коммунального заселения путем предоставления по отдельным договорам найма комнат в свободных квартирах. Освободившиеся комнаты не должны передаваться в обменный фонд. Прекратилась практика, при которой проживающий в двухкомнатной коммуналке гражданин имел право на освободившуюся комнату в данной квартире только в случае, если являлся очередником на улучшение жилищных условий или не имел средства для выкупа комнаты. Теперь такие граждане вправе обратиться в жилищные органы с просьбой ликвидировать квартиру коммунального заселения.
ОРДЕР НА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ
Основанием для заселения жилого помещения по договору социального найма является ордер на жилое помещение,
для заселения жилого помещения при коммерческом найме - договор аренды (коммерческого найма), для собственника - документ, удостоверяющий право собственности (ст. 21 Закона об основах жилищной политики). Рассмотрим вопрос об ордере как основании для занятия жилого помещения. Ордер на жилое помещение выдается в качестве правового основания для вселения в жилое помещение по договору найма (ст. 13 Закона об основах жилищной политики).
Согласно ст. 672 ГК РФ в государственном и муниципальном жилищном фонде жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения. Договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством.
Таким образом, применительно к жилищным отношениям в сфере социального найма ордер на жилое помещение и договор социального найма жилого помещения находятся в тесном, неразрывном единстве и взаимодействии. Порядок выдачи ордера определяется в ЖК РСФСР (ст. 47). На основании решения о предоставлении жилого помещения в доме государственного, муниципального или общественного жилищного фонда соответствующий орган местной администрации выдает гражданину ордер, который является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение.
Распоряжением Президента РФ "О порядке предоставления жилой площади, находящейся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации" № 108 от 14 февраля 1997 г. разрешено Управлению делами Президента РФ выдавать свои ордера на заселение подведомственных этому управлению жилых помещений146.
По своей юридической природе ордер на жилое помещение представляет собой особый административно-правовой документ, в котором содержится распоряжение, приказ жилищно-эксплуатационной организации предоставить гражданину, на имя которого выдан ордер, и членам его семьи в пользование для проживания жилое помещение, указанное в ордере. Признание за ордером значения основания для вселения в предоставленное жилое помещение было связано с тем, что раньше нередко встречались случаи предоставления жилых помещений на основании других документов разного рода (обязательств по трудовому соглашению, решений профсоюзных комитетов, резолюции руководителя предприятия (учреждения и организации и т. п.), что зачастую приводило к случаям незаконного распоряжения жильем, к многочисленным спорам по поводу правильности распределения и предоставления жилых помещений.
Ордер является основанием для вселения в жилое помещение. Пользование же данным помещением осуществляется в соответствии с договором найма и правилами пользования жилыми помещениями (ст. 50 ЖК РСФСР).
Вместе с тем в свете положений ст. 672 ГК РФ о том, что теперь не только пользование, но и предоставление жилых помещений гражданам должно производиться по договору социального найма, соответственно должны быть внесены коррективы в порядок предоставления жилья и заключения договора найма, который должен заключаться до вселения гражданина в жилое помещение. Сейчас договор найма жилого помещения обычно заключается значительно позже того, как гражданин вселился в жилое помещение, а часто вообще не заключается.
Из текста статьи 672 ГК РФ вытекает, что предоставление жилых помещений должно производиться на основе договора найма жилого помещения. В этом направлении развивается и законодательство субъектов РОССИЙСКИЙ Федерации. Так, в принятом Московской городской Думой в 1998 г. Законе "Основы жилищной политики в Москве" отсутствует указание на ордер как на документ, предоставляющий право на вселение в жилое помещение. В ст. 13 Закона записано: "Основанием для вселения граждан в жилое помещение является договор социального найма", а вместо ордера в качестве такого документа выдается выписка из решения органа местной администрации, на основании которой заключается договор социального или коммерческого найма147.
В этой связи следует признать, что норма статьи 47 ЖК РСФСР вступила в противоречие с Конституцией РФ. Как правильно указывалось в литературе, "...при дроблении государственной собственности на федеральную и собственность субъектов РФ, а также выделении муниципальной собственности сохранение единого ордера на заселение свободных жилых помещений независимо от форм собственности на жилые помещения будет незаконным распорядительным административным актом вмешательства в право распоряжения имуществом другого собственника, нарушением неприкосновенности собственности и принципа гражданского права, устанавливающего невмешательство в дела других граждан"148. В договоре найма жилого помещения, в точном соответствии с решением о предоставлении жилого помещения и ордером, кроме указания на участников жилищного отношения (наймодатель, наниматель и члены его семьи), предмет (объект) договора найма, устанавливаются права и обязанности сторон, другие условия договора найма.
Лицо, получившее ордер, в течение установленного срока должно сдать его в соответствующую жилищно-эксплуатационную организацию для заключения договора социального найма жилого помещения и лишь после этого вселиться в предоставленное жилое помещение.
Жилищные органы, ведающие выдачей ордеров, могут приостановить их выдачу в случаях, когда граждане сдают освобождаемую ими жилую площадь в неисправном состоянии;
когда фактический состав семьи не соответствует указанному в решении местной администрации о предоставлении жилого помещения; когда выявляются обстоятельства, которые ранее не были известны и могли повлиять на решение вопроса о предоставлении помещения другому лицу. О приостановлении выдачи ордера в этих случаях орган, ведающий выдачей ордеров, сообщает местной администрации.
Гражданин, на имя которого выписан ордер, при его получении должен представить согласие всех совершеннолетних членов семьи на вселение в предоставленное жилое помещение, а также письменное обязательство о сдаче наймодателю не позднее месячного срока в исправном техническом состоянии освобождаемой жилой площади при выезде всех проживающих.
Статья 48 ЖК РСФСР устанавливает основания и порядок признания ордера на жилое помещение недействительным. Ордер может быть признан недействительным в судебном порядке в случаях представления гражданами не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий, нарушения прав других граждан или организаций на указанное в ордере жилое помещение, неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о предоставлении жилого помещения, а также в иных случаях нарушения порядка и условий предоставления жилых помещений. ЖК РСФСР (ст. 100) установил последствия признания ордера недействительным. При неправомерных действиях получивших ордер лиц они подлежат выселению без предоставления другого жилого помещения. Если граждане, указанные в ордере, ранее пользовались жилым помещением в доме государственного или общественного жилищного фонда, им должно быть предоставлено жилое помещение, которое они занимали, или другое жилое помещение. В случае признания ордера недействительным по иным основаниям граждане, указанные в ордере, подлежат выселению с предоставлением другого жилого помещения или помещения, которое они ранее занимали.
Согласно закону (ч. 2 ст. 48 ЖК РСФСР) требование о признании ордера недействительным может быть заявлено в течение трех лет со дня его выдачи.
§ 2. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРА СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА.
ПОЛЬЗОВАНИЕ ЖИЛЫМИ ПОМЕЩЕНИЯМИ
СОЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
ПОРЯДОК ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРА СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА
Согласно новому ГК РФ (ст. 672) в государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения.
Договор найма жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов заключается в письменной форме на основании выданного гражданину ордера на вселение в конкретное жилое помещение между наймодателем - жилищно-эксплуатационной организацией (а при ее отсутствии - соответствующим предприятием (учреждением, организацией) и нанимателем - гражданином, на имя которого выдан ордер. В договоре найма жилого помещения определяются права и обязанности сторон по пользованию жилыми помещениями (ст. 51 ЖК РСФСР).
Вопрос о соотношении ордера на жилое помещение и договора найма жилого помещения неоднократно затрагивался в юридической литературе, по нему были высказаны разные мнения. Так, широко распространена точка зрения, согласно которой право на жилое помещение возникает из сложного юридического (фактического) состава, элементами которого являются: административные акты (решение местной администрации о предоставлении жилого помещения и ордер) и заключенный на их основе договор найма жилого помещения149. Другие считают, что "жилищное правоотношение найма жилого помещения возникает только из договора. Пока договор не заключен, у гражданина-ордеродержателя нет права пользования жилым помещением, нет обязанности вносить квартирную плату, обеспечивать сохранность помещения и т. д. Он приобретает права и обязанности нанимателя только с момента заключения договора"150. Высказано также мнение, что на основании названных выше юридических фактов (ордера, договора найма и др.) возникает не одно жилищное правоотношение и право на жилую площадь, а множество жилищных правоотношений151.
Ордер представляет собой административный акт (документ), который выдается на основании решения органа местной администрации. Ордер выдается только на вселение в жилое помещение социального использования.
Гражданин вправе отказаться от вселения по ордеру, если предоставляемое жилье его не удовлетворяет. Для жилищно-эксплуатационной организации вступление в договор социального найма является обязанностью, вытекающей из факта выдачи ордера, предписывающего жилищно-эксплуатационной организации вступить в договор, предоставить гражданину возможность занять данное жилое помещение.
Право пользования жилым помещением в домах государственного и муниципального жилищных фондов социального использования возникает из нескольких юридических фактов, одни из которых являются административными актами (решения органов местного самоуправления о принятии гражданина на учет, о предоставлении жилого помещения, ордер и др.), другие же юридические факты носят гражданско-правовой характер (договор найма жилого помещения).
Можно согласиться с профессором С. М. Корнеевым в том, что ордер является порождением жилищной нужды и что он будет использоваться лишь при предоставлении жилья отдельными категориями граждан.
Согласно ст. 52 ЖК РСФСР предметом (объектом) договора найма может быть лишь изолированное жилое помещение, состоящее из квартиры либо одной или нескольких комнат. Не могут быть самостоятельным предметом договора найма часть комнаты или комната, связанная с другой комнатой общим входом (смежные комнаты), подсобные помещения.
Предметом договора найма не может быть помещение (строение), не являющееся жилым.
ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ЧЛЕНОВ СЕМЬИ НАНИМАТЕЛЯ
В договоре найма жилого помещения определяются права и обязанности сторон по пользованию жилыми помещениями. Договор найма жилого помещения, как уже отмечалось, заключается с нанимателем - гражданином, на имя которого выдан ордер. Наравне с нанимателем члены его семьи, проживающие совместно с ним, также имеют право на жилое помещение. <В ст. 53 ЖК РСФСР определено, что члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и несут все обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения. Совершеннолетние члены семьи несут солидарную с нанимателем имущественную ответственность по обязательствам, вытекающим из договора.
В ЖК РСФСР не содержится определение понятий "семья" и "член семьи" собственника. В ст. 127 ЖК РСФСР, в которой упоминаются "члены семьи собственника", содержится прямая отсылка к ст. 53 ЖК РСФСР: называются категории граждан и условия, при которых они могут быть признаны членами семьи нанимателя.
В литературе указывается обычно, что семья - это группа лиц, связанных родств-"м или свойством, совместным проживанием в данном жилище и общим бюджетом либо единством расходов по оплате квартиры152.
В семейном праве семьей считается основанная на родстве и браке ячейка общества, построенная на взаимной любви, на равноправии мужчины и женщины, на единстве интересов личности и общества и выполняющая функции продолжения рода, воспитания и взаимопомощи153.
Характеризуя понятие "семья" с точки зрения жилищного права, можно назвать ее определенной группой лиц, общностью людей, построенной (основанной) на браке, родстве или свойстве,' совместном проживании, как правило, в одном жилище и ведущей с собственником (нанимателем) этого помещения совместное хозяйство (общий бюджет, общие расходы по оплате жилища и др.).
В жилищных отношениях семья в ряде случаев выступает как особый коллективный субъекта права (например, право семей погибших или пропавших без вести воинов на первоочередное получение жилого помещения; право на вселение в занимаемое жилое помещение других лиц с письменного согласия всех совершеннолетних членов семьи; солидарная имущественная ответственность совершеннолетних членов семьи по обязательствам, вытекающим из договора найма).
Семья выступает как особый коллектив, особая социальная общность, носитель коллективных прав и обязанностей ее членов. Правосубъектность семьи проявляется, во-первых, через полномочия, осуществляемые нанимателем в интересах семьи; во-вторых, через действия, совершаемые всеми членами семьи (например, дача согласия членов семьи на вселение других граждан в качестве членов семьи); в-третьих, через действия, совершаемые только совершеннолетними членами семьи. Наниматель выступает перед другой стороной - наблюдателем одновременно от себя лично и в качестве представителя членов семьи.
Права членов семьи являются равными с правами нанимателя; однако в некоторых случаях они производны от прав нанимателя. Например, на служебные жилые помещения ордер выдается нанимателю, являющемуся рабочим или служащим данного предприятия (учреждения, организации); прекращение им трудовых отношений с организацией может повлечь за собой выселение не только его, но и членов его семьи из жилого помещения с предоставлением или без предоставления другого жилого помещения. Права членов семьи, проживающих в общежитиях, также производны от прав нанимателя жилого помещения. Только наниматель имеет право требовать предоставления ему жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого. В жилищных правоотношениях наниматель выступает в качестве активного субъекта права, тогда как члены семьи проявляют себя в качестве субъектов права обычно путем дачи устного или письменного согласия на совершение нанимателем от имени семьи (либо от своего имени) тех или иных действий, участия в несении расходов по обязательствам, вытекающим из договора найма, и т. д. Как уже говорилось, в ЖК РСФСР понятие "член семьи" не дается. Вместе с тем жилищное законодательство вкладывает в понятие "член семьи нанимателя" довольно широкое содержание с учетом специфики жилищных отношений: носителями жилищных прав и обязанностей в качестве членов семьи могут быть не только родственники нанимателя, но и другие лица, совместно проживающие с ним. Круг лиц, являющихся членами семьи нанимателя, определяется Жилищным кодексом.
К членам семьи нанимателя относятся супруг нанимателя, его дети и родители. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях и иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя, если они проживают совместно с нанимателем и ведут с ним общее хозяйство. Если названные граждане перестали быть членами семьи нанимателя, но продолжают проживать в занимаемом жилом помещении, они имеют такие же права и обязанности, как наниматель и члены его семьи (ч. 3 ст. 53 ЖК РСФСР). Таким образом, законом различаются три категории членов семьи: а) супруг нанимателя, его дети и родители, которые независимо от их возраста и трудоспособности бесспорно являются членами семьи нанимателя. Для признания указанных граждан членами семьи юридическое значение имеет лишь факт совместного проживания с нанимателем; б) членами семьи могут быть признаны и другие лица, если они проживают совместно с нанимателем и ведут с ним общее хозяйство; в) членами семьи могут быть граждане, вселенные в установленном порядке в жилое помещение.
Прокурор обратился в суд с заявлением в интересах райисполкома к Е. Бурдину о выселении его из двухкомнатной квартиры. Прокурор указал, что нанимателем данной квартиры являлась бабушка ответчика - Т. Баженова, умершая 29 апреля 1990 г.; после ее смерти квартира оказалась занятой Е. Бурдиным, который был незаконно в нее прописан, поскольку с бабушкой никогда не проживал и членом ее семьи не являлся.
В период рассмотрения дела Е. Бурдин вступил в брак. Его жена - Н. Бурдина также была привлечена к участию в деле в качестве соответчика.
Народный суд требование прокурора удовлетворил, и Бурдины подлежали выселению без предоставления другого жилого помещения. Судебная коллегия по гражданским делам областного суда решение оставила без изменения.
Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос об отмене судебных постановлений. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ протест удовлетворила, указав в определении следующее:
"Согласно ст. 54 ЖК РСФСР наниматель вправе в установленном порядке вселить в занимаемое им жилое помещение своего супруга, детей, родителей, других родственников, нетрудоспособных иждивенцев и иных лиц. При этом они приобретают равное с нанимателем право пользования жилым помещением, если являются или признаются членами его семьи (ст. 53 ЖК РСФСР) и если при вселении не было иного соглашения о порядке пользования жилым помещением.
В своих объяснениях ответчик Бурдин утверждал, что после смерти деда он стал проживать с бабушкой в ее квартире одной семьей, при этом бабушка неоднократно ставила вопрос о его прописке, но ей в этом было незаконно отказано. Тем не менее квартплату она вносила с учетом его проживания.
О постоянном проживании Е. Бурдина в спорной квартире показали и свидетели".
* * *
Цуцыгина Т. обратилась в суд с иском к Цуцыгиной А. и Цуцыгину В. о признании за ней и ее несовершеннолетним сыном права пользования жилплощадью в квартире, наниматель которой - Цуцыгина А.
Цуцыгина Т. состояла в браке с Цуцыгиным В., у них родился сын. Еще до рождения ребенка она с согласия Цуцыгина В. и его матери Цуцыгиной А. переехала жить в их квартиру, перевезла туда свое имущество, с ответчиком вела общее хозяйство, ребенок проживал там со дня своего рождения. Затем отношения с мужем - Цуцыгиным В.. испортились, он потребовал ее ухода из квартиры.
Решением народного суда иск Цуцыгиной Т. удовлетворен.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение народного суда, указав следующее.
Разрешая спор, народный суд исходил из того, что Цуцыгина Т. и ее ребенок приобрели право на жилую площадь в квартире ответчика в силу ст. 53 ЖК РСФСР, поскольку относились к членам семьи нанимателя, фактически там проживали, Цуцыгина Т. вела с ответчиком совместное хозяйство.
Однако этот вывод сделан по неполно выясненным обстоятельствам дела, без учета норм материального права, в нарушение ст. 14 и 50 ГПК РСФСР.
Оспаривая обоснованность предъявленных истицей требований, ответчица указала на то, что она разрешила Цуцыгиной Т. временно проживать в ее квартире до рождения ребенка, поскольку квартира истицы была сырой и холодной, а после рождения ребенка требовалась помощь в уходе за ним. Ответчица утверждала, что не имела намерения прописать истицу в свою квартиру, поскольку та уже была обеспечена жилой площадью.
С учетом правил, содержащихся в ст. 54 ЖК РСФСР, суду следовало выяснить, соблюден ли установленный порядок вселения истицы в жилое помещение, о котором возник спор, было ли письменное согласие всех совершеннолетних лиц, имеющих право пользования этим жилым помещением, на вселение Цуцыгиной Т., какое состоялось соглашение между истицей и ответчиками при вселении последней'154
* * *
По другому делу было установлено, что гр. В. хотя и была прописана в порядке исключения в жилое помещение, которое до смерти занимал гр. А., но членом семьи нанимателя А. не была, совместно с последним не проживала, общего хозяйства с ним не вела. Народный суд удовлетворил иск прокурора о выселении гр. В., поскольку пришел к выводу, что ответчица не приобрела права на жилое помещение155.
ПРАВО НАНИМАТЕЛЯ НА ВСЕЛЕНИЕ ДРУГИХ ГРАЖДАН
Согласно ст. 54 ЖК РСФСР вселение других граждан нанимателем в занимаемое им жилое помещение производится в установленном законом порядке.
В последующем в результате применения на практике ст. 54 ЖК РСФСР сложилось положение, при котором возникновение жилищно-правовых отношений ставилось в прямую зависимость от наличия или отсутствия прописки, каковая является элементом административно-правовых отношений. При оценке доказательств, свидетельствующих о том, что наниматель признавал то или' иное лицо членом своей семьи, многие суды решающее значение придавали именно факту прописки, хотя, как известно, органы милиции не наделены никакими правами по закреплению права на жилое помещение и признанию того или иного лица членом семьи нанимателя.
После принятия новой Конституции РФ и Закона РФ о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации указанное выше положение ст. 54 ЖК РСФСР вступило в противоречие со ст. 27 "Конституции РФ и указанным Законом.
Вопрос о соответствии приведенного выше положения ст. 54 ЖК РСФСР Конституции РФ был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по жалобе гр. Ситаловой Л. Н. в 1995 г.
По делу было установлено, что Л. Н. Ситалова в течение пяти лет находилась в фактических брачных отношениях с гражданином В. Н. Кадеркиным и проживала в его квартире, оставаясь прописанной в другом жилом помещении вместе с дочерью и зятем. После смерти родителей В. Н. Кадеркина она поставила вопрос о прописке в его квартире, на что согласия не получила. В жалобе Л. Н. Ситаловой был поставлен вопрос о нарушении ее конституционного права на жилище законом, примененным в ее деле (ст. 54 ЖК РСФСР).
В постановлении Конституционного Суда РФ по данному делу говорится, что предметом рассмотрения по данной жалобе не являются нормативные акты о прописке. Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 26 октября 1990 г. было признано, что положения о прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства и должны быть устранены из законодательства путем его пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным. В Заключении "О разрешительном порядке прописки граждан" от 11 октября 1991 г. Комитет конституционного надзора СССР признал нормативные правовые акты о прописке в части, ограничивающей права граждан, неконституционными156.
Далее в постановлении указывается: "Законодатель, осуществляя регулирование этого конституционного права (права на жилище. - П. С.), обязан следовать требованию ст. 55 (ч. 2) Конституции Российской Федерации о недопустимости умаления законами прав и свобод человека и гражданина". Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. "Противоречива, - говорится далее в постановлении Конституционного Суда РФ, - и судебная практика применения ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР. При юридически сходных обстоятельствах дела этой категории разрешаются судами по-разному, что влечет для граждан неодинаковые правовые последствия".
Возможность произвольного применения закона является нарушением провозглашенного Конституцией Российской Федерации равенства всех перед законом и оудом (ч. 1 ст. 19).
"...Из Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище.
Таким образом, положение ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР как в его буквальном истолковании, так и в том смысле, который ему придается сложившейся правоприменительной практикой, приводит к нарушению ст. 18, 19 (ч. 1), также основных прав и свобод граждан, предусмотренных ст. 27 (ч. 1), 40 (ч. 1), и не согласуется с основаниями и условиями их ограничения, закрепленными в ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем часть вторая ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, определяя условия приобретения равных прав на пользование жилым помещением, не противоречит указанным конституционным нормам'157.
Тем самым, закон связывает жилищные права и обязанности только с фактом совместного проживания членов семьи, ведения ими общего хозяйства, но отнюдь не с пропиской (или регистрацией), которая в жилищном законодательстве как категория вообще не фигурирует. Правовые последствия регистрации (прописки) и фактов, являющихся основанием возникновения права на жилое помещение, различны.
Однако, как показывает практика, институт прописки продолжает фактически применяться в отдельных регионах, затрагивать охраняемые государством конституционные права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и на жилище, о чем свидетельствуют судебные дела. Так, Конституционный Суд Республики Карелия в 1998 г. рассмотрел дело о проверке конституционности положения нормативного правового акта, касающегося требования о постоянной прописке для постановки на учет на улучшение жилищных условий. По делу было установлено, что при применении данного акта заинтересованному гражданину было отказано администрацией г. Петрозаводска в постановке на учет на улучшение жилищных условий по причине отсутствия постоянной прописки, хотя он постоянно проживает в городе с 1964 года. Признавая соответствующее положение Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, принятых Советом Министров республики и областным Советом профсоюзов, неконституционным, Конституционный Суд Республики Карелия в постановлении от 20 мая 1998 г. указал: "...регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации'"158. Положение указанных Правил учета, касающееся требования о постоянной прописке для постановки на учет на улучшение жилищных условий, противоречит федеральному законодательству, ограничивает конституционные права граждан на свободу выбора места пребывания и жительства и на жилище159.
СОХРАНЕНИЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ЗА ВРЕМЕННО
ОТСУТСТВУЮЩИМИ ГРАЖДАНАМИ
Закон предусматривает общие основания сохранения жилых помещений за временно отсутствующими гражданами.
Жилые дома и другие жилые помещения предназначаются для постоянного проживания граждан, поэтому наниматель и члены его семьи должны использовать жилое помещение в соответствии с его назначением.
В случае выбытия нанимателя и членов его семьи из занимаемого жилого помещения на другое постоянное место жительства они утрачивают право на жилое помещение со дня выезда.
В случаях временного отсутствия нанимателя либо члена его семьи (либо всех членов семьи) право на жилое помещение сохраняется и на время их отсутствия.
Вопросы сохранения жилой площади за временно отсутствующими регламентируются ст. 60-66 ЖК РСФСР. Нормы этих статей должны применяться с учетом положений, содержащихся в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 июня 1995 г.
Жилищный кодекс РСФСР предусматривает, что при временном отсутствии нанимателя или членов его семьи за ними сохраняется жилое помещение в течение шести месяцев (ч. 1 ст. 60). По истечении этого срока они могут быть признаны в судебном порядке утратившими право пользования жилым помещением (ст. 61 ЖК РСФСР).
Следует, однако, отметить, что норма ч. 1 ст. 60 ЖК РСФСР постановлением Конституционного Суда РФ от 23 июня 1995 г. была признана не соответствующей Конституции РФ и противоречащей провозглашенному ст. 27 Конституции РФ праву гражданина на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, которое не ограничено какими-либо сроками.
Конституционный Суд РФ признал, что временное отсутствие нанимателя или членов его семьи само по себе не может служить основанием лишения их права пользования жилым помещением. Ограничения права пользования жилым помещением могут повлечь за собой такие действия нанимателя или членов его семьи, которые сопряжены со злоупотреблением ими своими правами или с невыполнением возложенных на них обязанностей и при этом непосредственно нарушают права и законные интересы других лиц160.
Наниматель или член его семьи, не проживающий в жилом помещении свыше шести месяцев, теперь не может быть только по этому основанию признан утратившим право на жилое помещение. В случае спора дело подлежит разрешению в суде по иску об утрате им права на жилое помещение по другому основанию. В свою очередь сам отсутствующий для защиты своего права также может предъявить иск к лицам, препятствующим ему в проживании в жилом помещении, об устранении препятствий в пользовании им жилым помещением. В случаях временного отсутствия нанимателя (одного из членов семьи) или всех членов семьи временно отсутствующие сохраняют права и несут обязанности по договору социального найма (ст. 66 ЖК РСФСР).
Жилые помещения сохраняются за временно отсутствующими гражданами в случаях:
1) призыва на военную службу - в течение всего времени прохождения военной службы по призыву; поступления на военную службу по контракту - в течение первых пяти лет прохождения военной службы по контракту (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования);
2) временного выезда из постоянного места жительства по условиям и характеру работы (экипажи судов, работники геологических, изыскательских партий, экспедиций и т. п.), в связи с командировкой за границу либо с обучением (студенты, аспиранты и т. п.) - в течение всего времени выполнения данной работы или обучения;
3) помещения детей на воспитание в государственное детское учреждение, к родственникам или опекунам (попечителям) - в течение всего времени их пребывания в этом учреждении, у родственников или опекунов (попечителей), если в жилом помещении, из которого выбыли дети, остались проживать другие члены семьи. Если в жилом помещении, из которого выбыли дети, не остались проживать члены их семьи и помещение предоставлено другим гражданам или вселение в это помещение невозможно по иным причинам, то по окончании срока пребывания детей в государственном детском учреждении, а также по достижении совершеннолетия детей, возвратившихся от родственников или опекунов (попечителей), они обеспечиваются жилой площадью органами местной администрации;
4) выезда в связи с выполнением обязанностей опекуна (попечителя) - в течение всего времени выполнения этих обязанностей;
5) выезда для лечения в лечебно-профилактическом учреждении - в течение всего времени пребывания в нем;
6) помещения в лечебно-трудовой профилакторий - в течение всего времени нахождения в нем161;
7) заключения под стражу - в течение всего времени нахождения под следствием или судом;
8) осуждения к лишению свободы на срок свыше шести месяцев, ссылке или высылке - до приведения приговора в исполнение.
Законодательством устанавливаются также другие условия и случаи сохранения жилого помещения за временно отсутствующими гражданами на более длительный срок.
<< Пред. стр. 4 (из 13) След. >>
Список литературы по разделу