<< Пред. стр. 12 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
окружающей среды был бы слишком высок. Другими словами, контроль за
загрязнением создает положительные экстерналий и без вмешательства государства
существовал бы недостаточный контроль за загрязнением.
Государства реагируют на внешние эффекты несколькими разными способами. В
некоторых случаях (в основном включающих отрицательные внешние воздействия)
они стремятся регулировать соответствующую деятельность. Так, государство уста-
навливает нормы содержания вредных веществ в выхлопных газах автомобилей, а
также накладывает ограничения на степень загрязнения воздушной и водной среды
фирмами.
Кроме того, государство может попытаться использовать систему цен, взыскивая
пени (штрафы) с создающих отрицательные внешние эффекты и вознаграждая тех,
кто порождает положительные экстерналий. Индивидуумов можно заставить осоз-
нать причиняемый ими ущерб и пользу, которые они приносят другим. Итак, вместо
того чтобы регулировать норму автомобильных выбросов, государство может уста-
НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ РЫНКА КАК ОСНОВНОЙ МОТИВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА 81
навливать плату, пропорциональную масштабам выброса в сравнении с каким-то
допустимым уровнем. Назначая такую плату, государство может заставить тех, кто
пользуется дорогами, осознавать ущерб, наносимый другим.
НЕПОЛНЫЕ РЫНКИ
Чисто общественные товары и услуги не являются единственными товарами и
услугами, которыми не могут адекватно обеспечить частные рынки. Всякий раз,
когда они оказываются не в состоянии обеспечить какой-то товар или услугу, даже
если издержки при этом меньше, чем цена, которую платят индивидуумы, мы имеем
дело с несовершенством рынка, которое мы называем неполным рынком (полный
рынок обеспечил бы всеми товарами и услугами, для которых затраты меньше, чем
те, что индивидуумы готовы за них платить). Некоторые экономисты считают, что
частные рынки не справляются в первую очередь с обеспечением страхования и
займов, что это и дает государству основные мотивы для его деятельности в этих
областях,
Страховые рынки. Частный рынок не обеспечивает страхование многих серьез-
ных случаев риска, с которыми сталкиваются индивидуумы, хотя страховые рынки
сейчас гораздо более совершенны, чем семьдесят пять лет назад. Государство
осуществило ряд страховых программ, по крайней мере частично мотивированных
этим несовершенством рынка. В 1933 г. вслед за банковскими крахами во время
Великой депрессии государство учредило Федеральную корпорацию страхования
депозитов. Банки делают в корпорацию ежегодные взносы, которые обеспечивают
страхование вкладчиков от потерь сбережений, возникающих в результате банк-
ротств банков. Государство также занимается страхованием от наводнения. Вслед за
городскими волнениями летом 1967 г. большинство частных страховых компаний
отказалось обеспечивать страхование от пожара в отдельных внутригородских
районах, и в этом случае государство взяло на себя функции страхования.
Хотя отсутствие адекватных частных страховых рынков может политически
оправдать государственные страховые программы, некоторые из них созданы для
безвозмездной передачи ресурсов (возможно, завуалированным способом) тем, кто
подпадает под действие программы. Если бы их единственная и основная цель
состояла в обеспечении страхования, они создавались и оплачивались бы принципи-
ально иным способом. Например, единственным оправданием для государственной
фермерской программы служит то, что фермеры сталкиваются с серьезным риском,
порожденным колебаниями цен, риском, от которого они не могут застраховаться8.
Государственные программы стабилизации цен на фермерскую продукцию умень-
шают этот риск. Но наши фермерские программы не только стабилизируют цены,
но и значительно увеличивают средний фермерский доход. Только часть этого
"подарка" фермерам находит отражение в государственном бюджете. Остальная
часть выражается в более высоких ценах, которые потребители должны платить за
сельскохозяйственные продукты. Если действительная цель программы поддержания
цен заключается в стабилизации дохода фермеров и в сокращении риска, с которым
Основную часть урожая фермеры могут застраховать от колебаний цен за счет фьючерсных
сделок. Более полное объяснение различий между программами, призванными стабилизиро-
вать фермерские доходы, и программами, нацеленными на перераспределение фермерского
дохода, см.: Newbery D. and Stiglitz J.E. The Theory of Commodity Price Stabilization. New York:
Oxford University Press, 1981.
82 Глава 3. ОСНОВНЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МОТИВЫ ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВА
они сталкиваются, то существуют пути ее достижения, более эффективные и с
меньшими затратами. Например, государство могло бы просто обеспечить страхова-
ние от колебаний цен за страховую премию, точно отражающую издержки такого
страхования.
Рынки капитала. В последние годы государство играло активную роль не только
в преодолении недостатков страховых рынков, но и в коррекции последствий,
порождаемых несовершенством рынков капитала. До 1965 г. отдельным лицам было
трудно получить займы для финансирования своего образования в колледжах; тогда
государство приняло закон, дающий государственные гарантии студенческим зай-
мам. По мере расширения программы в 1970-е гг. первоначальная цель обеспечения
доступности займов стала сочетаться со второй целью субсидирования образования.
Нормы процента, устанавливаемые государством, часто оказывались значительно
ниже рыночных.
Но эта программа была только одной из нескольких государственных кредитных
программ. Федеральная национальная ипотечная ассоциация обеспечивает средства
для займов под обеспечение домов; государство предоставляет займы фермерам;
Экспортно-импортный банк кредитует фирмы, участвующие в международной
торговле; Администрация малого бизнеса предоставляет займы малому бизнесу и т.д.
В каждом из этих случаев звучали беспочвенные утверждения, что до введения
государственной программы допуск на кредитный рынок ограничивался.
Дополняющие рынки. Наконец, обратимся к проблемам, связанным с отсутстви-
ем определенных дополняющих рынков. Предположим, что все индивидуумы пьют
кофе только с сахаром и что без сахара он кажется горьким и невкусным. Более
того, допустим, что не существует рынка сахара без рынка кофе. Таким образом,
предприниматель, размышляющий, производить ли кофе при условии, что сахар не
был произведен, не сделал бы этого, так как он не нашел бы сбыта кофе. А
предприниматель, размышляющий о возможности производства сахара при отсутст-
вии произведенного кофе, также отказался бы от производства, так как и он в свою
очередь не нашел бы сбыта сахара. Тем не менее если бы оба предпринимателя
могли бы встретиться, то мог бы возникнуть хороший рынок для кофе и сахара.
Каждый из них, действуя в одиночку, не был бы в состоянии отразить общественные
интересы, но, действуя вместе, они смогли бы достичь этого.
Этот конкретный пример намеренно очень прост, и в этом случае координация
(между потенциальным сахаропроизводителем и потенциальным производителем
кофе) могла бы легко быть достигнута самими производителями без государственно-
го вмешательства. Но существует много случаев, особенно в менее развитых
странах, когда требуется широкомасштабное координирование, для которого необхо-
димо государственное планирование. Сходные аргументы были выдвинуты как
оправдание государственных программ обновления городов. Реконструкция большой
части города нуждается в серьезной координации усилий заводов, розничных
торговцев, землевладельцев и других бизнесменов. Одной из целей государственных
агентств развития является обеспечение такой координации (если бы рынки были
полными, цены, формирующиеся на рынке, осуществляли бы эту "координирую-
щую" функцию).
Анализ соответствующих государственных действий в связи с неполнотой рынков
требует большого внимания. Могут существовать серьезные основания, благодаря
которым частные производители не сумели обеспечить определенный товар или
услугу. Могут существовать большие транса к ционные издержки, связанные с их
НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ РЫНКА КАК ОСНОВНОЙ МОТИВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА 83
поставкой. Банки могут не предоставлять определенные категории займов, так как
вероятность неплатежеспособности настолько велика, что, чтобы получить такой же
доход, как при другом виде займа, банку нужно установить столь высокую ставку
процента, что спрос на подобные займы оказался бы невелик.
НЕСОВЕРШЕНСТВО ИНФОРМАЦИИ
Некоторое число видов государственной деятельности мотивировано несовершенной
информацией потребителей и убеждением, что рынок сам по себе дает слишком
мило информации. Например, в 1968 г. государство приняло Закон точности в
кредитовании, который требовал, чтобы кредиторы информировали заемщиков о
действительной ставке процента на свои кредиты. Федеральная торговая комиссия и
Управление по Санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медика-
ментов приняли ряд ограничений относительно этикеток, описаний составляющих и
т.п. Одно вре^мя Федеральная торговая комиссия предлагала обязать дилеров
подержанных машин обнародовать либо результаты имевшей место проверки
различных узлов машины, либо факт ее проведения или непроведения. Эти
распоряжения породили значительное число противоречивых суждений, и под
нажимом конгресса ФТК была вынуждена отступить.
Противники предписаний об обнародовании информации утверждают, что эти
предписания необязательны (конкурентный рынок стимулирует фирмы раскрывать
соответствующую информацию), несущественны (потребители обращают мало вни-
мания на информацию, предписываемую данным законом) и дорогостоящи как для
государства, которое должно следить за ними, так и для фирм, чья деятельность
должна соответствовать этим предписаниям. Поборники этих регламентации утверж-
дают, что они полезны, хотя эффективное администрирование представляется
трудным.
Роль государства в преодолении информационной недостаточности, однако,
выходит за рамки просто мер по защите потребителей. Информация — во многих
отношениях общественный товар. Предоставление информации новому лицу не
уменьшает ее количества для других. Эффективность требует, чтобы информация
распространялась бесплатно или, более точно, единственной платой являлись бы
реальные издержки на передачу информации. Частный рынок нередко обеспечивает
недостаточное предложение информации, точно так же как он не создает соответ-
ствующего количества других общественных товаров. Наиболее заметный пример
государственной деятельности в этой области — Бюро погоды США. Другим
примером является информация, предоставляемая судам Американской береговой
службой9.
БЕЗРАБОТИЦА, ИНФЛЯЦИЯ И НЕРАВНОВЕСИЕ
Возможно, наиболее широко признанными симптомами "несовершенства рынка"
являются периодические случаи высокой безработицы и простоев оборудования,
которые досаждали капиталистической экономике в течение двух последних столе-
тий. Хотя эти рецессии и депрессии были значительно сглажены после второй
Несовершенства рынка, связанные с неполными рынками и несовершенной информацией, на деле,
конечно, шире, чем это нами показано. Например, рынки неполного риска могут вести к недоста-
точным инвестициям. Более подробно см.: Greenwald В., Stiglitz J.E. Externalities in Economies with
Imperfect Information and Incomplete Markets. Quarterly Journal of Economics. May 1986.
84 Глава 3. ОСНОВНЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МОТИВЫ ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВА
мировой войны, частично, может быть, в результате государственной деятельности,
уровень безработицы все еще был более 10% в 1982 г. Эта цифра, однако, невысока
по сравнению с уровнем Великой депрессии, когда безработица в Соединенных
Штатах достигла 24%.
Большинство экономистов трактуют эту высокую безработицу как prima facie —
свидетельство того, что что-то не срабатывает должным образом на рынке. Для
некоторых экономистов значительная безработица — наиболее сильное и наиболее
впечатляющее свидетельство несовершенства рынка.
Тот факт, что рынки оказались не в состоянии обеспечить полную занятость
(что является одним из серьезных проявлений несовершенства рынка), сам по себе
не предполагает, что государство должно играть здесь какую-то роль. Помимо него,
нужно уметь показать, что существуют программы, благодаря которым государ-
ство может улучшить функционирование экономики. Это долгое время являлось
предметом разногласий.
Проблемы, порожденные безработицей и инфляцией, существенно важны и
достаточно сложны, настолько, что они составляют отдельный курс в макроэкономи-
ке. Но мы коснемся некоторых аспектов этих проблем в гл. 28, где рассмотрим
последствия дефицита государственного бюджета и попытаемся описать некоторые
из важнейших способов, благодаря которым эти макроэкономические положения
оказывают влияние на формирование налоговой политики.
ВЗАИМОСВЯЗЬ МЕЖДУ ОТДЕЛЬНЫМИ НЕСОВЕРШЕНСТВАМИ РЫНКА
Несовершенства рынка, которые мы рассматривали, не являются взаимоисключаю-
щими. Проблемы, связанные с информацией, нередко частично объясняются отсут-
ствием рынков. В свою очередь и экстерналии часто возникают в связи с
отсутствием рынка: если бы можно было установить плату за использование мест
рыбной ловли, если бы существовал рынок для приобретения прав на ловлю рыбы,
тогда не было бы чрезмерных уловов. Общественные товары иногда рассматривают-
ся как экстремальный случай экстерналии, при котором другие получают пользу от
произведенного мною определенного товара, равную моей. Действительно, большин-
ство недавних исследований в области безработицы делает попытку связать ее с
одним из других недостатков рынка.
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ И ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ ТОВАРЫ:
ЕЩЕ ДВА МОТИВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Следующие два источника несовершенства рынка привели к неэффективности
экономики при отсутствии государственного вмешательства в том смысле, что, если
бы рыночная экономика была предоставлена самой себе, она не была бы эффектив-
ной по Парето. Но, даже если бы экономика была эффективной по Парето,
сохраняются два аргумента в пользу государственного вмешательства. Первым
является распределение доходов. Тот факт, что экономика эффективна по Парето,
ничего не говорит о распределении доходов. Конкурентные рынки могут породить
очень неравномерное распределение доходов, которое может лишить некоторых
людей достаточных источников существования. Один из самых значительных видов
государственной деятельности — перераспределение доходов. Это важная цель
программ в области благосостояния, таких^как Помощь семьям с детьми-иждивен-
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ И ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ ТОВАРЫ 85
цами. Систематическое описание вопросов распределения — предмет следующей
главы.
Второй аргумент в пользу государственного вмешательства в экономику, эффек-
тивную по Парето, возникает из озабоченности, что человек может не действовать в
соответствии со своими собственными оптимальными интересами. Часто утверждает-
ся, что оценка благосостояния каждого индивидуума по его собственному восприя-
тию, как в случае критерия эффективности по Парето, дает несоответствующий или
неадекватный критерий для суждений о благосостоянии. Даже будучи полностью
информированными, потребители могут принять "плохие" решения. Люди продол-
жают курить, несмотря на то что это им вредно. И даже если они знают, что
курение для них плохо. Люди не используют ремни безопасности, хотя они
увеличивают шансы спасения при дорожных происшествиях, даже несмотря на то
что люди знают о преимуществах ремней безопасности. Многие люди продолжают
покупать завтраки из засахаренных кукурузных хлопьев даже тогда, когда они
знают, что шк питательные свойства для детей весьма сомнительны. Иногда
полагают, что государство должно вмешиваться в тех случаях, когда люди не
делают того, что, кажется, представляет для них же наибольший интерес, когда
требуемое вмешательство должно быть более сильным, чем просто информирование.
Товары, которые государство обязывает людей использовать, такие, как ремни
безопасности или начальное образование, называются обязательными товарами.
Точка зрения, согласно которой государственное вмешательство необходимо,
поскольку государству известно, что оно наилучшим образом выражает интересы
людей, даже лучше, чем они понимаются ими самими, называется патернализмом.
В отличие от этого взгляда многие экономисты и социологи полагают, что
государству следует уважать предпочтения потребителей. По какому праву, спра-
шивают оппоненты патернализма, одна группа людей может навязывать свою волю
и предпочтения другой группе? Несмотря на то что эпизодически могут возникать
ситуации, которые оправдывают патерналистскую роль государства, эти экономисты
утверждают, что практически невозможно отличить такие случаи от других, им не
соответствующих. Они опасаются, что, как только государство берет на себя
патерналистскую роль, группы с особыми интересами попытаются использовать
государство для проведения в жизнь своих представлений о том, как должны
действовать люди и что они должны потреблять.
Патерналистский довод в пользу государственной деятельности совершенно
отличен от аргумента, рассмотренного выше, касающегося экстерналий. Можно бы
утверждать, что курение ведет к раку, и так как люди, болеющие раком, могут быть
на лечении в государственных госпиталях либо получать финансовую помощь из
государственных фондов, то, таким образом, курящие влекут расходы для некуря-
щих. Это, однако, может компенсироваться полными издержками, которые должны
нести курящие, например, благодаря налогу на сигареты. С другой стороны,
курение в переполненной людьми комнате действительно влечет издержки для
некурящих, находящихся в ней. Но и в этом случае возможны прямые меры. Те,
кто придерживается патерналистских взглядов, могли бы сказать, что людям не
нужно позволять курить даже в своих собственных домах и даже если взимается
налог, который заставляет курящих учитывать издержки внешнего эффекта,
которые несут другие. Хотя немногие придерживались такой экстремальной патер-
налистской позиции в отношении курения, патерналистская роль государства, вне
86 Глава 3. ОСНОВНЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МОТИВЫ ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВА
сомнения, была значительной в отношении наркотиков (марихуаны) и спиртных
напитков (сухой закон), в отношении обязательного посещения школ.
ДВА ПОДХОДА К РОЛИ ГОСУДАРСТВА
В гл. 1 мы показали, что существуют два аспекта анализа деятельности в
государственном секторе: нормативный подход, который фокусирует внимание на
том, что правительство должно делать, и позитивный подход, который главным
образом описывает и объясняет как то, что реально делает государство, так и то,
каковы последствия его деятельности. Сейчас мы можем соотнести эти два подхода
с проблемами рынка, перераспределения и обязательных товаров.
НОРМАТИВНЫЙ АНАЛИЗ
Две фундаментальные теоремы экономики благосостояния полезны, потому что они
четко очерчивают роль государства. Без несостоятельностей рынка и обязательных
товаров все, что нужно государству, — заботиться о распределении доходов
(ресурсов). Система частного предпринимательства создает условия для того, чтобы
ресурсы использовались эффективно.
Если существуют серьезные несовершенства рынка (несовершенная конкурен-
ция (скажем, из-за растущей доходности), несовершенная информация, неполные
рынки, экстерналии, общественные товары и безработица), то предполагается, что
рынок не будет эффективным по Парето. Это создает основу для деятельности
государства. Но существуют два важных ограничения.
Во-первых, необходимо показать, что существует, хотя бы в принципе, некий
способ вмешательства в рыночные отношения, который улучшает положение
каждого, не ущемляя положения кого бы то ни было, т.е. создающий улучшение по
Парето. Во-вторых, необходимо показать, что, пытаясь компенсировать несовер-
шенство рынка, политические процессы и бюрократические структуры демократиче-
ского общества, по всей вероятности, не войдут в конфликт с предложенным
улучшением по Парето.
Так, когда информация несовершенна и дорогостояща, анализ того, является ли
рынок эффективным по Парето, должен учитывать такие информационные издерж-
ки. Информация дорогостояща для государства так же, как и для частных фирм.
Рынки могут быть неполными из-за трансакционных издержек, издержек создания
дополнительного рынка; но государство столкнется с издержками создания рынков,
например, страхования, и возникнут административные издержки в проведении
государственных программ страхования.
Последние исследования определили ряд условий, при которых, если государство,
не имеет преимущества в информации или трансакционных издержках по сравне-
нию с частным рынком, оно могло бы в принципе добиться улучшения по Парето.
Тот факт, что могут существовать государственные программы, которые вели
бы к улучшению по Парето, тем не менее не обязательно предполагает, что
государственное вмешательство желательно. Вместе с тем мы должны рассмот-
реть последствия государственного вмешательства в той форме, которую оно, по
всей вероятности, примет, исходя из природы наших политических процессов.
Это различие между идеальным и реальным государствами не учитывалось при
рассмотрении фундаментальных теорем экономики благосостояния. В них мы
показали, что без несостоятельностей рынка даже неидеальное государство могло
ДВА ПОДХОДА К РОЛИ ГОСУДАРСТВА 87
бы улучшить эффективность распределения ресурсов. Теперь, с учетом этих
несовершенств рынка, мы должны понять, как функционирует государство, если
наша задача заключается в оценке вероятности компенсации таких несовер-
шенств рынка государственной деятельностью.
<< Пред. стр. 12 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу