<< Пред. стр. 2 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
страхуются. Около 10% из нас получают питание либо субсидии на питание от
государства, и более 40% наших затрат на медицинское обслуживание оплачивается
из бюджета
СМЕШАННАЯ ЭКОНОМИКА 11
Фактически каждый из нас в определенный момент жизни получает деньги от
государства, то ли еще несовершеннолетним — скажем, по государственной про-
грамме студенческого займа, то ли взрослым, будучи безработным, неработоспособ-
ным, обнищавшим либо уйдя на пенсию благодаря социальному обеспечению и
медицинскому обслуживанию по программе Медикэр.
Каждый из нас платит государству в виде налогов на продажи, взимаемых
местными органами власти или штатами, федеральных акцизов на такие товары или
услуги, как бензин, спиртные напитки, парфюмерия, автомобильные шины, теле-
фон, воздушные перевозки, в виде налогов на собственность, подоходных налогов,
налогов в фонд социального обеспечения (на заработную плату).
Государство предоставляет работу почти каждому шестому занятому и оказывает
серьезное влияние на условия найма остальных. В случае получения производствен-
ной травмы без нарушения мер безопасности, предписываемых государством,
работнику выплачивается пособие по несчастному случаю. Профсоюзы, чьи права и
обязанности определяются государством, ведут переговоры об условиях труда, в том
числе о продолжительности и оплате труда значительной части рабочих. Государст-
во через налоговое стимулирование поддерживает пенсионные программы и страху-
ет их от банкротства предпринимателя.
Цены на пшеницу, кукурузу, молочные продукты либо контролируются государ-
ством, либо находятся под серьезным влиянием его деятельности. Во многих сферах
производства — черной металлургии или автомобилестроении, обувной или швейной
промышленности, в радио- или электронной промышленности — возможности
занятости и получения прибыли серьезным образом зависят от того, позволяет ли
государство иностранным конкурентам продавать товары на американском рынке
без тарифов и квот.
Как потребители мы зависим от государства: цены, по которым мы приобретаем
сигареты, алкогольные напитки, автомобили и многие другие товары, высоки из-за
налогов, тарифов, квот и ограничений, налагаемых государством, тогда как цены на
другие товары (коммунальные услуги, телефон, воду, электроэнергию и жилье)
могут быть ниже вследствие государственного регулирования. То, что мы едим и
пьем, регулируется государством; где нам жить и в каком типе домов мы можем
жить, регулируется различными государственными службами.
Каждый из нас пользуется услугами государственных служб: мы путешествуем
по государственным авто- и железным дорогам, субсидируемым государством. В
большинстве общин сбор мусора и канализация находятся в ведении государствен-
ных служб. В некоторых общинах питьевая вода поставляется государственными
компаниями водоснабжения, а поддержание чистоты воздуха контролируется госу-
дарственными службами.
Наши законодательные органы очерчивают рамки, внутри которых индивидуумы
и фирмы могут вступать во взаимовыгодные взаимодействия. Наши законы оговари-
вают характер контрактов, которые мы можем подписать. В случае если возникает
конфликт между двумя индивидуумами, оба могут обратиться в суд для разрешения
спора.
СМЕШАННАЯ ЭКОНОМИКА
Экономика США — это то, что называется смешанной экономикой: в то время как
значительная часть экономической деятельности осуществляется частными фирма-
12 Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ
ми, другая приходится на долю государства. Кроме того, государство изменяет
поведение частного сектора либо целенаправленно, либо непреднамеренно, посред-
ством разнообразной регламентации, налогов и субсидий. В бывшем СССР и в
странах советского блока, напротив, основная доля экономической деятельности
приходилась на государство. Во многих западноевропейских странах участие
государства в экономической деятельности гораздо больше, чем в США. Например,
в Великобритании государство ответственно за производство стали и угля. То, за что
отвечает государство в США, также претерпело значительные изменения. Сто лет
назад существовали частные шоссе и все железные дороги находились в частной
собственности. Сегодня нет частных главных автомагистралей, и большинство
железнодорожных пассажиров страны путешествуют благодаря Амтрак — компа-
нии, созданной и субсидируемой государством. Именно потому, что смешанные
экономики постоянно сталкиваются с проблемой определения соответствующих
границ между государственной и частной деятельностью, наука о государственном
секторе в этих странах становится и столь важной, и столь интересной.
Почему государство занимается одним, но не занимается другим? Почему сфера
государственной деятельности изменилась за прошедшее столетие и почему государ-
ство в некоторых странах делает больше, чем в США, тогда как в других —
меньше? Берет ли государство на себя слишком много? Удается ли ему то, что оно
пытается осуществить? Могло бы оно действовать лучше? Это основные проблемы,
находящиеся в центре внимания науки о государственном секторе. Они были
предметом политических, философских и экономических дискуссий на протяжении
столетий. Споры не окончены. Даже несмотря на то чтс* экономисты не смогли дать
определенных ответов, они внесли большой вклад в наше понимание проблем, дав
нам возможность осознать сильные стороны и слабости как государственного
сектора, так и частного.
НЕОБХОДИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:
НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ РЫНКА
В период между Великой депрессией 1930-х гг. и началом 1960-х гг. экономисты и
политики стали осознавать, что во многих случаях свободная рыночная экономика,
и даже богатейшая экономика в мире, видимо, оказывается неспособной удовлетво-
рить некоторые основные социальные нужды. Экономика и раньше всегда страдала
от периодической безработицы, иногда значительной. В период Великой депрессии
уровень безработицы достиг 25%, а национальное производство упало на 30% по
сравнению с пиком в 1929 г. Депрессия выдвинула на передний план проблемы,
которые в менее острой форме существовали в течение долгого времени до нее.
Многие фактически лишились всех своих денег, когда обанкротились банки и
потерпели крах фондовые биржи. Многие престарелые люди не имели средств,
чтобы выжить. Многие фермеры обнаружили, что цены, по которым они продавали
свою продукцию, были настолько низки, что они не могли оплачивать свои
закладные, и случаи невыполнения обязательств по платежам стали повсеместными.
В ответ на депрессию федеральное правительство не только взяло на себя более
активную роль в попытке стабилизировать уровень экономической деятельности, но
также приняло законы, нацеленные на смягчение остроты многих специфических
проблем (о страховании по безработице, социальном обеспечении, о федеральном
страховании банковских депозитов), федеральные программы поддержки цен на
НЕОБХОДИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ РЫНКА 13
сельскохозяйственную продукцию и множество других программ, направленных на
достижение ряда социальных и экономических целей. В целом эти программы
назывались "Новым курсом".
После второй мировой войны произошло восстановление экономики и страна
достигла беспрецедентного уровня процветания. Но стало очевидным, что плодами
этого процветания дано пользоваться далеко не всем. Многие от рождения,
казалось, были принуждены к жизни убогой и нищей; они получали неадекватное
образование, и перспективы обеспечения их хорошей работой были малы.
Это неравенство возможностей дало толчок многим государственным програм-
мам, которые начали осуществляться в 1960-е гг., когда президент Линдон
Б. Джонсон объявил о своей "войне с бедностью". В то время как одни программы
были направлены на поддержание минимального уровня жизни нуждающихся,
например, программы обеспечения питанием и медицинским обслуживанием, другие
(такие, как программы профессиональной подготовки) были направлены на улуч-
шение экономических возможностей при неблагоприятных условиях.
Могли ли правительственные действия смягчить эти проблемы? Как оценить
успех этих мер? Тот факт, что какая-то программа не оправдывала упования своих
наиболее рьяных сторонников, не означал, конечно, ее неудачу. Программа
Медикейд, по которой оказывается медицинская помощь малоимущим, была успеш-
ной в устранении некоторых различий между бедными и богатыми в доступе к
медицинскому обслуживанию, но различия между ними в жизненных перспекти-
вах не устранялись. Программа Медикэр, которая предусматривает медицинское
обслуживание престарелых людей, имела успех в освобождении престарелых и их
семей от забот по финансированию расходов на медицинские цели, но националь-
ную проблему быстро растущих медицинских расходов не решала. В то время как
программа социального обеспечения позволила престарелым достигнуть беспреце-
дентного уровня экономической защищенности, финансовые кризисы, возникшие в
конце 1970-х гг., поставили под сомнение возможность для будущих поколений
пользоваться теми же благами.
Через двадцать лет после начала войны с бедностью стало ясно, что бедность в
Америке не искоренена. Но сколь значительно расходы на эту программу уменьшили
бедность? Хотя нет единства мнений при ответе на этот вопрос, и критики и
сторонники правительственных программ соглашаются, что недостаточно иметь
благие намерения: многие из программ, разработанных для смягчения ощутимых
недостатков рыночной экономики, дали результаты, значительно отличающиеся от
тех, о которых думали и на которые надеялись их поборники. Программа обновления
городов, созданная для улучшения качества жизни в городах, во многих случаях
вылилась в замену жилья низкого качества жильем высокого качества, которое
бедные не могли себе позволить, и таким образом вынуждала их жить даже в худших
условиях, чем раньше. Хотя многие программы, разработанные для содействия
интеграции государственных школ, имели успех, некоторые, напротив, увеличили
сегрегацию и заставили некоторых родителей отдавать своих детей в частные школы,
что в свою очередь ослабило поддержку государственного образования. Непропорци-
онально большая доля выгод по сельскохозяйственным программам доставалась
крупным фермам; но они не позволили выжить многим из малых ферм. Существовало
голословное утверждение, что государственные программы благосостояния способст-
вовали распаду семей и развитию отношений иждивенчества.
Те, кто поддерживает постоянные усилия государства, утверждают, что критики
14 Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ
преувеличивают неудачи государственных программ. Они заявляют, что урок,
который нужно извлечь, состоит не в том, что государство должно отказаться от
своих усилий в решении основных социально-экономических проблем, стоящих
перед нацией, а в том, что необходимая разработка государственных программ
должна осуществляться с большей осторожностью.
НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Подобно тому как несостоятельность рынка привела к разработке большинства
государственных программ 1930 — 1960-х гг., в 1970-е гг. недостатки этих программ
заставили экономистов и политологов исследовать несостоятельность государства. При
каких условиях программы не работали успешно? Была ли несостоятельность государ-
ственных программ чисто случайной или она явилась предсказуемым результатом,
вытекающим из внутренней природы государственной деятельности? Можно ли извлечь
уроки для разработки программ на будущее? Существуют четыре основные причины
систематической несостоятельности государства в достижении поставленных целей: его
недостаточная информированность, ограниченный контроль над реакцией частного
сектора на его деятельность, слабый контроль над бюрократией и, наконец, ограниче-
ния, налагаемые политическими процессами.
Недостаточная информированность. Результаты многих действий трудны
для осознания и непредсказуемы. Когда федеральное правительство приняло
программу обновления городов, оно не ожидало, что это решение могло повести к
уменьшению предложения жилья, доступного для бедных. Соответственно прави-
тельство не ожидало резкого увеличения расходов на медицинское обслуживание
престарелых, которое последовало за принятием Программы медицинской помощи
престарелым.
Ограниченный контроль над ответной реакцией частного сектора. Государ-
ство имеет только ограниченный контроль над последствиями своей деятельности, в
частности, при демократии, подобной нашей. Когда власти Нью-Йорка приняли
решение о контроле над арендной платой, многие сторонники этой меры проглядели
тот факт, что квартиры предлагались отдельными лицами, которые могут обратиться
к другим инвестиционным возможностям, если доходы на их инвестиции упадут.
Таким образом, приверженцы контроля не смогли предвидеть, что предложение
жилья в аренду уменьшится, а качество услуг, предлагаемых владельцами земли,
ухудшится. Хотя государство пыталось контролировать такие явления путем произ-
водящих сильное впечатление мер в отношении владельцев земли, его попытки были
успешными только частично и усилили сворачивание предложения жилья в аренду.
Чтобы остановить этот процесс, власти Нью-Йорка могли сделать очень немногое,
недостаточное для отмены контроля над рентой.
3. Ограниченный контроль над бюрократией. Конгресс, власти штатов и
муниципалитетов разрабатывают законодательство, но уполномочивают применять
его какое-либо государственное агентство. Оно может потратить значительное время
на подготовку детальных правил его применения. От того, как это сделано, зависит
действенность законодательства. Агентство может также отвечать за проведение его
в жизнь. Например, когда конгресс принял закон о защите окружающей среды, его
намерение было определенно — сделать так, чтобы фирмы не загрязняли окружаю-
щую среду. Но технические детали, в частности определение допустимого уровня
загрязнения для различных отраслей промышленности, были оставлены на усмотре-
ПРЕЖНИЕ ВЗГЛЯДЫ НА РОЛЬ ГОСУДАРСТВА 15
ние Агентства п0 защите окружающей среды (АЗОС). В течение первых двух лет
рейгановской администрации возникали многочисленные нарекания в адрес АЗОС
из-за ненастойчивого обнародования и проведения им в жизнь этих мер, что, по
сути, сводило на нет стремления конгресса.
Во многих случаях неудачи в реализации идей конгресса не являются следстви-
ем целенаправленных попыток игнорировать его желания, но оказываются резуль-
татом неоднозначности самих намерений конгресса. И здесь возникает еще одна
проблема — добиться того, чтобы администраторы, обязанность которых состоит в
выполнении закона, сделали бы это безукоризненно и эффективно. Как основным
объектом исследования обычной экономики является анализ мотивов деятельности
частного сектора, так одним из предметов изучения в нашем случае оказывается
анализ мотиваций в государственном секторе: что заставляет бюрократов действо-
вать так, как они действуют?
4. Ограничения, налагаемые политическими процессами. Даже если бы государ-
ство, выбирая между всеми возможными действиями, было превосходно информирова-
но об их последствиях, выбор конкретных мер с учетом политической реальности
создал бы дополнительные трудности. Государственная деятельность затрагивает
многих, но решения принимаются только ограниченной группой лиц — выборными
представителями. Те, кто принимают решение, должны быть осведомленными о
предпочтениях своих избирателей и способными находить какие-то способы их
совмещать или выбирать между различными предпочтениями. Часто без достаточных
оснований утверждается, что государство ведет себя непоследовательно. В гл. 6 мы
покажем, что при определенных обстоятельствах такая непоследовательность —
естественное следствие демократического принятия решений. Более того, наш
политический процесс есть реальность, в которой те, кто избирается для заботы об
интересах общества, иногда имеют стимулы действовать на благо групп с особыми
интересами. Итак, неспособность политиков выполнять то, что, казалось бы, должно
быть в интересах общества, оказывается не только результатом алчности или
недобросовестности небольшой группы своенравных политиков, но, возможно, непре-
менным следствием функционирования политических институтов в демократических
обществах1.
Критики государственного вмешательства в экономику считают, что упомянутые
четыре источника несостоятельности государства достаточно серьезны, чтобы госу-
дарство воздерживалось от попыток компенсировать приписываемые рынку недо-
статки. Но даже если кто-то не соглашается с этим выводом, признание названных
четырех ограничений государственной деятельности есть предпосылка выработки
успешной государственной стратегии.
ПРЕЖНИЕ ВЗГЛЯДЫ НА РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
Расхождение во взглядах на роль государства, которое возникло за последние
пятьдесят лет, часто имело место также и в прошлом2. Например, в XVIII столетии
преобладало мнение, в частности среди французских экономистов, что правительст-
Этот взгляд особенно обосновывался Дж Стиглером. См , напр Theory of Regulation // Bell
Journal, Spring 1971, P. 3—21
Hirschman А О Shifting Involvements- Private Interest and Public Action (Princeton, N J )
Princeton University Press, 1982) Хиршмэн выдвинул интересную теорию, пытаясь объяснить
постоянные изменения во взглядах на соответствующую роль государства.
16 Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ
во должно играть активную роль в развитии торговли и промышленности. Те, кто
придерживался этого взгляда, назывались меркантилистами.
Частично в ответ на эту позицию Адам Смит, которого многие считают
основателем современной экономической теории, написал свою книгу "Богатство
народов" (1776), в которой выступал за ограниченную роль государства. Смит
пытался показать, что, следуя своим собственным частным интересам, благодаря
конкуренции и мотиву прибыли люди будут служить интересам общества. Мотив
прибыли заставит их предлагать товары, желательные для других. Соревнуясь одна
с другой, будут выживать только фирмы, производящие то, что желательно, и по
самой низкой цене. Смит доказывал, что экономика как бы невидимой рукой направ-
ляется наилучшим из возможных способов на производство того, что желательно.
Идеи Адама Смита имели сильное воздействие как на правительства, так и на
экономистов. Многие из наиболее видных экономистов XIX столетия, такие как
англичане Джон Стюарт Милль и Нассау Сениор, опубликовали доктрину, извест-
ную как "свобода торговли", которая доказывала, что государство не должно
вмешиваться в частный сектор, пытаться регулировать или контролировать частное
предпринимательство. Свободная конкуренция наилучшим образом служила бы
интересам общества.
Доводы Адама Смита убедили не всех представителей общественных наук XIX в.
Они имели дело с разительным неравенством доходов, существовавшим вокруг, с
нищетой, в которой жила большая часть рабочего класса, с безработицей, с которой
часто сталкивались рабочие. В то время как писатели XIX в., такие как Чарлз Диккенс,
пытались описать положение рабочего класса в романах, теоретики, такие как Карл
Маркс, Сисмонди и Роберт Оуэн, стремились не только разработать теории, объясняю-
щие то, что они наблюдали, но также предложить возможные пути преобразования
общества. Для многих из них зло в обществе ассоциировалось с частной собственностью
на капитал. То, что для Смита было достоинством, они рассматривали как порок. Маркс
был если не самым глубоким из общественных мыслителей, то наверняка самым
влиятельным среди тех, кто отстаивал более значительную роль государства в контроле
за средствами производства. Другие видели решение и не в государстве, и не в частном
предпринимательстве, а в кооперации небольших групп индивидуумов, действующих во
взаимных интересах.
Эти постоянные расхождения во мнениях заставляли экономистов стремиться к
определению точного смысла и точных условий, при которых невидимая рука
направляет экономику по пути эффективности. Сейчас известно, что утверждение
об эффективности рыночной экономики действительно только при строго ограничен-
ных условиях. Несовершенства, которые мы отмечали выше, делают очевидным, что
существует много проблем, с которыми рынок не справляется адекватным образом.
Сегодня среди американских экономистов доминирует взгляд, что ограниченное
государственное вмешательство могло бы смягчить (если не решить) наиболее
острые проблемы: государство должно играть активную роль в поддержании полной
занятости и в устранении крайних выражений нищеты, но центральную роль в
экономике должно играть частное предпринимательство. По-прежнему существуют
значительные расхождения относительно того, насколько ограниченной и насколько
активной должна быть роль государства. Некоторые экономисты, такие как профес-
сор Гарвардского университета Джон Кеннет Гэлбрейт, считают, что государство
должно играть более активную роль, тогда как другие, такие как лауреат
Нобелевской премии Милтон Фридмен из Гуверского института Станфордского
ЧТО ИЛИ КТО ЕСТЬ ГОСУДАРСТВО? 17
университета и Джордж Стиглер из Чикагского университета, полагают, что роль
государства должна быть менее активной. Мнения на этот счет зависят от того,
насколько серьезной считается несостоятельность рынка и насколько эффективной
может быть деятельность государства в ее устранении.
ЧТО ИЛИ КТО ЕСТЬ ГОСУДАРСТВО?
На протяжении этой главы мы ссылались на "государство". Но что, строго говоря, есть
государство? Каждый из нас имеет представление о том, какие институты здесь
подразумеваются: конгресс, законодательные власти штатов и местные органы власти,
президент, губернаторы штатов и мэры, суды и множество агентств, для которых
употребляются такие сокращения, как ФУЖС, НУ, ФАУ, ФТК, КЦББ и НУТО3. В
<< Пред. стр. 2 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу