<< Пред. стр. 3 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
Соединенных Штатах государственная деятельность осуществляется на нескольких
уровнях: федеральном, штатов и местном. Федеральное правительство ответственно за
национальную оборону, почту, выпуск денег и регулирование торговли между штатами
и международную торговлю. С другой стороны, в компетенцию штатов и местных
органов власти традиционно входят образование, благосостояние, полиция, пожарные
службы и обеспечение другими услугами местного характера, такими как библиотечное
обслуживание, канализация и утилизация отходов. Хотя в Конституции говорится, что
все права, не предоставленные явно федеральному правительству, остаются за штатами
и населением, она оказалась документом, допускающим различные толкования,
структур, каждая из которых имеет право взимать налоги и ответственна за
таковым не является, часто неясны. Когда правительство создает корпорацию,
государственное предприятие, является ли это предприятие частью "государства"?
Например, компания Амтрак, которая была учреждена федеральным правительством
для обслуживания национальных пассажирских железнодорожных перевозок между
штатами, получает субсидии от федерального правительства, но во всех других
отношениях действует как частное предприятие. Аналогично в Великобритании
правительство национализировало черную металлургию, но Британская сталелитей-
ная компания по-прежнему во многих отношениях управляется, как компании в
ФУЖС — Федеральное управление жилищного строительства, НУ — Налоговое управле-
ние, ФАУ — Федеральное авиационное управление, ФТК — Федеральная торговая комис-
сия, КЦББ — Комиссия по ценным бумагам и биржам, НУТО — Национальное управление
по трудовым отношениям. —Прим. переводчика.
4 Facts and Figures on Goverment Finance, Tax Foundation. Tabl. A-2. 1986.
18 Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ
Соединенных Штатах. Должна ли Британская сталелитейная компания включаться
в государство? Проблема осложняется еще больше, когда государство оказывается
основным, но не единственным акционером компании.
Что отличает те институты, которые мы обозначаем как "государственные", от
частных институтов? Существуют два важных различия.
Во-первых, при демократии лица, которые ответственны за управление государ-
ственными институтами, выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается
(либо назначается кем-то, кто назначается кем-то, кто выбирается). Законность
лица, занимающего государственный пост, непосредственно или опосредованно
является результатом всенародного выборного процесса. Напротив, те, кто ответст-
вен за управление «Дженерал моторе», выбраны только ее акционерами, тогда как
те, кто ответствен за управление частными фондами (такими как фонды Рокфелле-
ра и Форда), избираются самоучреждающимися советами попечителей.
Во-вторых, государство наделено определенными правами, которых частные
институты лишены. Государство имеет право принудить вас платить налоги (и если
вы отказываетесь, оно может конфисковать вашу собственность и/либо заключить
вас в тюрьму). У государства есть право обязать молодых мужчин к службе в
вооруженных силах при заработной плате ниже той, которая заставила бы их
сделать это добровольно. У государства есть право воспользоваться вашей собствен-
ностью для общественных нужд при условии, что оно выплачивает вам справедли-
вую компенсацию (это называется правом исключительного суверенитета).
Частные институты и отдельные лица не только не имеют этих прав, но и их права
давать другим подобные полномочия принуждения на деле ограничены государством.
Например, государство не позволяет вам продавать самих себя в рабство.
Напротив, все частные обмены добровольны. Я могу хотеть, чтобы вы работали
на меня, но я не могу заставить вас сделать это. Я могу нуждаться в вашей
собственности для постройки офиса, но я не могу вынудить вас продать ее. Я могу
полагать, что какое-то предприятие выгодно для нас обоих, но я не могу приказать
вам войти в дело.
Эта способность использовать принуждение означает, что государство в состоя-
нии делать то, что частные институты делать не в состоянии. И разница в
процедуре, благодаря которой выбираются те, кто управляет государственными и
частными институтами, может иметь серьезное значение для функционирования
этих институтов. Важно иметь в виду эти различия, когда в последующих главах
этой книги мы будем обсуждать альтернативные взгляды на роль государства.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР И ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
ПРОБЛЕМЫ
Экономика как наука — это учение о том, как общество делает выбор в использова-
нии своих ограниченных ресурсов. Возникают четыре вопроса: что производить? как
производить? для кого производить? как принимаются эти решения?
Как и любая другая область экономики, экономика государственного сектора
связана с этими фундаментальными проблемами выбора. Она фокусирует внимание
на выборах, осуществляемых внутри государственного сектора как такового, на роли
государства и на способах, с помощью которых государство влияет на решения в
частном секторе.
1. Что производить? Какая часть наших ресурсов должна быть предназначена
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР И ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
19
для производства общественных товаров, таких как оборона, дороги, и какая их
часть должна быть отдана на производство частных товаров, таких как автомашины,
телевизоры, видеоигры? Мы часто описываем этот выбор в форме кривой производ-
ственных возможностей, которая отражает различные количества двух товаров,
которые могут быть произведены эффективно при данной технологии и ресурсах. В
нашем случае эти два товара — общественные товары и частные товары. Рису-
нок 1.1 дает различные возможные комбинации общественных товаров и частных
товаров, которые могут производиться обществом.
Рис. 1.1. КРИВАЯ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ОБЩЕСТВА. Она отражает
максимальный уровень производства частных товаров, которые общество может позволить себе
при неком уровне производства общественных товаров. Если общество хочет получать больше
общественных товаров, оно должно отказаться от части частных товаров.
Общество может тратить больше на общественные товары, такие как националь-
ная оборона, но только за счет сокращения того, что имеется в его распоряжении
для частного потребления. Таким образом, по мере движения от G к Е по кривой
производственных возможностей количество частных товаров уменьшается. Такая
точка, как /, которая расположена ниже кривой производственных возможностей,
называется неэффективной: общество может получить больше общественных товаров
и больше частных товаров. Такая точка, как N, которая расположена выше кривой
производственных возможностей, называется недостижимой: при имеющихся сегод-
ня ресурсах и технологиях невозможно одновременно располагать отмеченным
количеством общественных и частных товаров.
2. Как производить? Второй вопрос, как нужно производить, так же важен, как
малый процент государственных расходов на образование идет в частные школы. Во
многих странах государственные предприятия производят товары (такие как
телефонные услуги, сталь, электроэнергия), которые продаются отдельным лицам. В
то время как некоторые из них полагают, что, если такие товары не будут
непосредственно производиться государственными предприятиями, интересы потре-
бителей будут ущемляться, другие считают, что государственные предприятия
заведомо менее эффективны, чем аналогичные частные.
20 Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ
В связи со второй проблемой возникают другие вопросы. Государственная
политика влияет на то, как фирмы производят выпускаемые ими товары: законода-
тельство о защите окружающей среды накладывает ограничение на ее загрязнение
фирмами; налоги в фонд социального страхования, выплачиваемые фирмами,
повышают издержки, связанные с использованием рабочей силы, и таким образом
удерживают фирмы от применения трудоемкой производственной технологии;
другие положения налоговой системы могут повлиять на предпочтение одного
оборудования другому. Хотя обсуждение этих вопросов редко находится в цейтре
политических дискуссий, недавние дебаты об искажающем эффекте налогообложе-
ния и предпочтительности ядерных реакторов как источников энергии являются
важным исключением из правила.
Для кого производить? Проблема распределения. Решения государства в
области налогообложения и программ благосостояния определяют, какую часть
дохода должны тратить люди. Соответственно государство должно решить, какие
общественные товары производить: одни люди получают пользу от производства
одного общественного товара, другие — другого.
Как происходит коллективный выбор? Существует одна Ьбласть, которая
является предметом заботы экономики государственного сектора больше, чем других
сфер экономики: процессы, которые лежат в основе коллективного выбора. Коллек-
тивный выбор — это такой выбор, который мы как общество должны сделать
сообща, например в вопросах нашей правовой структуры, военной системы, наших
расходов на другие общественные товары и т.д. Научные работы в других областях
экономики сосредоточивают внимание на том, как люди принимают свои решения о
потреблении, как фирмы решают проблемы производства, как работает система цен,
обеспечивая производство товаров, пользующихся спросом у потребителей. Коллек-
тивное принятие решений оказывается гораздо более трудным, так как члены
общества часто не приходят к общему выводу о том, что желательно. К примеру,
так же, как одни предпочитают шоколадное мороженое ванильному, так другие
получают большее удовольствие от пользования общественными парками. Но если в
случае частных товаров человек, который любит шоколадное мороженое, может
просто купить его, а человек, который любит ванильное мороженое, может
приобрести ванильное, то в случае общественных товаров мы должны принимать
решение сообща. Каждый, кто когда-то жил в семье, знает кое-что о трудностях
принятия коллективного решения (идти нам в кино или в кегельбан?). Обществен-
ное принятие решений гораздо более сложно. Одна из целей экономики обществен-
ного сектора — изучение того, как осуществляется коллективный выбор (или, как
он иногда называется, общественный выбор) в демократических обществах.
Признание упомянутого расхождения во взглядах важно само по себе. Оно
должно сделать нас осторожными в употреблении таких выражений, как "это в
общественных интересах" или "мы заботимся о благе общества". Для различных
лиц могут быть хороши различные стратегии. Нужно тщательно уточнять, кто
извлечет пользу, а кто будет ущемлен в каждом случае.
ИССЛЕДОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
Исследование экономики государственного сектора ведется в трех направлениях.
1. Выявление того, какие виды деятельности осуществляются государствен-
ным сектором и как они организуются. Сложность операций государства настолько
НОРМАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА В СРАВНЕНИИ С ПОЗИТИВНОЙ ЭКОНОМИКОЙ 21
велика, что трудно оценить, каковы его суммарные расходы и на что они идут.
Только бюджет федерального правительства — документ, содержащий более 1000
страниц, а внутри бюджета непросто разграничить виды деятельности. Какие-то из
них осуществляются несколькими различными министерствами или учреждениями.
Научные исследования, например, финансируются Министерством обороны, Нацио-
нальным научным фондом, Национальным институтом здоровья и Национальным
управлением по воздухоплаванию и космосу и др. Такой административный орган,
как, например, Министерство здравоохранения и гуманитарных услуг, предприни-
мает миллиард различных действий, некоторые из которых только весьма отдаленно
связаны друг с другом.
Далее, как мы отмечали, налоги и расходы возникают на нескольких разных
уровнях: в некоторых случаях индивидуум платит не только федеральные и
штатные налоги, но и отдельные налоги школьному округу, церковному приходу,
графству, службам, которые обеспечивают водоснабжение и канализацию, в помощь
библиотекам,
2. Понимание и прогнозирование всех последствий государственной деятельно-
сти (насколько это возможно). Когда корпорация облагается налогом, кто несет
его груз? Вряд ли налог направлен просто на то, чтобы уменьшить прибыль
корпорации. Более вероятно, что по крайней мере часть налога будет переложена на
потребителей с помощью более высоких цен или, возможно, будет снижена
заработная плата персонала компании. Когда государство принимает закон о
контроле над рентой, каковы будут долгосрочные последствия? В конечном итоге
будут ли те, кто арендует, более обеспечены? Каковы последствия изменения
государством пенсионного возраста для социального обеспечения? Что произойдет
при введении платы за обучение в университетах штатов? Что последует за
Мы уже отмечали, что последствия государственной политики часто слишком
труднопредсказуемы. Часто возникают расхождения во мнениях по поводу того,
каковы будут эти последствия. Действительно, даже после того как проект уже
начинает работать, нередко нет единого мнения о том, каковы его результаты. В
этой книге мы попытаемся не только показать все аспекты некоторых основных
расхождений во взглядах, но также объяснить, почему подобные разногласия
продолжают существовать и почему так трудно найти решения некоторых из этих
важных проблем.
3. Оценка альтернативных стратегий. Чтобы сделать это, нужно не только
знать последствия альтернативных стратегий, но и разработать критерии их
оценки. Во-первых, мы должны понимать цели государственной политики, затем
знать степень, в которой конкретное предложение отвечает либо кажется, что
отвечает, этим критериям. Но даже этого недостаточно. Многие предложения
имеют результаты, отличные от тех, которые предполагались, и нужно знать, как
их прогнозировать и оценивать.
НОРМАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА В СРАВНЕНИИ С ПОЗИТИВНОЙ
ЭКОНОМИКОЙ
Разграничение, которое мы уже сделали между анализом последствий государствен-
ной политики и выработкой заключения о целесообразности конкретных государст-
венных стратегий, является существенным. Первый вид анализа часто называется
22 Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ
позитивной экономикой, а второй — нормативной экономикой (или экономикой
благосостояния). Позитивная экономика представляет собой не только анализ
последствий конкретной государственной политики, но и описание деятельности
государственного сектора и тех политических и экономических сил, которые
позитивного экономического анализа, они переходят в сферу нормативной экономи-
ки. Нормативная экономика связана с оценкой того, насколько успешно осуществ-
ляются различные программы, а также с выработкой новой стратегии, которая
лучше отвечает определенным целям.
В нормативной экономике делаются утверждения типа: "Если государство
стремится к ограничению импорта нефти с наименьшими издержками для государ-
ства и потребителей, то в таком случае предпочтительны тарифы, а не квоты" или
"если сельскохозяйственные программы направлены на поддержание беднейших
фермеров, то система ценовой поддержки менее привлекательна по сравнению с
системой должным образом разработанных трансфертных доходов". Другими слова-
ми, в нормативной экономике сравнивается, в какой степени различные государст-
венные программы отвечают желаемым целям, и выясняется, какие программы
лучше их достигают. В позитивной экономике, напротив, существуют утверждения
типа: "введение квот на нефть в 1950-е гг. привело к повышению цен на
внутреннем рынке и более быстрому истощению наших природных ресурсов". Такие
утверждения просто описывают результаты программы без оценки того, как она
отвечала намеченным целям. Отсутствуют суждения о желательности или нежела-
тельности полученных результатов.
Когда экономисты делают такие утверждения, они стремятся не вводить свои
собственные критерии, свои собственные оценки. Часто они рассматривают себя в
качестве тех, кто чисто технически помогает в достижении поставленных целей тем,
кто формирует политику.
В то же время экономисты часто комментируют цели, которые выдвигают
политики и те, кто отвечает за формирование политики в области экономики; иногда
поставленные политиками цели не являются их действительными целями. Тогда
существует определенный подтекст. Экономисты могут использовать тот факт, что
какая-то программа отличается от той, которая должна бы быть разработанной для
достижения поставленной цели, чтобы указать на то, что "настоящая" цель иная. В
таком случае они, анализируя последствия программы, делают заключения о ее
действительных целях.
Экономисты также стремятся увидеть, в какой степени различные цели могут
конфликтовать одна с другой, и если такое противоречие имеет место, они пытаются
предложить пути устранения этих конфликтов. Экономисты также пытаются
уточнить весь спектр характеристик программ с альтернативными свойствами и
уяснить, какие свойства являются основополагающими, а какие могут быть произ-
водными от других, более фундаментальных. Работа экономистов над этими
вопросами часто сходна с аналогичной работой философов от политики.
Эти два подхода, позитивный и нормативный, взаимно дополняют друг друга. Чтобы
судить о том, какие меры следует предпринять государству, нужно знать о последстви-
ях различных государственных действий. Нужно уметь точно описать, что произойдет,
если государство введет тот или иной налог либо попытается субсидировать ту или иную
отрасль промышленности.
Некоторые примеры могут помочь уточнить область применения позитивной и
НОРМАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА В СРАВНЕНИИ С ПОЗИТИВНОЙ ЭКОНОМИКОЙ 23
нормативной экономики. Допустим, что конгресс рассматривает увеличение налога
на сигареты или спиртные напитки. Позитивная экономика рассматривает такие
проблемы, как:
а) насколько увеличатся цены на сигареты или спиртные напитки?
б) как это отразится на спросе на сигареты или алкоголь?
в) тратят ли лица с более низкими доходами на курение и алкогольные напитки
большую часть своих доходов, чем в подобной ситуации лица с более высокими
доходами?
г) каковы наиболее вероятные последствия увеличения этого налога для прибы-
лей в табачной промышленности или в производстве спиртных напитков?
д) как скажется налог на сигареты на ценах на табак и на доходе производите-
лей табака? Или налог на алкогольные напитки — на их цене и, следовательно, на
доходе винокуров и пивоваров?
е) какими будут последствия уменьшения курения для заболеваний раком
легких и болезней сердца? Какая доля соответствующих медицинских расходов
приходится прямо или косвенно на государство как таковое? Как скажется
уменьшение употребления алкогольных напитков на частоте дорожных происшест-
вий и на соответствующих медицинских расходах? Какое воздействие окажет
увеличение продолжительности жизни благодаря сокращению употребления сигарет
на систему социального обеспечения?
С другой стороны, нормативная экономика занимается качественной оценкой
этих разнообразных последствий, а также выработкой суждений о целесообразности
изменений налога:
а) если нашей основной целью в выборе налогов являются их последствия для
бедных, то какой налог предпочтительней — на спиртные напитки или табачные
изделия?
б) если нашей основной заботой при выборе налогов является выяснение того,
как налог изменяет поведение заинтересованных лиц (по сравнению с поведением
при отсутствии налога), то какой налог предпочтительнее — на спиртные напитки
или табачные изделия?
в) какой из двух налогов лучше с точки зрения сокращения медицинских
расходов?
г) существуют ли другие, более приемлемые налоги, помимо указанных, для
достижения той или иной конкретной цели государства?
В качестве второго примера допустим, что государство рассматривает вопрос об
уменьшении загрязнения окружающей среды сталелитейными фирмами — нало-
жить на них штраф либо, напротив, субсидировать приобретение оборудования,
уменьшающего загрязнение, чтобы сделать их производство менее вредным. Пози-
<< Пред. стр. 3 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу