СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 25

схематически показывает связи между избирателями и государственными програм-
мами, служащими этим избирателям.
СМЕНА МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА
У Соединенных Штатов отсутствует опыт сложных перемен роли государства в
общественном производстве, происходивших во многих европейских странах в
Statistical Abstract of the United States. 1987. P. 318, 320.
178
Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
течение последних пятидесяти лет. В Великобритании после второй мировой войны
правительство национализировало сталелитейную и угольную промышленность и
завершило национализацию железных дорог. Во Франции прошли две волны
национализации, одна после второй мировой войны, а вторая после выборов
социалистического правительства в 1980 г. Но затем последовала приватизация
1986 и 1987 гг., во время которой многие из национализированных отраслей,
включая находившиеся в государственной собственности десятилетиями, были
проданы частным инвесторам.
Проблема государственного контроля над производством не была особенно
подогрета политически в Соединенных Штатах, и происходившие перемены

Рис. 7.1. СВЯЗИ МЕЖДУ ИЗБИРАТЕЛЯМИ И ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРОГРАММАМИ,
РАЗРАБАТЫВАЕМЫМИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ УСЛУГАМИ. 1) Избиратели
выбирают своих представителей в государственные органы. 2) Они принимают программы и
назначают чиновников для их реализации. 3) Последние обеспечивают услуги избирателям в
пределах содержания программ, которые были законодательно приняты. 4) Группы с особыми
интересами оказывают влияние на всех стадиях.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ И ПРОИЗВОДСТВО В США
179
осуществлялись постепенно. Прямое государственное вмешательство в железнодо-
рожный транспорт произошло только после банкротства нескольких частных
железных дорог. (Хотя это вмешательство через регулирование и, как отмечалось
ранее, через земельные субсидии длится более 100 лет) Точно так же, хотя
государство сейчас особенно активизировалось в кредитной сфере, это случилось не
внезапно, через национализацию банковской системы, а постепенно, через созда-
ние различных специальных кредитных программ, нацеленных на удовлетворение
особенных нужд.
До сих пор вопрос о приемлемой роли государства в производстве остается
дискуссионным. Будут ли некоторые из услуг, предоставляемых государством
(таких как образование), эффективнее осуществляться частными фирмами? Будет
ли лучше, если государство возьмет на себя предоставление таких услуг, как
телефонные услуги, в данное время оказываемые частным сектором? Какова должна
быть роль частных страховых компаний в страховании медицинских расходов по
старости?
Рисунок 7.2 показывает различные уровни государственной собственности в
различных отраслях в разных странах. Очевидно, что прямое участие государства в
производстве значительно меньше в США и Японии, чем в большинстве европей-
ских стран.

Рис. 7.2. УРОВНИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РАЗЛИЧНЫХ ОТРАСЛЯХ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ РАЗНЫХ СТРАН, источник: Financial Times, December 10, 1986,
based on AM EX Bank Review.
180 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
ОБОСНОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА
ЧАСТНЫХ ТОВАРОВ: НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ РЫНКА
Наиболее широко известный аргумент в пользу государственного контроля над
производством частных товаров состоит в том, что частные фирмы преследуют цель
максимизации собственной прибыли, а не благосостояние нации. Чтобы оценить
обоснованность этого тезиса, мы должны вернуться к основным вопросам гл. 3.
Частные фирмы, преследуя свои узкие интересы (максимизации прибыли), на
конкурентном рынке могут воспринимать свои интересы как общественные. Тот
факт, что конкурирующие фирмы, максимизирующие прибыль, ведут к эффектив-
ному распределению ресурсов в экономике, означает, что не обязательно возникает
конфликт между преследованием частных интересов (максимизацией прибыли) и
тем, что лежит в сфере общественных интересов. Тем не менее, когда обнаружива-
ются несостоятельности рыночных отношений, стремление фирмы к максимизации
прибыли не обязательно приводит к эффективному распределению ресурсов.
ЕСТЕСТВЕННАЯ МОНОПОЛИЯ
Наиболее серьезная несостоятельность рынка, которая требует возникновения
государственного производства, возникает, когда рынки не являются конкурентны-
ми. Как мы видели в гл. 3, общей причиной, по которой рынки могут быть
неконкурентными, является существование растущей экономии на масштабах, т.е.
средние издержки производства снижаются одновременно с ростом уровня производ-
ства. В этом случае экономическая эффективность требует ограниченного числа
фирм. Отрасли, в которых рост экономии на масштабах настолько значителен, что
только одна фирма должна функционировать в любом регионе, рассматривается как
естественная монополия. Примеры естественной монополии включают телефонные
услуги, водо- и электроснабжение.
Основные издержки в снабжении водой связаны с сетью трубопроводов. Когда
трубопровод создан, дополнительные издержки по обеспечению водой одного
дополнительного потребителя довольно незначительны.
Ясно, что было бы неэффективно иметь две системы трубопроводов в одном
месте: одну — снабжающую ваш дом, другую — соседа. То же верно и для
электроснабжения, кабельного телевидения, газоснабжения.
Мы представляем кривую средних издержек и кривую спроса для естественной
монополии на рис. 7.3. Поскольку средние издержки производства снижаются
одновременно с ростом уровня производства, эффективным является наличие только
одной фирмы. В описанном случае существует целый набор уровня производства
(при котором фирма получает прибыль). Максимальный уровень этой жизнеспособ-
ности (при отсутствии субсидий) достигается в точке Qi, где кривая спроса
пересекает кривую средних издержек.
В этих случаях мы не можем положиться на силу конкуренции, рассмотренную
раньше, чтобы быть уверенными в эффективности отрасли. Эффективность требует,
чтобы цена равнялась предельным издержкам (а объем выпуска был равен Qo). Но
если фирма установит цену, равную предельным издержкам, она потерпит убыток,
так как предельные издержки ниже средних издержек в отрасли со снижающимися
средними издержками.
Общая рекомендация в этом случае состоит в том, что государство должно
субсидировать эту отрасль и настаивать на том, чтобы фирма устанавливала цену,
равную предельным издержкам. Такая политика иногда характеризуется определе-
ОБОСНОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА 181
нием "лучшей альтернативы". Тем не менее такая рекомендация упускает из виду
вопрос, на сколько должны увеличиваться статьи доходов, из которых выплачивают-
ся субсидии. При этом, в частности, допускается, что при увеличении этих статей
не возникает искажения. Более того, предполагается, что государство знает объем
субсидий, обеспечивающих фирме жизнеспособность.
На практике большинство правительств пытаются сделать такие отрасли самофи-
нансируемыми. Их также может волновать проблема равенства, когда средний
налогоплательщик вынужден платить за субсидирование частного товара, необходи-
мого только части населения или необходимого различным людям в разной степени.
Так, они настаивают на государственно управляемой форме естественной монопо-
лии, действующей на пересечении кривой спроса и кривой средних издержек
(точки Q\) на рис. 7.3. Эта точка называется точкой нулевой прибыли, а такая
политика иногда носит название "лучшей из худших альтернатив".
Точка нулевой прибыли является как раз точкой, где естественная монополия может
функционировать при допущении существования эффективной потенциальной конку-
ренции. Допустим, что фирма пытается установить цену, превышающую средние
издержки производства. Если войти (или выйти) в данную отрасль легко, фирма,
старающаяся захватить всю прибыль себе, немедленно окажется под угрозой появления
других фирм, стремящихся предоставить данную услуги или возникнуть и продавать
услугу или товар по выгодной цене, не очень беспокоясь о реакции старой фирмы4.
Таким образом, функционирование единственной фирмы в отрасли не означает само по
себе, что она имеет силу монополии. До тех пор, пока существуют потенциальные
конкуренты, эта единственная фирма должна устанавливать цену на уровне средних
издержек. Положение на рынке не соответствует политике "лучшей альтернативы",
о чем говорилось выше: цена здесь равна средним издержкам, а не предельным. Но
такая ситуация отвечает положению "лучшей из худших альтернатив", при котором
государство не субсидирует отрасль.
Эффект невозвратных издержек. Все это изменяется, когда появляются невозврат-
ные издержки. Невозвратные издержки — такие, которые не покрываются при уходе
фирмы с рынка. Большинство расходов на НИОКР представляет собой невозвратные
издержки. А ют постройки, которые могут быть без больших затрат переданы под
другие цели, не являются невозвратными издержками. Самолет, который может быть
просто продан другой авиалинии, не относится к невозвратным издержкам.
Почему невозвратные издержки столь важны? Они создают естественную
асимметрию между фирмами, представленными и не представленными в данной
отрасли. Фирма, собирающаяся проникать в отрасль, не имеет тех условий, в
которых находится фирма, уже работающая в данной отрасли, так как последняя
уже истратила средства, которые не могут быть покрыты. Решая, проникать ли на
рынок, фирма исходит не из текущего уровня прибыли и цен, а из того, на каком
уровне цены и прибыли будут после проникновения. Даже если текущие цены
значительно выше средних издержек (тогда прибыли высоки), потенциальный агент
рынка может вполне поверить, что фирма, уже обосновавшаяся в отрасли, ответит
В последних работах по промышленной организации рынки со снижающимися средними
издержками, но не с критическими издержками, при которых цена поддерживается на уровне
средних издержек, рассматриваются как соревновательные. См.: Baumol W.J., Panzar J.,
Willig R. Constable Markets and tlie Theory of Industrial Organization. New York: Harcourt Brace
Jovanovich, 1982. Популярное изложение теории соревновательных рынков см.: Baumol W.J.
Constable Markets: An Uprising of the Theory of Industry Structure. American Economic Review
72 (1982), 1-15.
182
Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
на появление конкурента не выходом из отрасли, а снижением цен, при которых
новый производитель не будет получать прибыль. Более того, когда невозвратные
издержки значительны, новые фирмы будут не в состоянии покрыть все расходы,
возникающие в связи с тем, выйдет ли старая фирма из отрасли и оставит ли она
цены на их текущем высоком уровне. И, вероятно, они не станут проникать в
отрасль. Соответственно невозвратные издержки действуют как барьер для проника-
ющей в отрасль фирмы и позволяют уже существующей фирме осуществлять
некоторую степень монопольной власти, которой она не может обладать в отсутствие
невозвратных издержек.
Поскольку фактически все естественные монополии влекут за собой значительные
невозвратные издержки, государство не может просто положиться на силу потенциаль-
ной конкуренции. Тот факт, что единственная фирма контролирует предоставление
потребителю услуг телефонной связи, воды, электричества, дает основание заключить:
монополист в состоянии эксплуатировать потребителя. Последствия этого были рассмот-
рены в гл. 3 и воспроизведены на рис. 7.3. Монополист, который не беспокоится о
проникновении в его отрасль конкурентов, устанавливает цену, максимизирующую его
прибыль, — цену, при которой добавочный доход (предельный доход), полученный от
продажи добавочной единицы товара, равен добавочным издержкам (предельным
издержкам). Его прибыль на единицу выпуска составляет разницу между установлен-
ной им ценой и средними издержками.

Рис. 7.3. ЕСТЕСТВЕННАЯ МОНОПОЛИЯ. При отсутствии невозвратных издержек и возмож-
ности потенциального вхождения в отрасль естественная монополия будет действовать в тбчке
Qi, при самой низкой цене, обеспечивающей по крайней мере безубыточное ведение дела. При
невозвратных издержках цена будет выше. Монополист, не беспокоящийся о вхождении в
отрасль конкурента, действует в точке (?*, в которой предельный доход равен предельным
издержкам.
ОБОСНОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА
183
Случай многопродуктовой и естественной монополии. До сих пор мы сосредо-
точивали наше внимание на естественной монополии, производящей единственный
продукт. Если отрасль не субсидируется, в ней должны устанавливаться цены,
превышающие предельные издержки.
По какому принципу будут устанавливаться цены, когда естественная монопо-
лия производит несколько продуктов? В среднем цены будут также превосходить
предельные издержки (если фирма работает по принципу самоокупаемости).
Должно ли, например, отношение цены к предельным издержкам быть одинаковым
для всех производимых фирмой товаров? Должна ли более высокая оплата одних
услуг использоваться для дотирования других?
Почтовая служба США, например, распространила одинаковую плату за достав-
ку почты, несмотря на то что предельные издержки ее услуг сельским жителям в
Северной Дакоте могут быть намного выше, чем стоимость доставки письма в

Рис. 7.4. ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ ПРИ МНОГОПРОДУКТОВОЙ ЕСТЕСТВЕННОЙ МОНО-
ПОЛИИ. А) При неэластичном спросе увеличение цен выше предельных издержек выливается
в относительно небольшое снижение выпуска. В) При эластичном спросе то же приводит к
большому снижению выпуска.
184 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
Чикаго. Если почтовая служба работает по принципу самоокупаемости, должно
возникнуть перекрестное субсидирование, субсидирование одним потребителем
(продуктом) другого потребителя (продукта).
Эта проблема явно политического характера: снятие перекрестного субсидирова-
ния негативно воздействует на некоторые группы. Когда ценовые решения прини-
маются политиками, эти группы стремятся склонить тех, кто за это ответствен, к
снижению тех цен, с которыми они столкнулись (косвенным образом поднимая
цены для остальных).
Анализ ценовых решений включает рассмотрение как эффективности, так и
распределения. Экономисты были особенно заинтересованы в эффективности издер-
жек политически определяемой ценовой политики. Когда на одну услугу цены
поднимаются, потребление этой услуги снижается, но повышение цены на 1% для
одного товара снижает спрос больше, чем такое же повышение для других товаров.
Товары, спрос на которые более чувствителен к повышению цены, называются
эластичными по цене. На рис. 7.4А мы изобразили неэластичную кривую спроса, при
которой изменение в цене не слишком сильно влияет на потребление товара, в то
время, как на рис. 7.4В спрос очень эластичен; изменения цены вызывают сильные
изменения в потоеблении.
Если естественная монополия работает по принципу самоокупаемости (без
государственных субсидий), она, очевидно, должна устанавливать цену, превышаю-
щую предельные издержки. Если государство увеличивает цену выше предельных
издержек в одинаковой степени для всех товаров, ясно, что потребление товаров с
эластичным спросом будет падать быстрее, чем с неэластичным. При определенных
обстоятельствах может быть показано, что желательным является установление
такой цены, чтобы потребление каждого товара сокращалось в одинаковой степени
(с того уровня, когда цена равна определенным издержкам). Если правительство
хочет этого достигнуть, оно должно повышать цены (над предельными издержками)
больше на товары с неэластичным спросом, чем на те товары, у которых спрос
эластичен5.
Эта политика минимизирует чистый груз потерь, возникающих в результате превышения
цены над предельными издержками. Проблема, как устанавливать цены для многопродукто-
вой государственной монополии была впервые разрешена в 1956 г. Марселем Буатье, директо-
ром Энергетического агенства Франции, государственной службой, ответственной за
производство электричества. В английском переводе см.: On the Management of Public Monopo-
lies Subject to Budgetary Constraints, Journal of Economic Theory, 3 (1971): 219-40. Этот вопрос
определения цен на различные товары оборачивается сходным с вопросом, поставленным на
25 лет раньше великим английским экономистом Франком Рамсеем. Он справшивал: "Если
правительство вынуждено увеличивать данную сумму дохода с помощью искажающего нало-
гообложения, как оно увеличит доход? Должно ли оно ... устанавливать единый налог на
все товары, так чтобы отношение цены к предельным издержкам оставалось одинаковым для
всех товаров? Не будет ли при этом возникать относительного искажения?** Рамсей показал,
что насколько правдоподобным это не показалось бы, тем не менее это неправильное решение.
Более предпочтительным является назначение более высокого налога на товар, спрос на
который является неэластичным. И Рамсей и Буатье оставили в стороне вопрос распределе-
ния, являющийся центральным для большинства политических споров. Он появился только
в анализе: Feldstein M. Distributional Equity and the Optimal Structure of Public Prices. American
Economic Review. 62 (1973): 32—36 и (касательно налогообложения) у Diamond P., Mirrlees J.
Optimal Taxation and Public Production. American Economic Review. 61 (1971); 261—78;
Atkinson A.B., Stiglitz J.E.. The Structure of Inderect Taxation and Economic Effeciency. Journal of
Public Economics (1972): 97—119; The Design of Tax Structure: Direct versus Inderect Taxation.
Journal of Public Economics, 6 (1976): 55—75. Атакжесм.: гл. 20.
ДРУГИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕТОДЫ ПРИМИРЕНИЯ 185
ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И ДРУГИЕ НЕДОСТАТКИ РЫНКА
Хотя естественная монополия представляет собой наиболее чистый случай несостоя-
тельностей рынка, ведущих к возникновению общественного производства, сторон-
ники общественного производства ссылаются и на другие: частные фирмы не
способны учитывать те затраты, которые их отходы вызывают у других; они не
способны учитывать общественные выгоды от занятости (и поэтому могут заменять
людей машинами тогда, когда делать это с общественной точки зрения нежелатель-
но), они не в состоянии учитывать издержки, связанные с перенаселением,
возникающие в густонаселенной городской зоне; они пытаются воспользоваться
неинформированностью и неосторожностью покупателей. Эти заявления серьезны,
но, к сожалению, трудно оценить их количественное значение или степень, в
которой государственное производство может смягчить эти проблемы или облегчить
их эффективнее, чем общепринятая политика целевого регулирования и политика
налогов и субсидий.
ДРУГИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕТОДЫ ПРИМИРЕНИЯ
ЧАСТНЫХ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ: РЕГУЛИРОВАНИЕ И
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
Существование несостоятельности рынка не означает само по себе, что государство
должно вмешиваться. Необходимо показать, что государство может корректировать
эти несостоятельности без применения компенсационных мер. И когда государство
вмешивается, государственное производство может и не быть приемлемым средством.
Вместо того чтобы пытаться прямо контролировать производство, оно может
попытаться сделать это косвенными методами, используя регулирование и (или)
налогообложение и субсидирование, чтобы побудить фирмы действовать в обще-
ственных интересах. Вопрос стоит в основном не в том, какая политика является
правильной, а в том, при каких обстоятельствах приемлема та или иная политика.
В Соединенных Штатах регулирование использовалось для контроля над такими
отраслями, как телефонная связь и производство электроэнергии, в которых
существовали единственные фирмы. В большинстве других стран, напротив, госу-
дарство прямо контролирует эти отрасли. В Соединенных Штатах государство
регулирует те цены, которые устанавливает фирма, выдает разрешение на предо-
ставление определенных услуг, препятствует вовлечению этих фирм в некоторые
виды деятельности. Так, до 1983 г. АТТ было запрещено конкурировать в областях,
не имеющих прямого отношения к предоставлению телефонных услуг, но от нее
требовалось предоставлять их любому, изъявившему желание заплатить цену,
установленную государством. Даже если компания теряет деньги, предоставляя
телефонные услуги отдельному фермеру, она вынуждена это делать.
Государство также использует налоговую политику, чтобы стимулировать дейст-
вия, которые видятся ему общественно выгодными. Чтобы стимулировать прием на
работу подростков летом, государство предоставляет налоговые скидки. Во многих
других странах государство предоставляет щедрые налоговые льготы фирмам,
располагающимся в зонах с высокой безработицей.
Те, кто защищает регулирование и налогообложение как меры против несостоя-
тельностей рынка, верят, что у них есть три основных преимущества по сравнению
с государственной собственностью. Во-первых, они делают возможной более после-
довательную и эффективную национальную политику. Предположим, что желатель-
186 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
но расположить фирмы в некотором районе с высоким уровнем безработицы. Для
этого национализированные фирмы часто принуждают размещаться в таких обла-
стях. Лучше, однако, предоставить обычные субсидии тем фирмам, которые,

<< Пред. стр. 25 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу