<< Пред. стр. 26 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
принимая во внимание выгоду от субсидий, дешевле переместить в эти области, чем
просто налагать налоговое бремя на те фирмы, которые были национализированы.
Во-вторых, использование налоговой и дотационной схем регулирования позволяет
более ясно оценить издержки, связанные с достижением существующих целей.
Может быть, желательно сократить уровень загрязнения, но сколько это будет
стоить? Может быть, желательно расположить фирму в зоне с высокой безработицей,
но сколько это будет стоить? Всегда довольно трудно оценить добавочные издержки
государственного предприятия, преследующего эти цели, предоставление прямых
государственных субсидий делает стоимость достижения этих целей более видимой
и, таким образом, позволяет принять более разумное решение, определяющее,
оправдываются ли издержки получаемыми выгодами.
В-третьих, существует широко распространенное мнение, что у частных фирм,
даже у регулируемых, стимул к повышению эффективности сильнее. Очевидность
этой большей эффективности и ее причины будут рассмотрены ниже.
Защитники государственного производства утверждают, что механизм косвенно-
го контроля недостаточно эффективен. Частные фирмы имеют больше информации,
чем регулирующие органы, и способны тем или иным способом заставить эти органы
работать в своих интересах. Кроме того, государство может иметь множество целей.
Некоторые считают, что это особенно характерно для деятельности, подобной
образованию и обороне, где к тому же трудно определить "качество" того, что будет
произведено.
Наконец, регулирование (налогообложение и субсидирование) часто приводит к
большим искажениям, когда фирма пытается использовать свою лучшую информи-
рованность для получения преимущества перед регулирующими органами и вос-
пользоваться любым неверно сформулированным регулирующим положением.
Например, существует широко распространенное мнение, что регулирование комму-
нальных служб ведет к чрезмерному инвестированию с их стороны.
Те, кто выступает против (или за очень слабый) контроля, считают, что
сторонники регулирования правы в том, что считают государственное производство
неэффективным. Они также согласны с критиками регулирования в том, что оно
приводит к неэффективности, и в том, что регулирование часто служит интересам
регулируемых или особо заинтересованных групп. Они идут дальше в выводе о том,
что нет оснований верить, что государственное производство действует в "обще-
ственных интересах" (больше, чем в интересах особо заинтересованных групп или
управляющих и рабочих государственных предприятий). В последние годы, напри-
мер, возникали частые жалобы на государственные предприятия и организации по
поводу загрязнения окружающей среды и дискриминации женщин6. (Важный
вопрос, конечно, является ли такое недовольство более или менее частым, чем по
отношению к аналогичным частным фирмам.)7
Savas E.S. Privatizing the Public Sector (Chathman, N.Y.: Chathman House Publishers, Inc., 1982. P.86.)
Интересное отражение этой дихотомии между деятельностью государственных предприятий и
"общественными интересами" представляют собой последние попытки социалистического
правительства Греции, возглавляемого Андреасом Папандреу (бывшим руководителем кафед-
ры экономики Университета Калифорнии в Беркли), "социализировать** государственные
предприятия
ДРУГИЕ МЕРЫ ПО ПРОИЗВОДСТВУ ГОСУДАРСТВЕННО ОБЕСПЕЧИВАЕМЫХ ТОВАРОВ 187
В целом те, кто считает, что государство не должно вмешиваться в рынок,
полагают, что любые незначительные преимущества, которые могут быть получены
при возможно лучшем согласовании между деятельностью фирм и общественными
целями, возникающими в результате государственной собственности или регулиро-
вания, мало сравнимы с неэффективностью, возникающей в результате государст-
венной собственности и регулирования.
ДРУГИЕ МЕРЫ ПО ПРОИЗВОДСТВУ ГОСУДАРСТВЕННО
ОБЕСПЕЧИВАЕМЫХ ТОВАРОВ
Ранее мы отмечали, что, хотя связь между государственным снабжением и
производством товаров или услуг существует, такая связь не является неизбежной.
Государство может заказывать частным фирмам производство обеспечиваемых
государством товаров и делает это.
ЗАКАЗ НА ПРОИЗВОДСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Государство все более полагается на частный сектор в области обработки данных
(ведения бухгалтерии)8.
Заказ на производство таких услуг, как обеспечение безопасности и пожарной
безопасности (например, в аэропортах), предоставляется частным фирмам, и уже
было несколько примеров частным образом управляемых тюрем.
В отдельных случаях государство передало ответственность за производство товаров,
обычно производимых государством, частным фирмам. Хотя почти все дороги и мосты в
Соединенных Штатах государственные, есть несколько исключений: мост Амбассодор-
Бридж и туннель Детройт-Виндзор, соединяющий Детройт (Мичиган) с Виндзором
(Онтарио), являются частными приносящими прибыль предприятиями. В Италии, где
государство играет более активную роль во многих областях, главная сеть международ-
ных автомагистралей с ограниченным доступом была построена и управляется частны-
ми компаниями, получающими доход от установленной пошлины за проезд.9.
Хотя в последние годы наблюдается увеличение заказов частному сектору на
предоставление государственных услуг, частное производство некоторых услуг не
кажется достаточно удобным. Трудно точно определить характеристики продукта или
услуги, которые необходимо предоставить, и гарантировать, что будет обеспечено
желаемое качество. В то время как государству можно сделать заказ на поставку
некого особого танка или самолета, заказ частной фирме "на обеспечение националь-
ной обороны" сделать трудно. Необходимо, однако, вспомнить, что Революционная
война была частично выиграна гессеанцами, наемниками. В результате государство с
самого начала заключало контракты на производство оборонных услуг.
Как отмечалось ранее, велись споры по поводу целесообразности частного
образования. Может ли местное правительство подписать контракт с частными
школами на обеспечение того вида образования, которое желает община? Должно ли
оно наблюдать так же пристально, как при прямом контроле, за тем, что требуемое
"качество" поддерживается?
8 Privatization in the United States: Cities and Counties, National Center for Policy Analysis, Policy
Report No. 116 (Dallas, TX: NSPA, June 1985). P. 7.
9 Robert W., Poole Jr. Privatiziation of Transportation Infrastructure, Transportation Quarterly 38
(April 1984). P. 203.
188 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
Критики предоставления заказов указывают на другие трудности. Во многих
случаях количество заявок на получение контракта относительно невелико, и тогда
получивший заказ может иметь высокую прибыль. В последнем конкурсе на
получение права разработки шельфовых месторождений нефти и газа среднее число
претендентов на участок, на который поступали заявки, не превышало двух. Эта
проблема обостряется долгосрочной природой многих проектов, таких как разработ-
ка нового самолета. Победитель в первом раунде (стадия начального планирования)
может получить решающее преимущество над другими фирмами на последующих
стадиях разработки проекта. Таким образом, конкуренция становится все более
слабой вплоть до того момента, когда она может стать неэффективной. На самом
деле, подрядчик, выигравший заказ, оказывается в ситуации, когда он может
настаивать на повышении государственной оплаты по сравнению с первоначальным
соглашением, потеря времени и издержки, связанные с поиском другого поставщи-
ка, вынуждают государство уступить подрядчику.
Более того, если существует неопределенность, касающаяся издержек по выпол-
нению контракта, подрядчику должен быть компенсирован этот риск, что опять-таки
увеличивает издержки для государства. В таких ситуациях государство часто
предоставляет заказ с разделенными издержками, но такой заказ серьезно наруша-
ет стимулы подрядчика эффективно предоставлять услуги.
Наконец, в последние годы широко распространялись заявления о коррупции
при заключении контрактов, особенно на муниципальные услуги. Последние
скандалы разгорелись по поводу многомиллионных контрактов на буксирование и
обеспечение безопасности движения в Нью-Йорке. Неудивительно, что Союз
государственных служащих был яростным противником предоставления заказов,
издав две книги "Государство на продажу"10 и "Преходящий доллар"11. Защитни-
ки предоставления заказов, признавая проявление в этих случаях свойственных
человеку интересов, считают, что явления такого рода достаточно редки и утверж-
дают, что такие проблемы могут быть решены при правильно спроектированной
процедуре предоставления заказа.
Важность затронутой проблемы, как мы заметили, изменяется от ситуации к
ситуации12. Существует несколько местных услуг, таких как сбор мусора, для
которых эта проблема не является значительной, и для которых предоставление
заказа не является необычным.
СХЕМА ВАУЧЕРОВ
Многие из защитников частного производства предоставляемых государством това-
ров утверждают, что не просто должно существовать частное производство, но и
решение о том, кого из частных производителей выбрать, должно быть предоставле-
10 Hanrahan J.D. Government for Sale: Contracting-Out-the New Patronage, American Federation of
State, County, and Municipal Employees, 1977.
11 American Federation of State, County, and Municipal Employees, 1983.
Недавно Дэвид Саппингтон из Организации исследования коммуникаций Белла и Джозеф
Стиглиц доказали теорему, названную основной теоремой приватизации, устанавливающую
условия, при которых правильно построенная процедура предоставления заказов может быть
использована не только для обеспечения эффективности, но и для достижения всех распреде-
лительных целей государства, включая отсутствие избыточной прибыли для подрядчика.
См.: Sappington D., Stiglitz J.E. Privatisation, Information, and Incentives. Journal of Policy
Analysis and Management, 6. (1987: 567—82.)
ЯВЛЯЮТСЯ ЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ НЕЭФФЕКТИВНЫМИ? 189
но потребителю, а не решаться государством. Потребителям должны быть предостав-
лены ваучеры, которые позволяют им приобретать товар или услугу из списка
утвержденных продавцов, отвечающих определенным стандартам, устанавливаемым
государством. Особенно активны защитники схемы образовательных и жилищных
ваучеров. Они утверждают, что потребитель больше выигрывает от таких услуг,
имеет возможность оценивать и контролировать их качество больше, чем услуг,
предоставляемых государственной службой. Они также утверждают, что конкурен-
ция между разными поставщиками будет стимулировать качество и сокращать
издержки предоставляемых услуг.
Критики образовательных ваучеров обеспокоены тем, что не будет удовлетворен
весь спектр общественных целей, которые стимулируют создание и развитие
системы государственных школ в Соединенных Штатах, в частности, они боятся,
что система ваучеров может привести к росту социальной дифференциации. Они не
убеждены, что родители лучше, чем профессиональные педагоги, могут оценить, что
может быть наилучшим образованием для их детей. Нет необходимости говорить,
что проблема остается предметом дискуссии.
ЯВЛЯЮТСЯ ЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ НЕЭФФЕКТИВНЫМИ?
Главным основанием для сравнения государственных и частных предприятий
является неэффективность. Рассказы о государственных излишних расходах, бю-
рократической волоките, негибком управлении и бестолковых управляющих изоби-
луют в широкой прессе.
В 1984 г. президентская комиссия под названием "Исследование частного
сектора по контролю за издержками" во главе с нью-йоркским промышленником
Дж. Питером Грейсом осуществила восьмимесячное исследование. Она предоставила
2500 рекомендаций для устранения излишних государственных расходов, которые
могут сэкономить 424,4 млрд дол. в течение трех лет, 27% из которых — просто за
счет административных действий. Среди отмеченных административных недостатков
были следующие.
Пентагон закупал обыкновенные винты (продающиеся в любом магазине
оборудования по 3 цента) по 91 дол. каждый. Комиссия относит это на недостаток
конкурентного конкурса и оценивает общие потери от этого в 7,3 млрд дол.
Государственные служащие используют бюллетень по болезни на 64% чаще,
чем служащие непромышленного частного сектора. Комиссия относит это к
политике освобождения от работы по болезни и оценивает трехлетние потери в
3,7 млрд дол.;
Замена устаревших компьютеров (средний возраст 6,7 года), в два раза
больше, чем в частном секторе, сэкономит 6,5 млрд дол.
Улучшение управления запасами Министерства обороны (существующая
система порождает ежегодный выпуск компьютеров в 6 млн фунтов) сэкономит
6,1 млрд дол.
Исправление государственных почтовых списков, которые иногда повторяют
один и тот же адрес 29 раз, сэкономит 96 млн дол.
Администрация по делам ветеранов тратит 61 250 дол. за одну койку при
строительстве лечебниц, почти в четыре раза больше, чем в большинстве лечебниц
частного сектора.
190 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
7. Управление служб общего назначения занимает в 17 раз больше людей, чем
частная компания, осуществляющая сопоставимую деятельность.
Многие рекомендации по ликвидации излишних расходов на самом деле
являлись рекомендациями по ликвидации скрытых субсидий определенным группам
населения. Среди них следующие.
1. Общая экономия (за трехлетний период) от прекращения субсидий на
электроэнергию оценивается в 19,8 млрд дол.
2 Закон требует от государства выплачивать принятую зарплату по федераль-
ным строительным проектам Он защищает как посторонних, так и мелких, более
конкурентоспособных подрядчиков от сбивающих цену крупных местных строите-
лей. Трехгодовые издержки на такую деятельность оценены в 5 млрд дол
Сопротивление конгресса закрытию ненужных военных баз добавляет
3,1 млрд дол. в бюджет в трехлетний период.
Законодательное закрепление ценовой конкуренции продвижения бытовых
товаров на Аляску и Гавайи увеличивает торговые издержки почти до 26%.
Исследование комиссии Грейса подтверждает неэффективность государственного
сектора. Но государство не обладает монополией на неэффективную деятельность.
Каждый, конечно, может найти похожие случаи, касающиеся неэффективности
частных фирм, трудностей получения денег от страховых компаний, бюрократиче-
ских проволочек в банках. Всегда встречаются некомпетентные люди, и даже
компетентные делают ошибки. Вопрос состоит в том, есть ли какие-либо основания
полагать, что излишние расходы больше в государственном, чем в частном секторе?
СРАВНЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ И ЧАСТНОМ СЕКТОРАХ
К сожалению, существует мало систематических исследований по относительной
производительности государственного и частного секторов, и они должны быть
оценены с некоторой осторожностью С отрицательной стороны находятся следую-
щие сведения:
1. Государственные проекты по строительству жилья на 20% дороже, чем
сравнимые частные13.
2 Общественная уборка мусора обходится на 50% дороже, чем частная14
3. Издержки частной пожарной охраны (но общественно финансируемой) в
Спотсдейле, Аризона, были приблизительно на 47% меньше, чем государственной,
обслуживающей сравнимое число потребителей15
4 Исследование частного школьного транспорта в Индиане показало, что он
был в целом на 12% дешевле, чем аналогичный транспорт, предоставляемый
местной властью16.
13 MuthR Public Housing Washington D С American Enterprise Institute, 1973
14 SavasS The Organization and Efficiency of Solid Waste Collection Lexington, MA DC Heath, 1977
15 Ahlbrandt R Efficiency in the Provision of Fire Services Public Choice 16 (1973) Более поздние
исследования подтвердили данные сведения Alternatives to Traditional Public Safety Services
Berkeley CA Institute for Local Self-Government, 1977
16 McQuire R A , Van Cott N T Public vs Private Activity A New Look at School Bus 1 ransportation
Public Choice 43 (1984) Похожие данные (с экономией до 50%) получены на городском
автобусном транспорте См Perry J L , Babitskv T T Compartive Performance in Urban Bus
Transit Assessing Privatization Strategies Public Administration Review, Jan/Feb 1986, Morlock
E К , Viton P A The Comparative Costs of Public and Private TransitJ/Urban Transit The Private
Challenge to Public Transit Charles Lave, ed Cambridge, M A Balhnger Publishing Co , 1985
ЯВЛЯЮТСЯ ЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ НЕЭФФЕКТИВНЫМИ? 191
Исследование Министерством обороны заказов на вспомогательные услуги
обнаружило возможность экономии в 22%17.
Финансированные исследования Министерства жилищного строительства и
городского развития США, использовавшие базу данных 120 подведомственных
областей Южной Калифорнии, показали, что 7 из 8 рассмотренных услуг значи-
тельно дешевле предоставлялись частными производителями, единственное исклю-
чение составила обработка платежных ведомостей18.
Но не все исследования показывают, что государственные предприятия
работают значительно хуже, чем частные. В Канаде существуют две основные
железнодорожные системы: одна частная и одна государственная. Одно из
последних исследований заключило, что существенной разницы в их эффектив-
ности нет19.
В то время как некоторые исследования показывают более высокий уровень
издержек в государственных больницах, другие регистрируют более низкие
издержки. Сэм Пельцман из Чикагского университета нашел, что в управляемых
государством магазинах ликеров цены были на 4—11% ниже, чем у частных
торговцев20.
В то время как административные издержки управления социальным страхо-
ванием составляют меньше 2% от выплачиваемых пособий, частные страховые
компании часто расходуют от 30 до 40% от суммы предоставляемой страховки
на административные и торговые издержки. Одно исследование привело сравне-
ние соотношения управленцев и преподавателей и научных работников в
государственных и частных институтах высшего образования и обнаружило, что
в частных школах почти на 50% больше административных служащих, чем в
государственных21.
Более того, некоторые исследования нашли значительное повышение произво-
дительности в государственном секторе за последние годы. Одно из исследований,
осуществленное Службой управления персоналом, охватывающей 65% государст-
венных служащих, показало, что среднегодовой уровень производительности увели-
чивался на 1,4% в период с 1967 по 1978 г., немного быстрее, чем в частном
секторе22.
17 U.S. Department of Defence. Report to Congress of the Commercial Activities Program. March 1984.
18 Stevens B.J. ed. Deliviring Municipal Services Efficienly: A Comparison of Municipal and Private
Service Delivery, Report preparated by Ecodata, Inc., June 1984.
19 Daves D.W., Christensen L.R. The Relative Efficiency of Public and Private Firms in a Competitive
Environment: The Case of Canadian Railroads. Journal of Political Economy 88 (1980) 958-76.
20 Lindsay C. A Theory of Government Enterprise. Journal of Political Economy, October 1976,
L.G. Hrebining and J.A. Alutto. "A Comparative Organization Study of Perfomance and Size
Correlates in Inpatient Psychiatric Departments" Administratives Science Quarterly 18 (1973).
S. Peltzman. Pricing in Public and Private Enterprises: Electric Utilities in the United States. Journal
of Low and Economics 14 (1971). Perry и Babitsky (Comparative Perfomance in Urban Bus
Transit) сообщают, что государственные системы, управляемые частными подрядчиками,
функционируют не более эффективно, чем управляемые государством. Их исследование
отмечает важность приемлемо оформленных контрактных соглашений.
21 Prinsky L.E. Public vs. Private: Organization Control as Determinant of Administrative Size.
Sociology and Social Report 62 (1978).
22 Hayward N. and Kuper G. The National Economy and Productivity in Government. Public
Administration Review 38 (1978). U.S. Office of Personnel Management. Measuring Federal
Productivity, February 1980.
192 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
Предприятия, управляемые государством, могут отличаться по своей системе
от частно управляемых предприятий. На сегодня многие из государственных
предприятий в Великобритании стали таковыми в результате банкротства:
государство вмешивалось, чтобы предотвратить закрытие заводов через нацио-
нализацию фирмы. Эти фирмы стали государственными, потому что они разори-
лись, они не разорились, потому что были государственными.
Пример необходимости с осторожностью подходить к оценочным исследовани-
ям по сравнению государственного и частного функционирования представлен
недавним исследованием частных и государственных школ, возглавлявшихся
социологом из Чикагского университета Джеймсом Колманом. Он обнаружил,
что в частных школах ученики не только лучше успевают, но и что эти школы
такие же смешанные в расовом отношении, как и государственные23. В то же
время учащиеся, посещающие частные школы, сделали выбор в их пользу, они
(или их родители) выразили желание получить образование (в их готовности
заплатить за это деньги), и эта школа может выгнать ученика, который не
успевает или подрывает обучение. Отсюда следует, что, если даже кто-либо
считает, что в частной школе обучение лучше, он не может заключить,
<< Пред. стр. 26 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу