СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 27

что преобразование системы государственных школ в частные улучшило бы
обучение.
Хотя существуют лишь разрозненные данные относительно того, что государ-
ственная бюрократия менее эффективна, чем частные фирмы, вера в то, что так
и есть на самом деле, широко распространена. Примеры государственной
некомпетентности велики в глазах народа, примеры некомпетентности в частном
секторе не привлекают такого внимания24.
И еще стоит заметить, что несколько исследований показывают довольно
высокий уровень "удовлетворения потребителя" государственной бюрократией.
Опрос Харрисом тех, кто имел некоторые недолгие отношения со службами
федерального правительства, показал, что 46% находят опыт "высокоудовлетво-
рительным". Исследование Мичиганского университета получило сравнимый
уровень удовлетворения, а Государственный университет Огайо получил еще
более высокий — около 60% респондентов. Эти исследования, в которых люди
оценивали свой собственный опыт, отличаются от исследований общего мнения о
государственной эффективности. Опрос избирателей Гэллапа обнаружил, что две
трети опрошенных считают, что бюрократы не работают так усердно, как
работали бы они сами на государственной службе, и что государство занимает
слишком много людей25. С другой стороны, в опросе Си-Би-Эс и "Нью-Йорк
Тайме" в январе 1985 г. только 38% опрошенных согласились с тем, что
снижение зарплаты всем занятым в государственных гражданских службах
является хорошей идеей, 50% считали, что это плохая идея.
Большинство учеников частных школ посещают городские католические школы.
Примеры "крупных" провалов в частном секторе также привлекли значительное внимание.
Огромное превышение издержек на атомных электростанциях (окончательные издержки
часто в 10 раз превосходят первоначально оцененные) только частично может быть списано на
изменение государственного регулирования. Потери более миллиарда долларов такими фи-
нансовыми гигантами, как Бэнк оф Америка, также привлекли внимание за последние годы.
25 Gallup G.H. The Gallup Poll: Public Opinion, 1972-1977 (Wilmington, DE: Scholars Resources,
1978) and Washington Post, October 1978. P. 16.
ИСТОЧНИКИ НЕЭФФЕКТИВНОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ 193
ИСТОЧНИКИ НЕЭФФЕКТИВНОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ
Одним из традиционных аргументов в пользу государственного контроля за
производством является то, что при этом может повыситься эффективность по
Сравнению с частным производством. Существуют проблемы взаимодействия между
частными фирмами, которые часто ведут к чрезмерным инвестициям в одну отрасль
и недостаточным в другую26.
Государство при таком подходе находится в наилучшей ситуации для планиро-
вания методичного развития отрасли. Такие отношения были особенно важны для
слаборазвитых стран и для отраслей, требующих серьезных капиталовложений.
Некоторые экономисты, такие как Джон Кэннет Гэлбрейт из Гарвардского универ-
ситета, считают необходимым большее применение планирования. Сегодня преобла-
дающий взгляд на достоинства и необходимость государственного планирования, по
крайней мере так, как оно происходит на практике, среди американских экономи-
стов довольно скептический. С одной стороны, отмечается, что долгосрочное
планирование продолжает осуществляться внутри частных фирм. С другой стороны,
есть беспокойство за способность государства умело планировать.
Почему, на самом деле, государственные предприятия должны вести себя иначе,
чем частные? До 1987 г. более половины акций "Бритиш Петролеум" принадлежало
британскому правительству. Однако, по крайней мере что касается повседневной
деятельности, ее поведение немного отличается от любой другой транснациональной
нефтяной компании.
Несмотря на то что могут быть значительные особенности в том, как выполняет
свои функции маленькая фирма по сравнению с тем, как это делает большая,
какие различия привносит в эти особенности частное или государственное владе-
ние фирмой? Некоторые утверждают, что управляющие государственными пред-
приятиями в большинстве своем ведут себя так же, как их коллеги в частном
секторе. В обоих случаях управляющие имеют большую свободу действий,
позволяющую им преследовать собственные интересы зачастую в ущерб обще-
ственным (в случае государственного производства). Последние примеры выплат,
так называемая "грин-мэйл", из фонда корпораций для тех, кто собирался принять
на себя руководство фирмой, подкрепила эти взгляды. Эти выплаты, так же как и
условие, что управление пыталось ввести в устав корпорации меры, затрудняющие
принятие руководства фирмой, сохранили прерогативы управляющих, но за счет
акционеров.
Несмотря на то что, таким образом, существует важное сходство между
большими корпорациями и государственными предприятиями, остаются и некоторые
важные различия. Основное из них, отмечаемое экономистами, лежит в сфере
организационной и личной мотивации.
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ МОТИВАЦИЯ
Государственные предприятия отличаются от частных предприятий по двум основ-
ным направлениям: им не надо беспокоиться о банкротстве и обычно им не надо
беспокоиться о конкуренции.
Французское правительство впервые использовало так называемое индикативное планирова-
ние, при котором информация о производственных планах делится между фирмами, но им
оставляется свобода действий. В последние годы, однако, и эта ограниченная мера широко не
применялась.
194 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
Банкротство. Одним из источников различия в мотивации государственных и
частных предприятий является необходимость иметь дело с опасностью банкротства,
с которой сталкивается частная фирма, в отличие от всегда существующей возмож-
ности государственного субсидирования для государственных предприятий.
Возможность банкротства является важным фактором. Она создает ограничения
на размер потерь, которые несет частное предприятие в результате неэффективного
управления, и естественный механизм замены неэффективной команды управлен-
цев. Она налагает на фирму бюджетные ограничения. На конкурентном рынке даже
очень щедрый менеджер не может платить своим служащим намного больше, чем
средняя зарплата, без риска обанкротиться.
Государственные предприятия, наоборот, в течение долгого времени, часто
живут с большим дефицитом. Например, в Великобритании совокупный дефицит
"Бритиш Стил Корпорэйшн" был довольно значительным в течение всего
периода с момента национализации. Между 1976 и 1983 гг. чистые потери
компании составляли 4,3 млрд фунтов стерлингов, что равно приблизительно 500
дол. на каждую среднюю британскую семью из 4 человек. Доказано, что
возможность государственных субсидий заставляет управляющих государствен-
ными предприятиями быть менее стойкими к требованиям профсоюзов об оплате
труда. Во многих странах заработная плата на государственных предприятиях
значительно превосходит заработную плату таких же рабочих в частном секторе.
То же в более общем плане верно для занятых в государственном секторе в
Соединенных Штатах. Заработная плата мужчин на федеральных предприятиях
была на 15% выше, чем у таких же рабочих в частном секторе, а оплата женщин
— на 21% выше27.
Конкуренция. Второе различие между государственными и частными предприя-
тиями возникает из отсутствия конкуренции для большинства государственных
предприятий. Конкуренция исполняет несколько важных функций. В частности, она
дает возможность выбора. Рассмотрим государственную организацию, ответственную
за предоставление автомобильных номерных знаков: часто она забывает принимать
в расчет стоимость времени, потерянного в очереди за получением знаков. С тех
пор как эти издержки на дополнительный персонал, который может потребоваться
для сокращения этого времени, включаются, существует стимул сокращать таким
путем издержки (которые на самом деле увеличивают общие общественные
издержки оказания услуги).
Потребители вынуждены платить больше за эту услугу, но им не предоставляет-
ся возможность выбора. При существовании конкуренции потребитель может
обнаружить свои предпочтения, выбирая. Возможность выбора заставляет фирмы
принять те издержки, которые навязываются им извне в результате бюрократиче-
ской процедуры. Так, бюрократическая страховая компания, нуждающаяся в
большой бумажной деятельности для достижения своей цели, может терять клиентов,
обращающихся в менее бюрократическую фирму. Государственная бюрократия в
аналогичном случае не получит того же сигнала.
Альберт О. Хиршман из Института продвинутых исследований в Принстоне
назвал этот способ коммуникационными предпочтениями (посредством выбора), в
Smith S.P. Pay, Pensions and Employment in Government. American Economic Review, May 1982.
P. 275. А также: Courant P.N., Gramlich E.M., Rubinfeld D.L. Public Employee Market Power and
the Level of Goverment Spending. American Economic Review, December 1979. P. 806-17.
ИСТОЧНИКИ НЕЭФФЕКТИВНОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ 195
отличие от "голоса" (выражение взглядов через политический процесс). Когда у
потребителя нет выбора, только голос является приемлемым способом выбора, но и
голос может быть неэффективным способом побуждения бюрократии к эффективно-
му действию. Таким образом, конкуренция создает препятствие, ограничение на
эффективность, связанную с государственным производством .
Более категорически, конкуренция создает мотивирующую структуру: конкури-
рующие предприятия в своем желании привлечь клиентов стараются найти такое
сочетание услуг, которое лучше удовлетворяет потребности покупателя. В более
широком смысле конкуренция создает основу для сравнения. Когда существует
только одна организация, выдающая номерные знаки, довольно трудно определить,
является эта организация эффективной или нет. Ответственные за управление
организацией более компетентны в технологии предоставления номерных знаков,
чем посторонние. Но когда есть несколько организаций, занятых одинаковой
деятельностью, каждый имеет основу для сравнения. Каждый может увидеть, что у
одной организации издержки меньше, чем у другой, каждый в состоянии спросить
почему . Даже если сравнение деятельности не вносит ясности, это делается
рынком и отражается в прибыльности компании. Конкуренция подразумевает, что
те фирмы, которые эффективны и способны предоставлять тот вид товаров и услуг,
который удовлетворяет покупателя, будут расти и развиваться, а те, которые
являются неэффективными, будут деградировать. Эти награды и наказания распре-
деляются рынком беспрепятственно: управляющие знают это и имеют сильный
стимул поддерживать эффективность, быть передовыми в развитии продукта и услуг
в направлении все большего удовлетворения требований покупателей.
ИНДИВИДУАЛЬНАЯ МОТИВАЦИЯ
Третье важное различие между частными и государственными предприятиями
лежит в мотивационной структуре государственных служащих.
Ограничения системы заработной платы. Управляющие государственными пред-
приятиями редко имеют систему оплаты, тесно связанную с прибылью, как
управляющие крупными частными предприятиями. Для государственного предприя-
тия платить его президенту зарплату, скажем, в 5 раз превышающую зарплату
президента Соединенных Штатов, практически неприемлемо. Насколько важно
такое ограничение — предмет обсуждения. Это может влиять на качества лично-
стей, нанимаемых на работу, так же это может влиять на усилия, предпринимаемые
менеджерами. Но есть и те, которые утверждают, что менеджеры делают все, на что
они способны, и финансовое вознаграждение только часть мотиваций человека. А
есть такие, которые полагают, что не многое говорит о том, что во всех случаях
управляющие работают по-разному30.
Hirschman А.О. Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations and States.
Cambrige, MA: Harward University Press, 1970. Книга противопоставляет экономическое сред-
ство от плохого функционирования — "выход", затрагивающее любой бизнес с политическим
выверением "голосов", служащее для улучшения организации издержек.
9 Nalebuff В., Stiglitz J.E. Prizes and Incentives: Towards a General Theory of Compensation and
Competition. BeJlJournal 14 (1983). P. 21—43.
30
В часто цитируемом исследовании Либерсона и О'Коннор показано, что эти изменения в управле-
нии оказывают малозначительное влияние на деятельность фирм (Liberson S., O'Connor S.F.
Leadership and Organizational Performance: A Study of Large Corporations. American Sociological Review
37 (1972). 117-30. А также: Salanick G., Pfeffer J. Constraints on Administrator Descretion: The limited
Influence of Mayors on City Budgets. Urban Affairs Quarterly 12(1977). 475-98).
196 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
Пребывание в должности. Вторым важным отличием является должность, с
которой человек может быть уволен. Очень трудно быть уволенным с государствен-
ной службы. Наличие гарантии часто подчеркивается потенциальными служащими
как наиболее привлекательная сторона государственной службы. Благодаря сущест-
вующей системе гражданской службы государственные служащие пребывают в
должности по прихоти президента; одним из результатов победы на выборах
является право брать своих сторонников на государственную службу. Сегодня
исключительно политическими являются назначения секретарей каждого министер-
ства и тех, кто им непосредственно подчиняется (заместителей и помощников
секретарей, заместителей помощников секретарей).
Хотя целью законодательства гражданской службы было создание профессио-
нальной административной системы, независимой от политического давления, эта
защита от увольнения по политическим причинам также значительно защищает от
увольнения по некомпетентности.
Сочетание ограничений на вознаграждение за хорошую работу и отсутствия
наказания за плохую бесспорно играет важную роль в объяснении бюрократическо-
го поведения. В то же время государство может привлекать на работу людей,
которые высоко оценивают стабильность и которые не рассматривают отсутствие
высокой оплаты как большую потерю, так как не могли бы получать высокую
оплату в частном секторе в любом случае. Изменения в системе оплаты этих людей
не будут вести к значительным изменениям в их поведении !.
БЮРОКРАТИЯ
С годами различные гражданские службы завоевали различную репутацию. В то
время как некоторые из них, такие как Служба национальных парков, создали
позитивный общественный имидж, существует общий взгляд на федеральную
бюрократию как на вызывающую неэффективность, недостаток стремления к
обновлению, негибкость, слепую сосредоточенность на текучке и бесконечные
проволочки.
В этой части мы обсуждаем, чем бюрократия отличается от других способов
организации и как мы можем объяснить определенные аспекты бюрократического
поведения.
РАЗЛИЧИЯ МЕЖДУ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ И ДРУГОЙ
ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Выше мы приводили различные исследования, сравнивающие государственные и
частные предприятия, осуществляющие одинаковые функции вроде сбора мусора.
Отсутствие вознаграждения внутри бюрократической системы немного преувеличено: люди и
здесь могут быть простимулированы. Но возможности повышения становятся ограниченными
в периоды, когда расширение правительства ограничено. Хотя это случается и на частных
предприятиях, служащие, считающие свои возможности роста ограниченными, уходят в
другие фирмы. В то же время стабильность пребывания в должности на гражданской службе
и относительно высокая оплата в государственном секторе делают переход этих людей на
частные фирмы относительно непривлекательным. При таких обстоятельствах мотивацион-
ные проблемы могут стать особенно острыми.
БЮРОКРАТИЯ 197
Важно помнить, однако, что большая часть государственной деятельности очень
сильно отличается от подобного рода производственной деятельности. В основном
государство занимается управлением, функцией "белых воротничков". Возможно,
много проблем, которые мы ассоциируем с бюрократией, возникают не потому, что
их рождает государственный сектор, а в результате обязанностей бюрократов . В
типичной экономической модели производственной деятельности существует хоро-
шо определенное понятие о том, что рабочий должен делать, его вклад, результат
его деятельности, и существует хорошо определенное отношение между вкладом и
результатом33. Ни одно из этих условий в большой степени не выполняется в
административной деятельности государственного сектора. Это различие между
административной и производственной деятельностью также объясняет ограничен-
ное использование мотивационной структуры оплаты труда. Невозможно создать
эффективную мотивационную систему там, где сложно оценить результаты дея-
тельности.
Сложности в измерении производительности. Существуют некоторые сложно-
сти в измерении производительности фирм в частном секторе. Управляющий
фирмой может установить, что, хотя текущая прибыль низка, фирма приняла
решения о нацеленности на максимизацию своей долгосрочной прибыли. Тем не
менее критерий прибыльности ясен. В случае с предприятием государственного
сектора, однако, гораздо более сложно оценить, успешно ли оно функционирует.
Учатся ли студенты лучше в результате государственной поддержки образования
для бедных? Как можно это измерить — подсчетом количества лекций? Что
является оценочным тестом? И как можно отделить вклад конкретной государствен-
ной программы от всех других изменений, которые происходят вокруг в то же
время? За последние несколько лет эти проблемы подвергались тщательному
рассмотрению и побудили к попыткам создать процедуру систематической оценки
государственных программ.
Там, где результат не может быть точно определен, производительность, похоже,
может быть оценена на основе образа действия и процесса: насколько хорошо
управляющий выполняет заведенный порядок и насколько успешно он взаимодейст-
вует с бюрократией.
Разнообразие целей. Трудность оценки успеха государственных служащих
усиливается многообразием целей, характерным для большинства государственных
программ. В то время как максимизация прибыли является ясной целью частных
фирм, государственные организации вынуждены заботиться о множестве распреде-
лительных соображений. Законодатели, принимая программу, часто перечисляют
ряд целей без определения того, как может быть осуществлен выбор. Люди в недрах
и за пределами аппарата могут по-разному понимать, как должен быть сделан их
выбор. Для некоторых, возможно, намного важнее быть уверенными в том, что
каждый, кто имеет право на государственную программу, получит к ней доступ, чем
в том, что кто-то непричастный к ней не получит такого доступа. Критики
32 Эти различия были отмечены в работе: Hannaway J. Supply Creates Demands. Journal of Policy
Analysis and Management 7 (1987). P. 118-34.
В последнее время появилось много исследований, разбирающих специальную проблему,
которая возникает, когда вклад не может быть оценен, а результат может (Stiglitz J.E.
Incentives, Risk and Informations: Notes towards a Theory of Hierarchy, Bell Journal of Economics
and Management Science, Autumn 1975. P. 552-79).
198 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
государственных программ имеют тенденцию сосредоточиваться только на послед-
нем. Но любая попытка (при данных административных ресурсах) избежать одного
типа ошибок увеличивает количество ошибок другого типа.
Сомнительная технология. Третьей характеристикой многих государственных
программ, которая делает их непригодными для использования общепринятой
системы мотиваций, является то, что взаимосвязь между усилиями менеджера и
успехом программ очень незначительна. Это особенно характерно для новейших
государственных программ. Цели большинства мер программы "Великое общество",
принятой при президенте Джонсоне, были ясны — сократить, если не устранить,
уровень бедности в Соединенных Штатах. Но "технология" — как это должно быть
сделано — была (и в большей степени остается) неясной. Факт отсутствия такой
зависимости между вкладом и результатом при бюрократизме был замечен С. Нор-
ткотрм Паркинсоном:
«Общепринятым наблюдением является то, что работа продолжается столько,
сколько необходимо для заполнения отведенного для нее времени. Допущение,
что такая работа (и особенно бумажная работа) является таким образом
эластичной в своем спросе на время, делает очевидным, что между работой,
которую надо выполнить, и численностью персонала, который может быть нанят
для ее выполнения, нет никакой связи или она невелика. Политики и
налогоплательщики с редкими периодами сомнения предполагают, что увеличе-
ние общего числа гражданских служащих должно отражать растущий объем
выполняемых работ. Циники, оспаривая эту точку зрения, думают, что увеличе-
ние числа чиновников должно некоторых из них оставлять без работы или всем
давать возможность работать меньшее количество часов. В этих случаях как
вера, так и сомнения кажутся одинаково неуместными. Дело в том, что
количество чиновников и объем работы, необходимой для исполнения, абсолютно
не связаны друг с другом34.»
Паркинсон провозглашает Закон Паркинсона, который описывает закон роста
государственных организаций. Он основывается на двух гипотезах: "Чиновники
хотят увеличивать количество подчиненных, а не конкурентов; чиновники работают
друг для друга".
ЧТО МАКСИМИЗИРУЕТ БЮРОКРАТИЯ?

<< Пред. стр. 27 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу