<< Пред. стр. 28 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
Экономисты начинают с предположения, что индивидуумы действуют в соответствии
со своими собственными интересами. Следовательно, чтобы понять поведение
бюрократов, необходимо спросгть: что входит в интересы бюрократа? В предыдущем
разделе мы согласились с тем, что по разным причинам, бюрократы не наделены
мотивационной системой, в которой их оплата максимально связана с их производи-
тельностью. Тогда вопрос состоит в том, что бюрократы стремятся максимизировать.
Один из ответов был сформулирован В.А. Нисканеном, членом Совета экономиче-
ских консультантов администрации Р. Рейгана и бывшим вице-президентом компа-
нии "Форд Моторс".
Он утверждал, что бюрократы стремятся увеличить размер своей организации.
Бюрократы заинтересованы в "своей зарплате, привилегиях своего офиса, обще-
34 Parkinson C.N. Parkinson's Law. The Economist, November 1955, переизд.: Mansfield E.
Managerial Economics and Operations Research. New York: W.W. Norton, 4th ed. 1980.
БЮРОКРАТИЯ 199
ственном мнении, власти, покровительстве", которые связаны с размером организа-
ции. С этой точки зрения бюрократы стремятся увеличить деятельность своей
конторы по большей части теми же способами, что и фирма стремится увеличить
свой размер. Она конкурирует с другими фирмами за выделение фондов. Бюрокра-
тическая конкуренция сменяет рыночную конкуренцию .
Какое значение гипотезы Нисканена имеют для поведения бюрократов (и
бюрократии)? Как бюрократы преуспевают в увеличении своей доли в общем
бюджете? Для этого есть несколько механизмов, понимание которых дает осознание
нескольких хорошо известных характеристик бюрократов.
Увеличение размера своей организации. Бюрократы нужны для предоставления
требуемых услуг. В этом отношении бюрократическая конкуренция выполняет
полезную функцию. Но непосредственными клиентами бюрократов являются не
граждане, которые получают услуги, а конгрессмены, которые голосуют за ассигно-
вания. Государственные бюрократы особенно настроены на желания тех конгрессме-
нов, которые участвуют в работе комитетов и подкомитетов, наблюдающих за
государственными службами. Так, некоторая приписываемая бюрократам неэффек-
тивность не является в действительности неэффективностью, возникающей из-за
бюрократии, но из-за законодательной (конгрессивной) неэффективности: бюрокра-
тия просто отвечает на желание конгресса предоставить особые преимущества
определенной группе со специальными интересами.
Именно при небольшой конкуренции среди бюрократии интересы бюрократии и
интересы общества могут различаться наиболее значительно. Нисканен убеждает,
что существует возрастающая централизация (и, следовательно, снижающаяся
конкуренция) внутри бюрократии36. Но стремление "рационализировать" бюрокра-
тию, обеспечить, чтобы две государственные организации не выполняли дублирую-
щих функций, имеет тот недостаток, что сокращает конкуренцию.
Если мы рассматриваем бюрократа как монополиста, который обеспечивает
некую услугу, и утверждаем, что он стремится к максимизации размера своего
агентства, то можем получить ясное определение того, что он должен бы делать.
Если спрос на услугу возрастает, суммарные расходы (цена, умноженная на
количество) возрастают (рис. 7.5). На рис. 7.5 В мы показали суммарные расходы
35 Niskanen W.A. Bureaucrasy and Representative Government. Chicago: Aldine, 1971. P. 38.
Необходимо отметить, что бюрократы не обязательно рассматривают себя преследующими
собственные эгоистические интересы. Адмирал, лоббирующий авианосцы, счита-
ет, что он делает это в национальных интересах, по так же считают и генерал ВВС,
лоббирующий бомбардировщики, и армейский генерал, поддерживающий производство ра-
кет наземного базирования. Эти люди пришли к уверенности в ценности той деятельности,
которой они заняты. Следует заметить, что бюрократы часто имеют разнообразные цели: у
них есть не только цель — увеличить размер своего департамента, но и осторожность, и они
также могут желать устранения риска. Niskanen W. Bureaucrats and Politicans. Journal of Low
and Economics, December 1975. P. 617—47. Hannaway J. Managed Managers: Signals and
Signalling in Administrative Systems. New York: Oxford University Press, 1988.
Сэм Пелтзмен критиковал гипотезу централизации как объяснение роста бюрократии. Он
сравнивал экономики с различными уровнями централизации и утверждал, что нет система-
тической зависимости между ней и бюрократическим ростом. Существуют другие перемен-
ные, влияющие на рост бюрократии и ее размер, и, к сожалению, трудно сосчитать их все.
Вопрос в том, что, если остальные факторы стабильны, влияет ли централизация на рост
бюрократии. Peltzman S. The Growth of Government. Journal of Law and Economics, October
1980. P. 209-88; North D.fiThe Growth of Government in the United States: An Economic
Historian's Perspective. Journal of Public Economics 28 (1985). P. 383-99.
200 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
на государственные услуги как функцию от назначенной цены. Расходы максими-
зируются в точке JE3 .
До тех пор, пока цена поднимается до р* суммарные расходы растут.
Бюрократ максимизирует свой доход в точке Е. Если бюрократ может назначать
цену за оказываемую услугу и если он стремится максимизировать расходы
общества на услугу, которую он обеспечивает, он должен установить цену р*. Но
бюрократ не может произвольно выбирать цену. Цена на услугу, производимую
бюрократом, просто издержки на единицу предоставляемой услуги. Если он хочет
увеличить цену, он может сделать это только через снижение эффективности. Если
бы бюрократ был абсолютным монополистом, он поднимал бы степень неэффектив-
ности до тех пор, пока цена (издержки на единицу предоставляемой услуги) не
достигнет р*.
'Несколько факторов являются решающими в стимулировании бюрократов поступать
именно так. Во-первых, должна отсутствовать конкуренция. Если существует конку-
ренция, то другой бюрократ может предложить выполнить, услугу с меньшими
издержками. Во-вторых, технология должна быть неясной настолько, чтобы было трудно
определить, эффективно или нет действует бюрократ. Сколько кусков бумаги должен
обрабатывать обработчик бумаги в минуту? Так как это, похоже, заметно изменяется от
задачи к задаче, никакие внешние нормы не могут быть установлены без труда.
Неполная информация и бюджет. И последнее. Бюрократы часто имеют важное
информационное преимущество перед законодателями. Конгрессмены обыкновенно
обладают ограниченной информацией, касающейся того, сколько должно стоить
выполнение различных услуг. Они не знают, сколько должно стоить производство
новой ракетной системы. Временами, когда бюрократы конкурируют друг с другом
или когда издержки на некоторые программы кажутся слишком высокими, бюрокра-
ты будут стремиться занизить издержки. Они знают, что, если программа запущена,
у них будет возможность получить необходимые дополнительные средства для ее
окончания. Особенно характерны превышения расходов для военных закупок. При
других обстоятельствах могут возникать стимулы преувеличивать издержки, необхо-
димые для выполнения задачи, лишние ресурсы могут затем быть направлены на
какую-либо другую потребность.
На самом деле, одна из величайших забот бюрократа состоит в том, что он,
по общему мнению, может исполнить работу с меньшими издержками. Бюрократ,
которому не удалось полностью потратить ресурсы, оказался бы под угрозой
получить урезанный бюджет на следующий год. Это способствует возникновению
того, что называется "проблемой избавления от денег"— проблемой использования
ассигнований конгресса в течение последних месяцев финансового года.
Бюрократы могут не только искажать выгоды и издержки, связанные с их
деятельностью, они могут также предпринимать действия, которые влияют на эти
Технически это точка, в которой эластичность спроса равна единице. Эластичность спроса,
назовем это так, — процент изменения спроса в результате изменения цены на 1 %.
Эластичность спроса - % изменения спроса
*^ % изменения в цене
Таким образом, спрос эластичен, если рост цен на 1 % вызывает уменьшение спроса более чем
на 1 %, так что суммарный доход (цена продукта, умноженная на его количество) уменьшает-
ся. Спрос неэластичен, если физический объем спроса не очень чувствителен к цене. На
рис. 7.5 кривая спроса неэластична по цене в интервале между 0 и р* и эластична при цене
выше р*.
БЮРОКРАТИЯ
201
Рис. 7.5. МАКСИМИЗАЦИЯ ЧИСЛЕННОСТИ ЧИНОВНИКОВ. С увеличением цены на услугу
до р* суммарные расходы возрастают. Чтобы максимизировать поступления, чиновник устанав-
ливает цену на свою услугу в точке максимальных расходов Я.
выгоды и издержки. В частности, обычно организаций спускается общий бюджет.
Это главный инструмент контроля за организацией. В то же время организации
может предоставляться некоторая свобода действия внутри этого бюджета. Бюрократ
может использовать эту свободу действий, преследуя свои собственные цели (какими
бы они ни были) охотнее, чем цели законодателей. Попытки урезания некоей части
расходов иногда используются государственными организациями для повышения их
общего бюджета. Так, когда Служба национального парка получила урезанный
бюджет, она сократила свои расходы на освещение статуи Свободы в надежде, что
последующий общественный протест приведет к восстановлению бюджета.
Наконец, бюрократы могут оказывать влияние на размер своего бюджета,
представляя ограниченный набор альтернатив. Военные могут утверждать, что
202 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
только два типа оборонных систем возможны — одна очень неэффективная, но
дешевая и другая, стоящая крупную сумму. (Хотя могут вполне быть и другие,
которые тем или иным путем причисляются к "худшим".) Отвергая существующие
альтернативы, они заставляют голосовать за две крайности, надеясь таким путем
выйти на высокий уровень финансирования. Контролируя положение таким обра-
зом, они могут добиться увеличения размера своего бюджета38.
БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ ПРОЦЕДУРА И НЕРАСПОЛОЖЕННОСТЬ К РИСКУ
Стремление бюрократов увеличить размер своего бюджета, видимо, дает объяснение
многим аспектам бюрократического поведения. Существуют другие стороны этого
поведения, которые наилучшим образом характеризуются новым фактором мотива-
ции, движущей бюрократией. Хотя их оплата может не быть тесно и прямо связана
с их работой, в долгосрочном периоде их продвижение по службе частично зависит
от этой деятельности.
Бюрократ может освобождать себя от ответственности за ошибки, следуя
определенным бюрократическим процедурам, которые подразумевают, что все его
действия проверяются другими. Хотя этот процесс группового принятия решения
сокращает претензии личности на вклад в некий успех, бюрократы, похоже,
стремятся сделать именно такой выбор. Мы называем это "нерасположенность к риску".
Это то, что дает, в частности, объяснение природе бюрократа: все должно проходить через
общепринятые каналы (канцелярский формализм).
Два других фактора вызывают преобладание бюрократических процедур. Во-
первых, многие затраты, связанные с вовлечением в деятельность ухода от риска,
порождаются не самими бюрократами. Наоборот, они — плод общества в целом,
через налоги, требующиеся для оплаты увеличенного штата. Будущие расходы
налагаются на тех, кто сталкивается с бюрократией в форме проволочек, бумагот-
ворчества и т.п. (Конечно, существуют те, кто утверждает, что бюрократы могут
получать удовольствие от бюрократического процесса39.)
Во-вторых, преобладание установленных правил, которым необходимо следовать,
вызывающее одобрение любых предложений множества различных личностей, не
является только результатом деятельности бюрократов, преследующих свои собст-
венные интересы. Это естественным образом следует из доверительных отношений
между государственными чиновниками и фондами, которые они распределяют.
Это означает, что государственные чиновники тратят не свои собственные
деньги. Они используют государственные средства. Общепринято, что человек
должен иметь меньшую свободу действий — действовать более осторожно — в
расходовании чужих денег по сравнению со своими собственными. То, что понима-
ется с большей осторожностью, — это следование определенным правилам: они
гарантируют, что фонды не будут распределяться по прихоти отдельного лица. Они
также выполняют функцию сокращения возможности коррупции. Поскольку многие
люди должны визировать документ, обычно ни один не обладает властью подписать
контракт по цене, превышающей рыночную, и таким образом рассчитывать на
благодарность.
38 Filimon R., Romer Т., Rosenthal H. Asymmetric Information and Agenda Control: The Basis of
Monopoly Power in Public Spending. Journal of Public Economics, February 1982. P. 51-70.
9 Существует противоположная, больше основанная на психологии или социологии теория о
том, почему бюрократы ведут себя бюрократически.
БЮРОКРАТИЯ 203
Примерами заведенному порядку служит анализ "издержки — выгоды" и
анализ экологических проблем. Желание следовать подобным процедурам понятно.
С другой стороны, поскольку данные, на основе которых оценка может быть строго
обоснована, не всегда доступны, исследования превращаются в формальные с
предсказуемыми результатами. Иногда они служат основой для попыток оппонентов
проекта задержать его: делая так, они надеются увеличить издержки до той точки,
когда он становится экономически невыполняем. В результате такой практики
затяжек возникают социальные потери.
РЕФОРМЫ БЮРОКРАТИИ
Хотя реформы могут усилить мотивацию деятельности чиновников, потери от этих
реформ сами по себе могут перевешивать выгоды. Рассмотрим закон о гражданской
службе, который защищает государственных служащих от возможности увольнения.
Изначально он был призван устранить систему, при которой победивший на
выборах президент мог назначать ответственных за управление государственными
программами. Защита от увольнения, соединенная с ограничениями в уровне
оплаты, означала, что работник может рассчитывать на относительно небольшое
вознаграждение за хорошую работу и относительно слабое наказание за плохую до
тех пор, пока его деятельность отвечает определенному минимальному уровню
компетенции. Хотя отмена защиты от увольнений могла бы оказать положительное
влияние на мотивацию, мало кто рассматривает это как решение мотивационных
проблем, поскольку придание процессу управления политического характера почти
неизбежно сказалось бы. Тем не менее могут быть реформы в структуре оплаты и
системе продвижения по службе, которые усилили бы мотивацию.
Иногда введение конкуренции — создание конкурирующих организаций, рабо-
тающих над одной проблемой, — может иметь выигрышный эффект. Вспомним
наши предыдущие рассуждения, где мы предположили, что одно из главных
отличий между государственным и частным производством возникает из отсутствия
конкуренции для большинства государственных предприятий. Нередко утверждается,
что монополиям в частном секторе также свойственны неэффективности, бюрокра-
тическая волокита и т.п. Действительно, Девиз и Кристенсен, сравнивая частные и
государственные железные дороги Канады, пришли к выводу, что "любая тенденция
неэффективности, порождаемая государственной собственностью, преодолевается
выгодами конкуренции... Часто отмечаемая неэффективность государственных пред-
приятий развивается скорее из их защищенности от эффективной конкуренции, чем
из их государственной собственности самой по себе"40. То, в какой степени
конкуренция может распространиться в государственном секторе, остается предме-
том продолжающихся дискуссий41.
Наконец, некоторые полагают, что неэффективность, которую мы отметили,
неизбежное следствие нашей конституционной системы. Политолог М.П. Фиорина
из Гарварда полагал:
«Для того чтобы начать структурную реформу, нужно изменить побудительные
мотивы... но те структурные реформы, которые могли бы существенно изменить
40 Daves D.W., Christensen L.R. Relative Efficiency of Public and Private Firms.
Некоторые утверждают, например, что соперничество между различными военными органа-
ми полезно, в то время как другие полагают, что конкуренция отвлекает их от совместной
работы в национальных интересах.
204 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ
стимулы для конгрессменов и чиновников, оставили бы мало шансов для
адаптации... Политические силы, скрывающиеся за существующим равновесием,
понятно, будут блокировать любую структурную реформу, способную нарушить
их равновесие. К сожалению, такое равновесие вытекает из основополагающих
свойств нашей конституционной системы. Только структурные реформы, наце-
ленные на этот уровень, могут породить много разногласий»42.
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ
В Соединенных Штатах государство играет важную роль в производстве в некоторых обла-
стях, хотя его значение гораздо более ограничено, чем в большинстве других стран.
В то время как в большинстве европейских стран правительства держат под прямым контро-
лем национальные монополии, в Соединенных Штатах они регулируются. Эффективно ли
регулирование с точки зрения общественных интересов — вопрос, требующий обсуждения.
Мало доказательств, что государство не столь эффективно, как частные предприятия, в
обеспечении сопоставимыми услугами. Хотя существуют проблемы уменьшения недостатков,
остаются жизнеспособные альтернативы государственному производству многих товаров и
услуг.
Государственные предприятия отличаются от частных в двух важных отношениях:
а) в то время как частные предприятия максимизируют прибыли, государственные предприя-
тия могут преследовать другие цели. Государство может, однако, быть способным исполь-
зовать политику налогов и субсидий, а также регулирование для воздействия на занятость,
заработную плату, размещение и другие линии поведения частных предприятий, точно так
же, как оно могло бы делать, если бы контролировало предприятия непосредственно;
б) государственные предприятия сталкиваются с разными побудительными мотивами. Неко-
торые различия в стимулах возникают из отсутствия конкуренции и возможности банкрот-
ства. Ограниченное использование стремления платить и большая степень обеспечения
работой могут частично объяснить различия в поведении индивидуумов.
Поведение бюрократии (и отдельных бюрократов) играет важную роль в определении не
только эффективности обеспечения общественными товарами, но и того, какими товарами и
кто обеспечивается.
Бюрократы лишены больших финансовых стимулов работать хорошо частично из-за проблем
измерения выполняемой работы, ненадежной технологии обеспечения общественными това-
рами и разнообразия целей. Бюрократическое поведение может быть частично понято, учиты-
вая желание бюрократов увеличивать размеры бюрократизма. Бюрократическая волокита и
опора на рутину частично объясняются отвращением бюрократов к риску.
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
Бюрократизм Регулирование
Национализированные отрасли Невозвратные издержки
Приватизация Перекрестное субсидирование
Государственные предприятия Ваучер
Косвенный контроль Нерасположенность к риску
Естественная монополия Доверительные отношения
ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ
1. В последние годы наблюдалась широкая приватизация государственных предприятий. Прави-
тельство США продало Конрайл, французское правительство распродало многие из государст-
венных банков, а британское правительство частично распродало свои телефонные службы. В
42 Fiorina M.P. Flagellating the Federal Bureaucracy. Society 20 March/April 1983. P. 66-73.
ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ 205
каждом из этих случаев приводятся основные доводы в пользу или против приватизации.
Ощущаете ли вы различия в этих трех случаях? Почему?
При администрации Рейгана Министерство внутренних дел сильно увеличило нормы, по
которым оно сдавало в аренду прибрежные месторождения нефти и газа. Это привело к
значительному снижению цен, по которым государство получало за такую аренду. (Хотя
лицензии продавались на аукционе, на более чем 2/3 участков был только один подрядчик.)
Рассмотрите последствия такой политики для распределения и эффективности.
Почтовая служба утверждает, что одна из причин, по которой она не может обеспечить столь
же дешевые услуги, как частные фирмы,— требование предоставлять услуги сельским райо-
нам, но запрещение назначать для них более высокие цены, чем для городских районов.
Частные компании "снимают сливки** на рынках с низкими издержками. (Действительно,
городские районы субсидируют сельские местности.) Рассмотрите последствия такого рода
перекрестного субсидирования для эффективности и справедливости.
Некоторые доказывали, что, если желательно субсидировать сельские почтовые конторы,
субсидии должны платиться из общих налоговых поступлений, а не другими потребителями
почтовых услуг. Рассмотрите достоинства и проблемы такой альтернативной схемы субсиди-
рования.
Существует много частных страховых фирм, и многие крупные жилищные проекты имеют
полицейскую защиту, обеспечиваемую такими частными фирмами. Уже несколько городов
разрывают контракты со своими полицейскими управлениями. Как вы думаете, почему?
Каковы были бы достоинства и недостатки таких решений? В последнее время, однако, многие
общины заключили контракты об управлении их тюрьмами частными фирмами. Какие их
преимущества и недостатки могли бы вы предположить?
Военные покупают большую часть снаряжения у частных поставщиков, но не используют
частных поставщиков для набора личного состава на корабли и самолеты. Какими различия-
ми в характере обеспечиваемых услуг могли бы объяснить эти различия?
Периодически повторяются предложения проектов ваучеров для образования, по которым
государство предоставляет ваучеры, которые могут быть использованы для оплаты образова-
<< Пред. стр. 28 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу