<< Пред. стр. 30 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
каждого типа экстерналий), а также в том, что государство позволяет избежать
проблемы зайцев, обычно связанной с общественными товарами. Среди соответству-
ющих отрицательных моментов находятся перечисленные нами в гл. 6 и 7
следующие факторы: политический механизм — далеко не совершенное средство
распределения ресурсов, поскольку он допускает манипулирование со стороны особо
заинтересованных групп. Далее, любые предписания и правила, разрабатываемые в
государственном секторе, должны насаждаться через государственное управление,
имеющее все отмеченные ранее ограничения.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ЭКСТЕРНАЛИЙ
Существуют четыре больших вида мер, решающих проблемы экстерналий с
помощью государственного сектора, а именно: государство может накладывать
штрафы, субсидировать расходы на уменьшение отрицательных экстерналий, вво-
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ЭКСТЕРНАЛИЙ 213
дить предписания, ограничивающие отрицательные экстерналии, создаваемые одни-
ми для других, или стремиться к созданию законодательным путем системы прав
собственности, благодаря которой уменьшаются отрицательные экстерналии.
Перед тем как сравнить достоинства этих альтернативных мер, нам следует
опровергнуть общепринятое ложное суждение, заключающееся в том, что никогда не
следует позволять индивидууму или фирме создавать отрицательные экстерналии для
других. Например, иногда утверждается, что фирме никогда не следует загрязнять
воздушную и водную среду. С точки зрения большинства экономистов, такая
максималистская позиция не имеет смысла. Безусловно, существуют общественные
затраты, связанные с загрязнением (или с любыми другими отрицательными экстерна-
лиями), но эти затраты не бесконечны. Они конечны. Существует некая денежная
сумма, которую люди были бы готовы получить в качестве компенсации за проживание,
подвергаясь воздействию более загрязненного водного и воздушного пространства.
Таким образом, нам нужно взвесить затраты и преимущества, связанные с контролем
над загрязнением, точно так же, как это необходимо в случае любой другой
экономической деятельности. Проблема рынка состоит не в том, что результатом его
деятельности является загрязнение. Безусловно, существует общественно эффективный
уровень загрязнения. Трудность заключается в том, что фирмы не умеют принять во
внимание общественные издержки, возникающие в результате создаваемых ими
экстерналии (в нашем случае загрязнения), и как результат весьма возможен
неоправданно большой уровень загрязнения. Так как государство не имеет возможности
полностью исключить загрязнение, его задача состоит в том, чтобы помочь частному
сектору достичь общественно эффективного уровня загрязнения, заставить людей и
фирмы непременно учитывать воздействие своей деятельности на других.
При последующем обсуждении мы сосредоточим свое внимание на экстерналиях,
связанных с загрязнением внешней среды. Однако наши аргументы непосредствен-
но приложимы к другим видам экстерналии.
ШТРАФЫ
Большинство экономистов высказываются в пользу штрафов как способа борьбы с
неэффективностями, возникающими в связи с отрицательными экстерналиями: те,
кто загрязняет воздух и воду, за это должны платить.
Основной принцип, который используется при наложении штрафов (платы),
контролирующих экстерналии, прост: в общем, когда бы ни возникали экстерналии,
всегда существует разница между общественными и частными издержками и между
общественными и частными выгодами. Правильно вычисленный штраф дает пред-
ставление лицу или фирме о реальных общественных издержках и выгодах в
результате его действий.
Налоги, которые могут мыслиться как штрафы, и субсидии, призванные
смягчить эффект экстерналии, сравнять предельные частные издержки с предельны-
ми общественными издержками и предельные частные выгоды с предельными
общественными выгодами, — это все налоги3.
Рассмотрим приведенный ранее пример сталелитейной фирмы, загрязняющей
воздух. Мы показали, что, так как фирма озабочена только своими частными
А.С.Пигу, великий английский экономист первой половины XIX в., настойчиво высказывался
за использование корректирующих налогов в своей книге: The Economics of Welfare. London;
MacMillan, 1918. Эти налоги в честь него иногда называются налогами Пигу
214
Глава8. ЭКСТЕРН/СЛИИ
предельными издержками, а не общественными (разница между которыми равна
предельным издержкам загрязнения), выпуск стали был бы избыточным. За счет
вменения фирме издержек, равных предельным издержкам загрязнения, уравнива-
ются предельные частные и предельные общественные издержки. На рис. 8.3 мы
исходили из того, что величина загрязнения пропорциональна уровню выпуска, а
предельные издержки на каждую единицу загрязнения фиксировании. Таким
образом, за счет введения фиксированной платы на единицу выпуска, равной
общественным издержкам загрязнения, фирма будет принуждена производить
общественно эффективное количество продукции. На рис. 8.3 расстояние ЕЛ
представляет собой налог на загрязнение за каждую единицу выпуска, а область
ЕЛВС — суммарные налоги на загрязнение.
Рис. 8.3. РЫНОЧНОЕ РАВНОВЕСИЕ ПРИ НАЛИЧИИ И ПРИ ОТСУТСТВИИ ШТРАФОВ.
При отсутствии налога на загрязнение фирмы установят цену, равную предельным частным
издержкам. Здесь оказывается избыточное производство (Qm). При установлении налога, равно-
го предельным издержкам на загрязнение, обретается эффективность.
Штрафы также заставляют фирму ассигновать эффективные с точки зрения
общества суммы на уменьшение загрязнения. Предположим, что существуют
известные предельные общественные издержки, порождаемые каждой единицей
загрязнения (измеряемые, скажем, числом вредных частиц, появляющихся в
воздухе за единицу времени). Сокращение загрязнения дорогостояще. При любом
данном уровне производства уменьшение загрязнения в большей степени и стоит
больше. Мы предполагаем, что предельные издержки контроля над загрязнением
также возрастают. Это показано на рис. 8.4, где на горизонтальной оси показано
сокращение загрязнения (по отношению к тому уровню, который существовал бы
при отсутствии затрат на уменьшение загрязнения со стороны фирмы). Эффектив-
ность требует, чтобы предельные общественные выгоды вследствие дальнейших
затрат на уменьшение загрязнения точно соответствовали предельным обществен-
ным издержкам — точке Р* на рисунке. Если фирме вменяется штраф /*, равный
предельным общественным издержкам загрязнения, то фирма понесет расходы,
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ЭКСТЕРНАЛИЙ
215
соответствующие эффективному уровню расходов на уменьшение загрязнения.
Также должно быть ясно, что эти расходы будут производиться наименее дорогосто-
ящим и наиболее эффективным из возможных способов. Это может повлечь за собой
не только прямые расходы на средства контроля за загрязнением, но и изменения в
структуре выпуска и в производственном процессе.
Рис. 8.4. ЭФФЕКТИВНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЗАГРЯЗНЕНИЕМ. Эффективный уровень загряз-
нения может быть достигнут либо за счет наложения на фирмы штрафа /* на единицу загрязне-
ния (измеренную, укажем, числом вредных частиц, появившихся в атмосфере), либо введением
предписания, по которому уровень снижения загрязнения есть Р*.
Аналогично в тех случаях, когда мы наблюдаем положительные экстерналии, со
стороны государства необходимы субсидии. Существует несколько примеров, когда
государство действительно субсидирует потребление какого-то товара (часто благо-
даря системе налогов), поскольку предполагается, что это может вылиться в
положительную экстерналию. Например, при реставрации исторических зданий
предоставляются всяческие налоговые льготы. Они основываются на том, что мы все
получаем выгоды от сохранения нашего национального наследия. На рис. 8.5
изображена ситуация, когда цена не отражает точно действительные предельные
общественные выгоды от дополнительной единицы товара, которые в нашем случае
превышают цену, так как, например, некоторые люди могут получить блага от
данной индивидуальной покупки такого товара. На рисунке мы показали, что
существуют экстерналии, связанные с производством этого товара, а предельные
частные издержки равняются предельным общественным издержкам. При отсутст-
вии государственных субсидий рыночное равновесие приведет к выравниванию цены
и предельных издержек, что в свою очередь выразится в слишком малом потребле-
нии рассматриваемого товара. Если государство будет субсидировать его потребление
за счет разницы между предельными общественными выгодами и предельными
частными выгодами, то предельные частные выгоды (включая субсидию) будут
равны предельным общественным выгодам и потребление данного товара увеличится
до общественно эффективного уровня.
216
Глава8. ЭКСТЕРН АЛ И И
Обсуждая вопросы экстерналий, связанных с загрязнением, мы уже отмечали,
что, поскольку рассматриваемая фирма вряд ли получала бы существенные прямые
выгоды от уменьшения загрязнения (большая часть благ распространялась бы на
тех, кто живет вблизи предприятия), у фирмы было бы мало стимулов для подобной
деятельности. С общественной точки зрения осуществлялись слишком малые
затраты на уменьшение загрязнения. Вместо того чтобы облагать налогами за
загрязнение, государство могло бы субсидировать расходы на уменьшение загряз-
нения. За счет предоставления субсидии, равной разнице между предельными
общественными выгодами от уменьшения загрязнения и предельными частными
выгодами фирмы, может быть достигнут эффективный уровень расходов в этой
области. Рис. 8.6 дает представление о такой ситуации. Отметим, что предельные
издержки загрязнения, представленные на рис. 8.4, непосредственно соотносятся с
предельными выгодами от уменьшения загрязнения на рис. 8.6. Если на рис. 8.4 мы
допускали фиксированные предельные общественные издержки от загрязнения и
соответственно фиксированные предельные общественные выгоды от уменьшения
загрязнения, то на рис. 8.6 с уменьшением загрязнения уменьшаются и предельные
общественные выгоды, связанные с этим процессом. И то и другое одинаково
справедливо для реального положения вещей.
Рис. 8.5. РАВНОВЕСИЕ ПРИ НАЛИЧИИ И ОТСУТСТВИИ СУБСИДИЙ В СЛУЧАЕ ПОЗИ-
ТИВНЫХ ЭКСТЕРНАЛИЙ. При существовании позитивных экстерналий, связанных с потреб-
лением товара, будет иметь место слишком маленькое его потребление. Оно может быть
скорректировано введением субсидий на его использование.
Благодаря этим мерам, однако, не достигается социально справедливого распреде-
ления ресурсов. Причина проста: суммарные предельные общественные издержки на
производство стали включают государственные затраты на субсидии для уменьшения
загрязнения. Фирмы не имеют возможности учитывать это при решении вопроса об
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ЭКСТЕРНАЛИЙ
217
Рис. 8.6. СУБСИДИИ НА УМЕНЬШЕНИЕ ЗАГРЯЗНЕНИЯ. Субсидируя покупку оборудова-
ния, уменьшающего загрязнение (на разницу между предельной общественной выгодой от
уменьшения загрязнения и предельной частной выгодой), можно получить эффективный уро-
вень расходов на уменьшение загрязнения.
Рис. 8.7. РЫНОЧНОЕ РАВНОВЕСИЕ ПРИ СУБСИДИЯХ НА УМЕНЬШЕНИЕ ЗАГРЯЗНЕ-
НИЯ. Даже после введения субсидий на уменьшение загрязнения равновесный уровень выпуска
стали остается неэффективным. Фирма не в состоянии учесть дополнительные издержки госу-
дарственных субсидий, связанные с увеличенным выпуском стали, так же как и предельные
общественные издержки любого остающегося загрязнения.
218 Глава8. ЭКСТЕРНАЛИИ
уровне производства. Таким образом, как и ранее, предельные общественные
издержки на производство стали превышают предельные частные издержки. Субси-
дии на уменьшение загрязнения сокращают предельные общественные издержки
выпуска (с пунктирной линии до жирной черной линии на рис. 8.7). Но одновремен-
но сокращаются и предельные частные издержки. По-прежнему сохраняется избы-
точный уровень производства стали, как показано точкой Qs на рис. 8.74.
Причина, по которой виновники загрязнения предпочитают субсидии штрафам,
ясна: в первом случае прибыль выше, чем во втором. Для фирм-загрязнителей и их
акционеров распределительные последствия не ограничены. Поскольку при системе
штрафов уменьшится выпуск, то возрастут цены и положение потребителей товаров,
производимых данной фирмой, ухудшится. С другой стороны, те, кому приходится
платить налоги для финансирования субсидий на уменьшение загрязнения, безус-
ловно, находятся в лучшем положении при системе штрафов. Однако следует
подчеркнуть, что выбор между субсидиями и штрафами не является чисто распреде-
лительной проблемой. Когда возможно функционирование обеих систем (и игнори-
руются издержки на предупреждение), система штрафов приводит к распределению
ресурсов, эффективному по Парето, тогда как система субсидий к нему не ведет.
Иными словами, в принципе существует множество налогов, которые могут быть
адресованы различным индивидуумам или фирмам, получающим блага от примене-
ния системы штрафов. Доходы от такой системы налогов распределялись бы в
качестве компенсирующих выплат фирмам-загрязнителям. Это улучшило бы поло-
жение всех индивидуумов и фирм по сравнению с тем, что они имеют при схеме
субсидии на уменьшение загрязнения.
ПРЕДПИСАНИЯ
Пытаясь уменьшить отрицательные экстерналии, государство обычно использовало
регламентацию, а не штрафы за загрязнение или субсидии на расходы по
уменьшению загрязнения. Были выработаны нормы содержания вредных веществ в
выхлопных газах автомобилей. Были разработаны детальные системы предписаний о
пользовании токсичными химикатами. Государство обязывает авто- и железнодо-
рожные компании оставлять определенные места для некурящих. Были изданы
законы, предписывающие нефтяным компаниям, имеющим скважины в одном и том
же нефтяном бассейне, объединять свое производство. Существуют ограничения
рыбной ловли и охоты, направленные на уменьшение неэффективности вследствие
избыточного использования этих общих ресурсов. Такие примеры иллюстрируют
миллиарды форм, которые может принять регулирование.
В случае загрязнения следует различать два разных типа регулирования: те меры,
при которых уровень загрязнения находится под контролем, а фирмам запрещается
определенный критический уровень загрязнения, и такие, при которых государство
регулирует производственные процессы, известные как ресурсное регулирование.
Например, государство может запретить использование определенных сортов угля
либо может требовать от фирмы использования газопромывателей и средств уменьше-
ния загрязнения либо строительства фильтров заданной мощности.
Если уровень загрязнения фирмой не может непосредственно контролироваться, желаемая
политика должна бы влечь за собой субсидию на затраты по уменьшению загрязнения в
сочетании с налогом на выпуск. Налог на выпуск (будучи установленным в пределах соответ-
ствующей ставки) сокращает выпуск до общественно эффективного уровня.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ЭКСТЕРН АЛИЙ 219
Когда возможно регулирование уровня загрязнения непосредственно, то, видимо,
это более предпочтительно, чем ресурсное регулирование. То, что заботит обще-
ство, — уровень загрязнения, а не то, как оно создается. Фирмы, по всей
вероятности, лучше, чем государство, знают предпочтительные способы сокращения
уровня загрязнения (как уменьшить его при наименьших издержках). И все же
государство больше полагалось на ресурсное регулирование, так как в некоторых
случаях может оказаться более легким контролировать ресурсы, чем измерять
уровень загрязнения. Но это не дает полного объяснения: выбор метода регулирова-
ния, как мы увидим ниже, находится под влиянием политических соображений.
СРАВНЕНИЕ ПРЕДПИСАНИЙ И ШТРАФОВ
Сравнение предписаний и штрафов соответствует сопоставлению использования
прямого контроля (командной системы) и цен в руководстве экономикой. В гл. 3 мы
показали, как может использоваться ценовая система (при отсутствии экстерналий)
для обеспечений эффективного распределения ресурса. Не только конкурентное
равновесие, эффективное по Парето, но каждое эффективное по Парето распределе-
ние может быть получено благодаря механизму конкурентной цены при условии
осуществления соответствующих трансферт. Безусловно, аналогичное распределе-
ние ресурса могло бы быть достигнуто просто благодаря ряду государственных
команд. В тех случаях, когда нет затрат на предупреждения, а все издержки и
выгоды, связанные с загрязнением и контролем над ним, известны, государство
может достичь через регулирование того же, чего может добиться через штрафы.
Так, если общественная эффективность требует, чтобы не больше чем определенное
число единиц загрязнителя добавлялось в воздух на тонну производимой стали,
государство может требовать этого в виде предписания, а не устанавливать штрафы,
обеспечивающие социально эффективный уровень загрязнения.
Когда используется только ресурсное регулирование, достижим эффективный
уровень расходов на уменьшение загрязнения, но не может быть получен эффек-
тивный уровень производства загрязняющего товара за исключением того экстре-
мального случая, когда эффективное уменьшение загрязнения полностью устраняет
его. Таким образом, в меньшей степени, но регулирование имеет те же недостатки,
что и субсидии на уменьшение загрязнения. На рис. 8.8 показаны предписания,
приближающие предельные частные издержки к предельным общественным издерж-
кам, но уравнивающие их между собой, так что продолжает оставаться перепроиз-
водство товара-загрязнителя.
Нелинейные графики штрафов. Нелинейный график штрафов предусматривает
штраф, зависимый от уровня загрязнения. Простейшая из таких систем штрафов
изображена на рис. 8.9. Для такого случая штраф при уровне загрязнения вплоть
до некоторого критического уровня Р* мал, но для уровней, превышающих его,
штраф на единицу загрязнения высок. В идеальном случае можно было бы
представить фирме картину графика предельных общественных издержек загрязне-
ния, как изображено на рис. 8.9. Тогда при каждом уровне загрязнения фирма
сталкивалась бы с действительными предельными общественными издержками.
Двухуровневый график штрафа, изображенный на рисунке, может мыслиться как
приближенное представление функции предельных общественных издержек. Если
окажется, что технология контроля над загрязнением приведет к очень низкому
уровню загрязнения, то приближенный график покажет избыточные расходы на
контроль за загрязнением. В противоположном случае (из-за того, что контроль
220
Глава8. ЭКСТЕРНАЛИИ
Рис. 8.8. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ УМЕНЬШЕНИЯ ЗАГРЯЗНЕНИЯ.
Даже в этом случае не возникает эффективного уровня выпуска. До тех пор, пока остается
какое-то загрязнение, фирмы не в состоянии учесть общественные издержки допускаемого
загрязнения.
Рис. 8.9. ПРЕДПИСАНИЯ И НЕЛИНЕЙНЫЕ ШТРАФЫ. Система регулирования может рассмат-
риваться как лимитирующий случай системы штрафов, при которой штраф для уровней загряз-
нения, превышающих Р*, настолько велик, что ни одна фирма не будет загрязнять сверх Р*.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ЭКСТЕРН АЛИЙ 221
дорогостоящ) данный график отразит слишком малые расходы на контроль за
загрязнением.
Один из возможных графиков отражает нулевой штраф вплоть до некоего
критического уровня, а затем свыше его бесконечно большой, что делает уровни
загрязнения, превышающие Р*, невозможными. На деле это регулирование, направ-
ленное против загрязнения сверх уровня Р*. Таким образом, разграничение между
штрафами и предписаниями непросто. Регулирование может рассматриваться как
эквивалент ограничивающего случая нелинейной системы штрафов.
ВЫБОР МЕЖДУ ШТРАФАМИ, СУБСИДИЯМИ И ПРЕДПИСАНИЯМИ
Итак, мы установили, что в случае отрицательных экстерналий распределение
ресурсов, эффективное по Парето, достигается не за счет предписаний и субсидий,
а благодаря системе штрафов. С другой стороны, разные системы имеют существен-
но различные распределительные последствия. Интересы фирм (и их потребителей
и рабочих) существенно больше затрагиваются штрафами, чем предписаниями или
выгодами от субсидий. Хотя те, кто выгадывает от системы штрафов, могли бы в
принципе выплатить компенсацию тем, кто теряет, но на деле компенсации
встречаются редко. Именно благодаря потенциально большим различиям в распре-
делительных последствиях разных программ возникали большие разногласия отно-
сительно необходимой системы контроля за загрязнением. Существуют и другие
проблемы: 1) альтернативные способы контроля имеют разные трансакционные
издержки, обусловленные их осуществлением; 2) для их эффективного выполнения
требуется различный объем информации; 3) их функционирование различается в
случае вариативных или неопределенных издержек и выгод; 4) они регулируются
тем, насколько просто политическое манипулирование ими в интересах определен-
ных групп.
Трансакционные издержки. Система предписаний и штрафов требует различ-
ных типов надзора со стороны государства. При обеих системах сталелитейная
компания не заинтересована объявить о том, насколько она загрязняет среду, это
<< Пред. стр. 30 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу