<< Пред. стр. 31 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
также и не в интересах любого потребителя стали (в той степени, в какой рынок
конкурентен), поскольку любые наложенные штрафы вследствие избыточного
загрязнения, а также любые расходы на средства контроля за загрязнением,
вмененные предписаниями, просто в свою очередь перекладываются на потребителя.
И пусть в интересах потребителей коллективно наблюдать и надзирать, в случае,
если это дорого стоит, никто не захочет этого делать. Мы имеем классическую
проблему общественного товара. Бремя надзора должно нести государство. Простые
системы регулирования предусматривают только то, что государство удостоверяется,
превысила ли фирма определенный допустимый уровень загрязнения. Это может
оказаться гораздо менее дорогостоящим, чем указать с какой-либо точностью
допустимый уровень загрязнений, как это делается при системе штрафов.
Информационные требования. Будучи одинаково важными, различные системы
контроля над экстерналиями нуждаются для своего осуществления в различном
объеме информации. Возможно разумно предположить, что государство располагает
справедливой оценкой предельных общественных издержек, обусловленных загряз-
нением, но весьма вероятно, что государство не так хорошо информировано о
технологии уменьшения загрязнения и контроля за загрязнением, по крайней мере
не настолько хорошо, как частные фирмы. Например, это справедливо для тех
случаев, при которых средства контроля за загрязнением оказываются еще не
222 Глава8. ЭКСТЕРНАЛИИ
разработанными. Ни одна из сторон не обладает полной информацией: и та и другая
просто строят догадки. Но так как производители больше знают о технологии своих
отраслей, чем правительство, то их предположения, по всей вероятности, более
точны. Частные производители не имеют стимулов обнаружить свою информацию
перед государством. Скорее у них есть все основания попытаться убедить государст-
во, что будет чрезвычайно трудно разработать технологию уменьшения загрязнения
так, что окажется невозможным выполнить обязательные постановления. В случае
если государство вменяет-таки обязательные предписания, но дает возможность
фирмам в течение нескольких лет разрабатывать сопутствующую технологию, у
фирм может не быть стимула подчиняться: они могут исходить из того, что, когда
истечет срок, а новая технология окажется неразработанной, вероятнее всего,
правительство не закроет отрасль.
Объем информации, необходимый для достижения эффективного уровня загряз-
нения, диктуемого предписаниями, даже больше, чем до сих пор полагалось. Если
фирмы несут разные издержки вследствие уменьшения загрязнения, то его эффек-
тивный уровень будет варьировать от фирмы к фирме, поэтому, чтобы установить
эффективный уровень контроля за загрязнением, государство должно знать, как
изменяются такие издержки каждой фирмы, занятой в экономике. Так как
государственные знания в большой степени зависят от информации, представляемой
фирмами, ясно, что последние не имеют стимула "раскрывать" данные.
Более того, отметим, что если при системе регулирования государство ошибается
в оценке затрат на контроль за загрязнением, то конечный уровень загрязнения
будет неэффективным. Если государство недооценивает издержки контроля за
загрязнением, устанавливает обязательные предписания, фирмы могут потратить
значительные ресурсы на выполнение таких предписаний. Как предельные, издерж-
ки на реализацию предписаний превысят предельные общественные выгоды. В
конкурентной экономике эти издержки будут переложены на потребителей товаров.
Система штрафов не предполагает подобных информационных требований.
Государству нужно только удостоверить предельные общественные издержки за-
грязнения. Затем уже фирмы решают, будут ли затраты на средства контроля за
загрязнением превышать выгоды от него, как это измерено штрафами, налагаемыми
при несоблюдении контроля за загрязнением. Здесь больше не происходит какой-
либо игры между отраслью промышленности и государством. Хотя, конечно, если
государство неверно определяет предельные общественные издержки загрязнения,
то либо при системе штрафов, либо при системе предписаний возникает неэффек-
тивность.
Изменчивость предельных издержек и выгод контроля за загрязнением. Издер-
жки (и выгоды) контроля за загрязнением могут варьироваться в зависимости от
места, времени и фирмы. Предельные общественные выгоды от контроля за
загрязнением могут сильно отличаться в Лос-Анджелесе (перед которым стоит
серьезная проблема смога) и в Монтане. Издержки контроля над загрязнением
существенно разнятся в зависимости от сорта угля. В принципе, будь то набор
предписаний или штрафов, эти различия должны учитываться. Таким образом,
должны существовать разные своды предписаний для каждого конкретного ряда
обстоятельств, а также существовать различные уровни штрафов для каждой
общины, фирмы, периода времени. Ясно, что информационные требования для
реализации таких детальных подходов чрезвычайно велики. На деле это вылилось в
широкий спектр предписаний, которые плохо адаптированы к меняющимся услови-
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ЭКСТЕРНАЛИЙ 223
ям. На местах, где существуют убеждения, что локальные предельные обществен-
ные издержки наиболее высоки, эти общие предписания дополняются местными.
Так, в Калифорнии имеются гораздо более строгие регламентации загрязнения
среды автотранспортом, чем в других местах, поскольку в сочетании с влажным
воздухом Тихого океана его выбросы приводят к формированию смога.
По той же причине если предельные общественные издержки загрязнения
различаются от ситуации к ситуации, то и соответствующие штрафы должны
варьироваться. Государство редко располагает необходимой информацией, чтобы
отразить в системе штрафов всю совокупность меняющейся ситуации. В результате
штрафы иногда могут оказаться слишком высокими, иногда — слишком малыми.
Природа вариативности издержек и выгод играет важную роль в выборе между
системой предписаний и штрафов. Если издержки на контроль за загрязнением
меняются, но выгоды определенные, то предпочтительны штрафы. Фирмы, подвер-
гающиеся штрафу, приводят уровень контроля над загрязнением к эффективному.
Предписания не далет бы возможности такой поправки. Если меняются выгоды, а
издержки нет, то приемлемы обе системы. В результате и там и там достигается
фиксированный уровень загрязнения, иногда слишком высокий, иногда слишком
низкий. Последствия же штрафования не отличаются от результатов применения
системы предписаний, при которой государство определяет уровень разрешенного
загрязнения.
Когда меняются и издержки и выгоды, дело оказывается сложнее. Существуют
обстоятельства, при которых предписания могут быть предпочтительнее. Это хорошо
видно в случаях, когда более низкие уровни предельных общественных издержек
загрязнения сопровождаются более низким уровнем предельных издержек на
уменьшение загрязнения. Если они снижаются на равную величину, тогда опти-
мальный объем загрязнения будет неизменным для ситуации с высокими предель-
ными общественными издержками загрязнения, как и в случае низких предельных
общественных издержек. Здесь эти результаты могут достигаться системой предпи-
саний. При системе штрафов (когда уровень штрафа фиксирован и не изменяется с
изменением предельных общественных издержек загрязнения) иногда имеет место
слишком большое загрязнение (в случае, если предельные издержки уменьшения
загрязнения низки), временами же возникает обратная ситуация.
Политические мотивы и выбор мер защиты от экстерналий. Поскольку
издержки на предписания для фирм незначительны, то уровень предписаний
политически обусловлен. Форма возникающих предписаний зависима не только от
экономических издержек, подсчитанных беспристрастным наблюдателем, но и от
власти групп с различными интересами, которые так или иначе затрагиваются
такими предписаниями. Политически сильная, такая группа может быть в состоянии
отсрочить принятие набора предписаний, которые, будучи выработанными, привели
бы к ослаблению ее позиций.
Еще более интересно, что группа, не обладающая политической властью для
устранения каких-нибудь предписаний, может быть достаточно сильна, чтобы
распространить предписания на конкурентов, на которых они не направлены. Так
произошло в угольной промышленности. Месторождения угля Востока и Среднего
Запада загрязнены (высокое содержание серы), тогда как уголь западных место-
рождений чище. Таким образом, устанавливая максимальный уровень допустимого
загрязнения либо требуя газоочистителей для загрязненного угля, мы создавали бы
преимущества для месторождений Запада по сравнению с Востоком, как и должно
224 Глава8. ЭКСТЕРН АЛ И И
бы быть, если считать, что существовали дополнительные общественные издержки
использования угля восточных месторождений. Но когда в 1977 г. был принят закон
о чистоте воздушной среды, производители восточных месторождений объединились
с защитниками окружающей среды и лоббировали в пользу использования газоочи-
стителей также и на западных месторождениях угля.
Среди экономистов широко распространено мнение, что система предписаний
гораздо более доступна подобному политическому манипулированию, чем система
штрафов.
ПРОБЛЕМЫ КОМПЕНСАЦИИ
Но если система штрафов может быть эффективной по Парето, не все индивидуумы
улучшают свое положение при ней по сравнению с другими двумя альтернативны-
ми системами субсидий и предписаний. Тем не менее в принципе те, кто
выгадывает, могли бы более чем компенсировать другим ухудшение их положения.
Трудность заключается в том, что эта компенсация редко выплачивается. Во многих
случаях невозможно точно указать тех, кто должен получить компенсацию.
Аналогичные трудности в более общем виде возникают при определении
соответствующих компенсаций в случае экстерналий. Рассмотрим, например, стале-
литейный комбинат, который загрязняет воздушную среду. Те, кто живет поблизо-
сти, определенно находятся в худшем положении из-за такого загрязнения. Но если
этот комбинат существовал до того, как они приобрели свои дома, то в цене,
которую они платили, нашел отражение факт загрязнения воздуха, т.е. они платили
меньше, чем платили бы в другом случае. Лицо, которое пострадало, — владелец
дома на момент постройки комбината (или момент, когда было объявлено, что
комбинат будет построен). В большинстве случаев было бы невозможно отыскать
такого индивидуума. С момента постройки комбината могли пройти годы. Напротив,
допустим, дом выстроен вскоре после того, как был построен комбинат. В этом
случае лицом, которое могло бы пострадать, был владелец земли, но могло
случиться, что потери от загрязнения с превышением компенсировались близостью
расположения его земли к комбинату. Когда стоимость актива (подобного земле)
увеличивается или уменьшается в зависимости от сопутствующих благ (чистота
воздуха, близость к работе), мы говорим, что величина этих благ, удовольствий
капитализируется.
В подобных случаях система контроля за загрязнением затрагивает не только
потребителей продукции отрасли-загрязнителя, владельцев капитала в такой отрас-
ли, но и тех, кто дышит воздухом поблизости. Равным образом это может
сказываться и на рабочих. Введение системы штрафов может привести к закрытию
каких-то предприятий. Их рабочие могут оказаться безработными. Они несут
издержки поиска новых рабочих мест. Если бы издержки на поиски новой работы и
переселение были малы, то такие люди не оказались бы сильно затронуты. Но во
многих случаях они значительны, и пособия по безработице только частично
уменьшают подобное бремя. Таким образом, в принципе, если бы вводились системы
штрафа, этим людям следовало бы предложить компенсацию. Вследствие трудностей
осуществления компенсирования на практике такая мера предпринимается редко.
Итак, выбор системы, снижающей отрицательные эффекты экстерналий, имеет
непосредственное влияние на благосостояние различных людей. Фирмы, чьи прибы-
ли будут сокращаться благодаря штрафам и предписаниям, будут им сопротивлять-
ся. Для них мало значит тот факт, что штрафы эффективны по Парето. Они
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ЭКСТЕРНАЛИЙ 225
полагают, что, поскольку наложение штрафа снижает отдачу от ранее инвестиро-
ванного капитала, "несправедливо" тех, кто вложил свои капиталы в данную
отрасль, заставлять в полной мере нести бремя изменения отношения общества к
загрязнению.
ПРАВОВЫЕ МЕРЫ СМЯГЧЕНИЯ ЭКСТЕРНАЛИЙ
Существует большое преимущество правовой системы при решении проблемы
экстерналий. Вместо того чтобы полагаться на государство в недопущении появле-
ния внешних побочных эффектов, понесшая потери сторона, имеющая непосредст-
венные законные интересы, несет ответственность за привлечение виновной стороны
к ответу. Очевидно, что это более эффективно, поскольку заведомо истец лучше,
чем государство, знает, что урон был нанесен.
Но тем не менее, чтобы оговоренные условия действовали эффективно, необхо-
димо выработать хорошо сформулированный и последовательный свод прав собст-
венности. Таким образом, правовая система не могла применяться для борьбы с
экстерналиями, которые, как мы отмечали, были связаны с использованием общих
ресурсов. По определению, никто не обладал правом исключить других из
пользования этими источниками, и именно эти обстоятельства порождали экстерна-
лий. Процесс, благодаря которому права собственности устанавливались посредством
судебной системы, в основе которой лежали прецеденты, не привел к созданию
последовательного, хорошо определенного свода прав собственности, которые могли
бы регулировать целый спектр экстерналий, возникающих в современном обществе.
Однако этот процесс имел два важных преимущества по сравнению с альтернатив-
ным подходом к определению прав собственности законодательным путем. Он не
настолько чувствителен к давлению со стороны заинтересованных групп, и вся
совокупность экстерналий, появляющихся на практике, часто наилучшим образом
смягчается именно правовыми мерами.
Судебный процесс в нашем случае имеет пять ограничений. Во-первых, сущест-
вуют большие трансакционные процессуальные издержки. Конечно, не совсем ясно,
велики ли они по сравнению с административными издержками приведения в
исполнение системы штрафов и предписаний. В случае многих экстерналий
связанные с ними потери могут быть просто слишком незначительными, чтобы
стоило касаться их при любой системе. Поскольку эти издержки несет государство
при системе штрафов и предписаний, а частным образом благодаря судебному
принуждению, решение о том, пытаться ли ликвидировать экстерналию, эффективно
принимается при схеме судебного принуждения и неэффективно при других схемах.
Во-вторых, те, кто создает экстерналий, знают, что ведение процесса дорогосто-
яще, и могут склоняться к тому, чтобы создавать экстерналий вплоть до момента,
когда пострадавшей стороне выгодно подавать иск. Все это, очевидно, провоцирует
значительные неэффективности. Одним из способов решить эту проблему является
введение правила многократного ущерба аналогично системе тройного ущерба в
случае антитрестовского законодательства. А именно когда фирма проявила себя
как действующая в неконкурентной манере и в результате этого принесла снижение
прибыли своему конкуренту, то эта фирма должна заплатить пострадавшей стороне
в три раза больше суммы потерь, чем, как полагают, имело место. Применительно к
загрязнению такой план позволил бы быть уверенным, что фирмы не будут
вызывать экстерналий, ущерб от которых будет превышать одну треть процессуаль-
ных издержек.
226 Глава8. ЭКСТЕРНАЛИИ
В-третьих, часто существует некоторая неопределенность относительно размеров
ущерба, а также некая неоднозначность исхода большинства исков. Если процессу-
альные издержки велики, неопределенность действует как дополнительный сдержи-
вающий фактор для лица, прибегающего к судебной помощи.
В-четвертых, высокие процессуальные издержки и неопределенность исхода
судебного процесса ведут к тому, что на деле существует дифференцированный
доступ к правовым мерам в вопросе экстерналий, что вступает в конфликт с нашим
обычным представлением о правосудии.
Наконец, во многих случаях имеется большое число пострадавших сторон. Ни
один отдельный человек не несет существенно больших потерь благосостояния,
чтобы его иск был оправдан, но пострадавшие стороны в совокупности несут
существенные потери, которые превысили бы компенсацию за их иск. И опять
возникает проблема зайцев. Любому отдельному лицу выгодно предоставить предъ-
явление иска другим. Но если они выиграют, он может предъявить собственный иск,
используя прошлое расследование как прецедент. Это существенно уменьшит для
него процессуальные издержки (действительно же обычно имеет место урегулирова-
ние вне судебного рассмотрения).
Правовая система пыталась решить эту важную проблему зайца путем введения
категорий исков, называемых исками совокупного действия. Адвокат объявляет иск
от лица всей совокупности пострадавших лиц. Если он выигрывает, ему платят все,
кто входит в эту совокупность, все, кто получил выгоды от судебного решения. Не
существует всеобщего согласия по поводу того, насколько хорошо работает эта
система. В частности, ни одно из пострадавших лиц обычно не располагает
возможностью контролировать судебные расходы и они часто кажутся непомерно
большими (или, по крайней мере, так утверждают пострадавшие стороны, адвокаты
же заявляют, что высокий уровень судебных расходов возникает в связи с
особенностями каждого дела).
Вкратце, правовая система действительно создает систему, способную решать
проблемы определенных категорий экстерналий. Благодаря ей существуют важные
защитные меры от ряда таких экстерналий, которые не устраняются с помощью
какой-то другой альтернативы, рассмотренной в этой главе. Но ограничения судебно-
го процесса являются настолько важными, что нельзя полагаться на правовую
систему при решении проблемы экстерналий в ряде более важных случаев.
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ
Экстерналий (внешние эффекты) — действия индивидуумов или фирмы, которые влияют на
другого индивидуума или фирму, и за которые последние не платят или которые не оплачиваются.
Иногда экономическая эффективность может быть достигнута без обращения к государствен-
ному вмешательству путем создания достаточно большой экономической организации, кото-
рой экстерналий могут быть превращены из внешних во внутренние эффекты.
Существуют некоторые сильные для частных рынков стимулы устранить любые неэффективности,
порождаемые экстерналиями. Это — утверждение теоремы Коуза
Существуют несколько важных ограничений частных решений проблем экстерналий. Мы прида-
ли особое значение двум: проблемам общественных товаров и трансакционных издержек.
Имеются четыре метода, с помощью которых государство пыталось заставить индивидуумов и
фирмы действовать общественно эффективным образом: штрафы, субсидии, предписания и
юридическая система.
Когда имеется хорошая информация о предельных общественных издержках экстерналий
(загрязнения), а штрафы могут быть пригодными для устранения таких издержек, тогда
основные понятия 227
система штрафов может обеспечить результат, эффективный по Парето. Субсидирование для
уменьшения загрязнения и регулирования процесса загрязнения до тех пор, пока существует
возможность достижения эффективного уровня его уменьшения, будет применяться при
экстенсивном производстве порождающих загрязнение товаров. В принципе, выигравшие при
системе штрафов могли бы более чем компенсировать потери пострадавшим, но на практике
такие компенсации происходят редко. Таким образом, выбор системы контроля экстерналий
имеет важные последствия для распределения.
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
Положительные экстерналий Права собственности
Отрицательные экстерналий Теорема Коуза
Общие ресурсы Корректирующие налоги
Превращение экстерналий из внешнего Капитализация
во внутренний фактор
Совместное владение нефтяными Иски совокупного действия
месторождениями
ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ
Составьте список положительных и отрицательных экстерналий, которые вы порождаете или
которые влияют на вас. Рассмотрите преимущества и недостатки каждого описанного средства
их устранения.
Важный класс экстерналий, на который в последнее время было направлено внимание,
называется информационными экстерналиями. Информация, произведенная одним индиви-
дуумом или фирмой, порождает выгоду для других. Добыча нефти из скважины на одном
участке земли увеличивает вероятность нахождения нефти на близлежащем участке и таким
образом увеличивает стоимость того соседнего участка. Можете ли вы привести другие
примеры информационных экстерналий? Каковы наиболее вероятные последствия информа-
ционных экстерналий для эффективности использования ресурсов? Обсудите возможности
решения таких проблем с помощью рыночного механизма.
Объясните, почему субсидии на оборудование, уменьшающее загрязнение, если даже они
приводят к эффективному уровню снижения загрязнения, не выливаются в эффективное
распределение ресурсов. При каких обстоятельствах предписания могут приводить к эффек-
тивному распределению ресурсов?
Предположим, что в Соединенных Штатах существуют два типа общин: такие, которые
получают большую выгоду от контроля за загрязнением и несут высокие издержки контроля
за ним, и такие, где наблюдается обратная картина. Допустим далее, что государство должно
выработать либо единые предписания (единый уровень контроля за загрязнением), либо
единый штраф за загрязнение. Покажите графически, что схема предписаний может быть
предпочтительней, чем система штрафов. Как изменится ваш ответ, если общины с высокими
<< Пред. стр. 31 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу