<< Пред. стр. 32 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
предельными издержками контроля за загрязнением окажутся общинами с низкими предель-
ными выгодами, а общины с низкими предельными издержками контроля за загрязнением
окажутся общинами с высокой предельной выгодой.
Законы районирования, предписывающие, как можно пользоваться своей землей, иногда
оправданы как средство контроля за экстерналиями. Поясните. Обсудите альтернативные
решения для таких экстерналий.
Какие экстерналий возникают при использовании индивидуумом дороги с интенсивным
движением? Как плата за движение по ним помогает смягчить эту экстерналию? Как должна
устанавливаться плата за проезд?
Покажите графически, что в ситуации, при которой предельные общественные издержки
возрастают всякий раз, когда подобным образом увеличиваются предельные издержки умень-
шения загрязнения, система предписаний может быть предпочтительнее, чем система штра-
фов (когда ни та ни другая не может быть адаптирована к меняющимся обстоятельствам). Для
каждого случая покажите груз мертвых потерь, вытекающий из невозможности менять штраф
или допустимую величину загрязнения.
Часть III
Программы расходов
В этой части мы покажем, как теоретические модели, которые мы
раскрывали в предшествующих главах, могут быть использованы для анализа
различных программ государственных расходов: национальной обороны, здравоох-
ранения, образования, благосостояния и социального обеспечения. Эти специфиче-
ские программы выбраны по двум причинам. Они принадлежат к самым
значительным программам: на них приходится более двух третей федеральных
расходов, так же как и суммарных государственных расходов в Соединенных
Штатах. Рассмотрение этих особых программ выявляет большинство основных
проблем в анализе расходов. Другие программы могут быть рассмотрены с
использованием определяющих принципов и инструментов анализа, которые мы
излагаем здесь. Первые две главы ч. III посвящены объяснению наших подходов к
анализу государственных расходов: в гл. 9 раскрываются его общие принципы, а в
гл. 10 показывается, как могут быть количественно определены выгоды и издержки
различных государственных программ. Затем в гл. 11—15 как эти принципы
применяются на деле.
Глава 9. АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ РАСХОДОВ
Контуры анализа государственных расходов, которые мы выявляем в
этой главе, предназначены служить руководством для понимания рассматриваемых
вопросов. Конечно, нельзя слепо применять эту схему для решения всех проблем
анализа. То, что приводится в этой главе, — это скорее список вопросов, которые
должны быть рассмотрены. Некоторые из них могут быть более уместными в
отношении определенных государственных программ, чего нельзя сказать, если
прилагать их к более широкому спектру проблем. В конечном итоге области нашего
интереса можно определить следующим образом.
Почему в поле нашего зрения лежат прежде всего государственные программы?
Почему рассматриваются именно те особые государственные программы, которые
мы выбрали? Каким образом государственные программы влияют на частный
сектор? Кто выигрывает, а кто теряет в результате действия государственных
программ? Как велики потери, компенсируются ли они позитивным эффектом
программ? Существуют ли альтернативные программы лучшего качества, чем
имеющиеся государственные программы, т.е. такие, при которых все люди могут
выиграть? Существуют ли программы с разными распределительными последствия-
НЕОБХОДИМОСТЬ ПРОГРАММЫ 229
ми, но в то же время достигающие основных целей программы? Что препятствует
проведению таких альтернативных программ?
Начнем с разделения анализа на восемь этапов:
1) необходимость программы; 2) рыночные несостоятельности, на которые
направлена программа; 3) осуществимые альтернативы программы; 4) влияние на
эффективность; 5) воздействие на распределение; 6) выбор между справедливостью
и эффективностью; 7) оценка программы; 8) политический процесс.
НЕОБХОДИМОСТЬ ПРОГРАММЫ
Часто бывает полезным начать анализ государственной программы с исследования
ее истории и обстоятельств ее применения. Кто и какие группы особо настаивали на
ее введении и что представляют собой те видимые нужды, на удовлетворение
которых она направлена?
Например, принятие законодательного акта о введении системы социального
страхования относится к 1935 г., когда Соединенные Штаты были в самом пекле
Великой депрессии. Вплоть до этого времени лишь немногие предприниматели
обеспечивали своих работников адекватными по размеру пенсиями, а частный
рынок пожизненной ренты (страховые программы по обеспечению индивидуумов
ежегодным доходом с момента выхода на пенсию до смерти вне зависимости от того,
сколько они проживут) был очень слабо развит. Многим не удавалось сберечь
достаточно средств к окончанию трудовой деятельности, а сбережения многих из
тех, кому это удалось, были сметены крахом фондовой биржи в 1929 г. Но
неудачная попытка скопить на старость в то время не могла служить примером
неразумности и расточительности, как в наши дни: в то время многие продолжали
работать до самой смерти. Они нуждались в страховании жизни, заботясь о своей
семье после собственной кончины, но не о пенсии для самих себя. Так или иначе,
во время Великой депрессии многие потеряли работу и остались без страховки по
безработице. Было широко распространено мнение, что общество должно позабо-
титься о них, сделав это предпочтительно на постоянной основе, а не решая только
безотлагательные сиюминутные вопросы.
НЕСОВЕРШЕНСТВА РЫНКА
Второй этап в анализе государственных программ — попытка выявить взаимосвязь
между их необходимостью, источником спроса на них и одной или несколькими
несостоятельностями рынка, рассмотренными в гл. 3: несовершенная конкуренция;
общественные блага; экстерналии; неполные рынки; несовершенная информация.
Кроме того, как мы видели в гл. 3, даже если экономика эффективна по Парето, все
равно существуют два довода в пользу государственного вмешательства: во-первых,
нельзя полностью полагаться на то, что распределение дохода, порождаемое
рынком, будет социально справедливым, во-вторых, многие настаивают на том, что
оценки благосостояния каждого, основанные на восприятии отдельных индивидов,
не могут служить подходящим и адекватным критерием для формирования пред-
ставлений о благосостоянии. Существуют обязательные блага, которые должны
поощряться государством, и неизбежные беды, которые государство должно смягчать
или исключать.
В некоторых случаях природа несостоятельностей рыночного механизма очевид-
на: национальная оборона — чистый общественный товар, но, как мы показали
230 Глава 9. АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ РАСХОДОВ
ранее, при отсутствии государственного обеспечения такие товары всегда будут
нед©производиться. В других случаях ответ не будет столь очевидным, и между
экономистами может не быть согласия о природе рыночных несостоятельностей.
Некоторые экономисты полагают, что образование — общественный товар. Но
большинство экономистов оспаривают такой вывод, полагая, что образование —
чисто частный товар и что дать объяснение его государственному обеспечению
нужно иным образом: исходя из распределительных последствий государственного
обеспечения или из рассмотрения образования как необходимого товара, существен-
но важного для функционирования демократического общества.
Тот факт, что существует спрос на государственное обеспечение каким-то
товаром или услугой, сам по себе не предполагает, что существует рыночная
несостоятельность. Сегодня вызывает серьезную озабоченность рост расходов на
медицинские услуги. Это заставило некоторые круги требовать, чтобы государство
взяло на себя более активную роль в обеспечении здравоохранения. Существует ряд
объяснений роста стоимости медицинокого обслуживания. Одно из них то, что
медицинское обслуживание есть индустрия: в последние годы наблюдался резкий
рост цен на все услуги, связанные с производством потребительских товаров.
Некоторые экономисты считают, что, хотя в сфере здравоохранения отмечаются
несостоятельности рынка, нет причин заранее полагать, что большее государствен-
ное вмешательство исправило бы положение дел. Другие считают, что государствен-
ные программы, включая Медикэр, усугубили положение как за счет увеличения
спроса на ограниченные медицинские ресурсы, так и за счет уменьшения необходи-
мости контроля за издержками, поскольку большинство из них оплачивается
государством. Некоторые экономисты как свидетельство несостоятельности рынка
рассматривают тот факт, что люди не могут компенсировать риск, связанный с
состоянием здоровья, за счет страхования* другие убеждены, что причина, по
которой рынок не обеспечивает полного покрытия медицинских расходов, состоит в
том, что иначе люди не имели бы стимулов экономить на этих расходах. Таким
образом, государство обнаружило, что и оно вынуждено настаивать на оплате части
расходов на здравоохранение самими людьми.
Таким образом, некоторые из требований государственного обеспечения здраво-
охранения возникают из-за неадекватного понимания рынка, а также возможно-
стей, которыми располагает государство для улучшения положения дел. Чтобы
точно определить необходимую сферу действия государства, нужно рассмотреть,
существует ли здесь рыночная несостоятельность.
АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА
Как только были определены рыночные несостоятельности, стало возможным
проследить, каким образом набор действий государства может повлиять на разреше-
ние проблемы. К трем основным видам его действий относятся государственное
производство, налогообложение и субсидирование частного производства, развитие
которого государство желает поддерживать или ограничивать, и государственное
регулирование, направленное на поддержку тех фирм, деятельность которых
приобретает желаемое направление.
Последствия любой государственной программы решающим образом определяют-
ся ее собственным содержанием. Так, если государство решает нести ответственность
за производство, оно должно еще решить, как будет распределяться выпуск.
Правительство может запросить за товар по рыночной цене. Оно также может
АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА 231
оценить товар на основе примерных издержек его производства, как это обычно
делается с электроэнергией; государственная цена за товар может быть значительно
ниже издержек, как за высшее образование. Товар может обеспечиваться государст-
вом свободно и единообразно, как в случае начального и среднего образования, или
оно может распределять товары или услуги в точном соответствии с потребностью
или полезностью. В некоторых странах, например в Великобритании, где медицин-
ское обслуживание бесплатное, услуги здравоохранения явно не обеспечиваются для
всех членов общества в равной степени. Потребности различны. Решение о том,
какой из пациентов получает сколько помощи, остается за лечащими врачами в
соответствии с некими руководствами, устанавливаемыми государством.
Подобно этому, если товар производится в частном секторе, государство должно
решить: либо а) заключить контракт на его производство, но оставить за предприя-
тием ответственность за распределение этого товара; б) субсидировать его производ-
ство, рассчитывая на то, что это скажется на понижении цены товара на рынке, или
в) обеспечить субсидирование потребностей. И если субсидия в какой-то форме
желательна, необходимо решить, должна ли она быть обеспечена непосредственно
через налоговую систему или в виде прямого гранта. Если субсидия выступает как
грант, должны быть оговорены условия, например как следует устанавливать
ограничения на получение грантов. Должны быть рассмотрены все возможные
формы государственной деятельности.
ПРИМЕР ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Рассмотрим высшее образование. Оно обеспечивается государством: каждый штат
имеет свою систему университетов, колледжей и колледжей с неполным курсом.
Хотя прямая помощь частным университетам в США ограничена, в других странах
(например, в Канаде) она общепринята и субсидии даются в соответствии с
количеством студентов. В Соединенных Штатах федеральное правительство обеспе-
чивает существенную помощь университетским исследованиям в рамках поддержки
фундаментальных или прикладных исследований. Большая часть поддержки высше-
му образованию, однако, приобретает форму прямых выплат потребителям —
студентам. Хотя в области образования нет всеобщей программы, действуют две
крупные селективные программы. Во-первых, начиная со второй мировой войны
большое число ветеранов обучается в колледжах и университетах за государствен-
ный счет. Привлекательность этой программы рассматривалась как главный фактор
вербовки в вооруженные силы. Во-вторых, федеральные займы и займы, гарантиру-
емые федеральным правительством, доступны людям с низкими и средними
доходами, часто по низким процентным ставкам.
В последнее время идет дискуссия о двух новых программах. Первая —
разрешить вычитать затраты на образование из облагаемого налогом дохода
или, по крайней мере, предоставить налоговые льготы на эти расходы. Вторая —
предоставить ли образовательные ваучеры-сертификаты, которые давали бы всем
индивидуумам право на получение образования в определенных вузах, либо
государственных, либо частных, на сумму, скажем, в 4000 дол. Подробно мы
рассмотрим образование в гл. 15.
Важность выделения альтернативных программ трудно переоценить. Часто в
процессе внедрения программы может возникнуть новый проект, который позволяет
достичь тех же целей более эффективно или с меньшими издержками. "Социальные
инновации" не менее важны, чем технологические.
232
Глава 9. АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ РАСХОДОВ
Рис. 9.1. АЛЬТЕРНАТИВНЫЙ ВЫБОР ПРИ РАЗРАБОТКЕ ПРЕДПИСАНИЙ. Когда критерии
включения в число пользователей программы не строгие, многие люди, не получающие соответ-
ствующих услуг, будут претендовать на помощь. Когда критерии строгие, многие уже получаю-
щие ее не будут подпадать под разряд пользователей.
ВАЖНОСТЬ УСТАНОВЛЕНИЯ КОНКРЕТНЫХ ПАРАМЕТРОВ
Детальная разработка программы, например установление четких критериев для
участия в программе, часто оказывается важнейшим фактором, влияющим на успех
программы, ее последствия для распределения и эффективности. Если, скажем,
требования, определяющие круг лиц, попадающих под действие программы государ-
ственных субсидий, слишком мягкие, существенная доля средств может попадать в
руки тех, кто не слишком нуждается в них. В дополнение к этому могут возникнуть
искажения, если субъекты будут изменять свое поведение с целью попасть под
действие программы.
Справедливость и эффективность требуют массы оговорок, вполне понятных в
теории, но с/южных для практической реализации. Разграничение между теми, кто
голоден, и теми, кто нет, является очень важным, но программы обеспечения
бедных продуктами питания предоставляют очень простые способы определения,
кто в действительности голоден. Слишком узкое определение может привести к
тому, что многие из тех, кто действительно нуждается, не будут получать помощи.
А широкое определение круга лиц, подлежащих государственной помощи, вновь
приведет к тому, что средства будут распределяться среди лиц^ не ощущающих
нужды в помощи, к большому неодобрению налогоплательщиков.
Таким образом, поскольку невозможно точно определить лиц, действительно
нуждающихся в помощи, существует выбор: либо пойти на то, чтобы лишить часть
нуждающихся экономической поддержки, либо, наоборот, частично выплачивать
ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ 233
пособия тем, кто их не заслуживает (рис. 9.1). Различные индивидуумы могут иметь
различные суждения относительно важности этих двух подходов.
ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
Следующим шагом после определения ряда альтернативных программ является их
оценка. Это подразумевает определение влияния программы на эффективность и
распределение и того, насколько альтернативные программы могут удовлетворять
целям государственной политики.
Государственные программы могут привести к негативным последствиям как в
области производства товаров и услуг, так и в области потребления. В гл. 7 мы
предположили, что, решит ли государство само произвести товар или услугу, либо
приобрести продукт или услугу у частных фирм и распределить их самостоятельно,
либо предоставить производство и реализацию товара или услуги частному сектору,
подлежащему государственному регулированию, может серьезно повлиять на издер-
жки по производству и доставке такого товара или услуги.
Мы также предположили, что, если бы потребители имели хотя бы небольшой
выбор, конкуренция между производителями, вероятно, повысила бы эффективность
обеспечения товарами и услугами и приблизила бы производимые товары и услуги
к запросам потребителей. Эти аргументы менее убедительны, если потребители
имеют ограниченную информацию о приобретаемом товаре (таком, как медицинское
обслуживание) или если потребитель не очень озабочен издержками, так как
государство готово оплачивать его расходы вплоть до некого уровня.
РЕАКЦИЯ ЧАСТНОГО СЕКТОРА НА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ
Одна из центральных характеристик смешанной экономики (подобной американ-
ской) состоит в том, что государство обладает лишь ограниченным контролем над
экономикой. Частный сектор может, например, так среагировать на любую государ-
ственную программу, что уничтожит многие из ожидаемых от нее результатов.
Когда государство увеличивает выплаты по социальному обеспечению, благосостоя-
ние пожилых может и не увеличиться в долгосрочном периоде в соответствующей
степени. Люди могут сокращать сбережения на случай ухода на пенсию, а дети
могут обеспечивать меньшую поддержку своим престарелым родителям. Государст-
венная поддержка может, таким образом, "вытеснить" частную, хотя не обязательно
на равную ей сумму.
Другой сферой, где нужно принимать во внимание реакцию частного сектора на
деятельность государства, является сельское хозяйство. Государство в течение
долгого времени было обеспокоено колебаниями цен на продукты сельского
хозяйства. Когда выпуск очень мал, цены вырастают существенно, а когда
производство оказывается высоким, цены падают. Фермеры знают это и откладыва-
ют часть собранного урожая тех культур, хранение которых обходится недорого
(пшеница и рис), в период, когда цены низкие, и продают их из запасов тогда,
когда цены возрастают. Это уменьшает амплитуду колебания цен. Это также
обеспечивает решение одной важной социальной проблемы — перемещение ресур-
сов во времени из периодов, когда они менее ценны, в периоды, когда их стоимость
растет. Но поскольку хранение не обходится бесплатно, то и колебания цен не
устраняются окончательно. Государство волновали масштабы колебания цен. Оно
пыталось стабилизировать цены, которые фермеры получали за товар, посредством
гарантирования им определенной минимальной цены. Это уменьшило стремление
234 Глава 9. АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ РАСХОДОВ
частного сектора откладывать в хранилище продукцию за собственный счет.
Государство было вынуждено платить огромные деньги за хранение больших
количеств таких товаров, как масло, сыр, молоко и пшеница.
Существуют и довольно отдаленные последствия государственных программ.
Сокращение риска делает более привлекательным для фермеров производство
продукции, цены на которую стабильны. Рост ее производства снижает цену. Чтобы
удержать их уровень, необходимы очередные расходы государства и программы по
ограничению производства (выплаты за его сокращение). Наш пример иллюстриру-
ет важность рассмотрения не только немедленного эффекта действия той или иной
государственной программы, но и ее долгосрочных последствий, когда производите-
ли и потребители изменили свое новедение в соответствии с новыми условиями.
ЭФФЕКТЫ ДОХОДА И ЗАМЕЩЕНИЯ И ВЫНУЖДЕННАЯ НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ
В отношении многих программ очень важно делать различие между эффектами
замещения и дохода. В случае если государственная программа уменьшает цену
того или иного товара, мы говорим об эффекте замещения. Индивидуум заменяет
дешевым товаром другие товары. Субсидирование платы за обучение в высшей
школе вызывает эффект замещения: люди предпочитают образование другим
товарам, на которые можно потратить деньги. С другой стороны, субсидии, за счет
которых улучшается благосостояние, но при этом цены на различные покупаемые
товары не изменяются, влекут за собой эффект дохода. Индивидуум изменяет
структуру своих расходов, так как он от этого выигрывает. Во многих случаях
действуют одновременно и эффект дохода, и эффект замещения. И оба меняют
поведение индивида. Обычно, однако, мы связываем неэффективность лишь с
эффектом замещения.
Чтобы рассмотреть это на примере, предположим, что государство выделяет
индивидууму продовольственные талоны для покупки каждую неделю бакалейных
изделий на 10 дол. До этого его бюджетное ограничение выглядело, как на рис. 9.2.
Отказываясь от потребления бакалеи на 1 дол., индивидуум мог приобрести на
1 дол. больше других товаров. Программа продовольственных талонов сдвинула его
бюджетное ограничение вверх. Если теперь индивидуум желает увеличить потребле-
ние бакалейных товаров на 10 дол., он должен по-прежнему отказываться от других
товаров на сумму в 1 дол. на каждый дополнительный доллар потребленных
бакалейных товаров. Здесь нет никакого эффекта замещения. Это эффект дохода.
<< Пред. стр. 32 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу