<< Пред. стр. 33 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
Но эффект изменения потребления индивидуумом продуктов питания тот же самый,
как если бы он получил эквивалентную величину дохода (за исключением того
случая, когда он предпочел бы сократить потребление продовольствия менее чем на
10 дол.). Эта программа изменяет его потребление. Он потребляет больше продуктов
питания, чем раньше. Но увеличение его потребления меньше, чем на 10 дол. И
поскольку нет эффекта замещения, нет также и неэффективности, обусловленной
этой программой продовольственных товаров1.
Предположим, напротив, что государство объявило, что оно оплатит 10% первых
100 дол. продовольственных покупок, т.е. максимальные платежи государства
Продовольственные талоны просто увеличивают его эффективный доход на 10 дол. Следова-
тельно, та степень, в которой он увеличивает свое потребление продовольствия, зависит от
эластичности его спроса по доходу, что определяется процентом изменения его потребления
продовольствия в результате роста em дохода на 1 % при неизменных ценах.
ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
235
любому индивидууму опять же равны 10 дол. Это понижает стоимость продукта
питания, если расходы не превышают 100 дол. Новое бюджетное ограничение
выглядит, как на рис. 9.3. Теперь при условии, что потребление продуктов питания
в неделю ниже 100 дол., работает эффект замещения.
Рис. 9.2. ЭФФЕКТ ДОХОДА. Раздача бесплатных продуктов питания имеет эффект дохода, но не
эффект замещения: последствия, идентичные дополнительному доходу для данного индивидуума.
Причина, по которой мы вправе утверждать, что программа неэффективна,
состоит в том, что существует другая, альтернативная программа, которая может
обеспечить потребителям ту же пользу, но с меньшими издержками. Это можно
видеть на рис. 9.3. Реальная стоимость продуктов — количество других товаров, от
потребления которых общество должно отказаться, чтобы получить дополнительную
единицу продовольствия, — остается неизменной: каждый дополнительный доллар
потребленных продуктов питания обходится в 1 дол. других товаров. Величина
субсидии — это разница между тем, что должен заплатить индивидуум, и тем, от
чего должно отказаться общество. Она соответствует вертикальному отрезку между
бюджетным ограничением до выплаты субсидий и после нее при равновесном уровне
потребления бакалейных изделий (величина АЕ).
На рис. 9.3 также изображено бюджетное ограничение с учетом действия программы
продовольственных талонов в первом случае, когда индивидуум просто получает
субсидию для фиксированного количества расходов на продовольствие. Мы выбрали
величину этой фиксированной суммы так, что индивидуум выигрывает ровно столько
же, сколько при альтернативной программе. Опять же стоимость программы — верти-
кальная разница между бюджетными ограничениями до и после субсидирования. Но
заметьте, что величина необходимой субсидии (ЛВ) в данном случае меньше.
Причина этого достаточно проста: когда индивидуумы должны заплатить полную
цену (т.е. 1 дол. за 1 дополнительный дол. стоимости бакалеи), они оценивают
увеличивающееся потребление бакалейных изделий в точности как величину
236
Глава 9. АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ РАСХОДОВ
стоимости других товаров, от которых они должны отказаться. Но когда потребите-
лям предоставляется субсидия в размере 10%, они увеличивают покупки бакалей-
ных изделий до уровня, когда бакалейные изделия стоимостью 1 дол. достаются им
за 90 центов.
Рис. 9.3. ЭФФЕКТ ЗАМЕЩЕНИЯ. Когда величина субсидии зависит от количества потреблен-
ных продуктов питания, возникает эффект замещения и итоговая неэффективность. Положение
бедного можно было бы улучшить точно так же и за счет денежного гранта (или эквивалентного
гранта на питание) АВ. BE отражает издержки неэффективности.
Важно разграничивать эффекты дохода и замещения. В некоторых случаях
государство может добиваться изменения экономической активности за счет сильно-
го эффекта замещения. Так, если очевидно, что бедные не делают приоритетным
жилье, а правительство желает улучшить качество домов, которые они покупают, то
программа, по которой государство оплачивает часть расходов на жилье (которая в
результате вызывает эффект замещения), будет более эффективной, чем прямые
выплаты населению на покупку домов, которые (если только не будут очень
большими) принесут только эффект дохода.
С другой стороны, если правительство заинтересовано в первую очередь в
благосостоянии различных людей, тогда предпочтительны программы, которые не
изменяют предельные стимулы. Такие программы не вызывают неэффективности,
которые, как мы отметили, связаны с эффектом замещения.
ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ
Разные люди, вероятно, получают различные выгоды от каждой отдельной государ-
ственной программы. Но не всегда легко установить, кто действительно получает
ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ 237
выгоды по данной \программе. Мы подчеркивали в нашей дискуссии по вопросу
эффективности общественных программ важность идентификации чувствительности
частного сектора к государственной программе. Эти обратные реакции равно важны
при определении последствий для распределения.
Рассмотрим, например, программу Медикэр, по которой государство финансирует
большую часть медицинских услуг для престарелых. Очевидно, что в большей
степени от такой программы выигрывают пожилые люди, однако в определенной
степени федеральная помощь замещает деньги, которые бы внесли их семьи, и в этом
смысле действительно выигравшими от программы являются не пожилые, а их дети.
Аналогично было точно установлено, что, по крайней мере, в краткосрочном
периоде федеральные субсидии по частному жилью для бедных просто повышают
цену жилья и действительными их получателями оказываются владельцы трущоб,
а не бедняки.
Кто получает выгоды от новой системы метрополитена? На первый взгляд
хочется дать очевидный ответ: пассажиры. Но это может оказаться неверным. Те,
чьи собственные дома или квартиры расположены рядом с метро, могут обнаружить,
что их дома и квартиры выглядят теперь более привлекательно. Возросший спрос на
них отразится в арендной плате, которую могут получить владельцы (и, таким
образом, в рыночной стоимости их домов и квартир). Владелец проездного билета,
не обладающий недвижимостью, находит, что он получает выгоды от лучших услуг
метрополитена, но получит убытки от возросшей арендной платы, и эти два
эффекта, возможно, взаимно погасят друг друга. Действительно выигравшими
оказываются владельцы собственности, расположенной около линий метрополитена.
Эти примеры вновь иллюстрируют важность учета всех последствий государст-
венной программы, включая ее влияние на рыночные цены. Эффект государствен-
ной субсидии показан на рис. 9.4. Здесь даны кривые спроса и предложения жилья.
В краткосрочном плане (рис. 9.4 А) предложение жилья рассматривается как весьма
неэластичное: прежде чем новый жилой фонд может быть построен, должно пройти
время. Допустим, что государство предоставило большую субсидию на жилье,
эффект которой должен увеличить на него спрос (кривая спроса сдвигается вверх).
Отметим, что на рисунке субсидия почти целиком сводится к росту цены на жилье.
При этом существует совсем небольшое увеличение реального уровня предложения
жилья. В долгосрочном плане, конечно, предложение жилья, видимо, возрастет. Так,
на рис. 9.4 В мы изобразили почти горизонтальную кривую долгосрочного предло-
жения жилья, показывая этим, что небольшое увеличение цены в процентном
выражении за достаточно продолжительное время приводит к существенному
увеличению предложения жилья. В краткосрочном плане выгоды от данной
программы имеют сегодняшние владельцы домов. Арендаторы обнаруживают, что в
действительности почти вся их субсидия находит выражение в более высокой
арендной плате (сдвиг с р к р'). В долгосрочном плане, тем не менее, положение
арендаторов улучшается по мере того, как рост количества предлагаемого жилья
приходит на смену повышению цены (сдвиг с Q к Q).
Когда те, кто получает выгоды от государственной программы, отличаются от
тех, кому программа была адресована, мы говорим, что происходит сдвиг выгоды
или что действительная сфера охвата (те, кто реально получают выгоды) не
совпадает с первоначально задуманной. В последние годы этой проблеме было
посвящено значительное число научных исследований.
238
Глава 9. АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ РАСХОДОВ
Рис. 9.4. КРАТКОСРОЧНЫЕ И ДОЛГОСРОЧНЫЕ ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОГРАММ РАСХОДОВ.
(А) В краткосрочном плане субсидия может увеличить цену больше, чем количество. Владельцы
домов могут получать выгоды от субсидии на жилье, данной для обеспечения бедных лучшими
жилищами. (В) В долгосрочном плане в ответ на субсидию выпуск будет большим, а цена
меньшей.
ОЦЕНКА РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ
Как мы уже заметили, разные индивидуумы получают различные выгоды от
определенной государственной программы. Хотя невозможно определить, как много
каждый индивидуум извлекает пользы, важно знать, насколько по-разному она
воздействует на разные группы в обществе. Влияние на те группы, на которых мы
сконцентрировали свое внимание, может варьироваться от программы к программе,
а распределение выгоды внутри группы может зависеть от дохода ее членов. Таким
образом, программа скидок на расхода на отопительный мазут для тех, чьи расходы
упали ниже определенного уровня, очевидно, приносит выгоду больше бедным, чем
последствия для гЧспределения 239
богатым, причем одним бедным (тем, кто потребляет много отопительного мазута,
кто живет на северо-востоке) больше выгоды, чем другим (кто живет в Санбелте).
Если различия среди1 бедных в потреблении мазута для отопления очень велики,
помощь им может показаться несправедливой, если только не требуется особая
поддержка тем, кто использует много мазута для отопления.
В других случаях \ мы можем пытаться определить, как это затрагивает
производителей. Обычно в центр анализа ставится оценка программ, направлен-
ных на оказание помощи отдельным отраслям, например государственных
кредитов крупному военному подрядчику или поддержки цен на сельскохозяйст-
венную продукцию. Однако в других случаях, таких как программа социального
обеспечения, мы можем быть озабочены различным воздействием на взрослых —
нынешних пожилых по сравнению с влиянием на молодых — пожилых в
будущем. Мы назвали это межвременным распределительным эффектом програм-
мы — эффектом распределения во времени. В других случаях мы можем
захотеть определить региональное воздействие или воздействие на города в
сравнении с пригородными районами или на городские в сравнении с сельскими.
Когда выгоды от программы достаются бедным непропорционально (они получа-
ют больше, чем их вклад через налоговую систему в издержки программы), то
мы говорим, что распределительный эффект программы прогрессивный. Если
выгоды от программы достаются непропорционально больше богатым, мы гово-
рим, что он регрессивный.
Часто возникают разногласия по поводу того, кто действительно выигрывает от
программы, и ее распределительный эффект в большой степени зависит от того,
какая социальная группа рассматривается. Например, государственная поддержка
высшего образования часто мыслится как дающая возможность детям бедняков
учиться в колледже и таким образом имеющая положительный перераспредели-
тельный эффект. Но при более внимательном рассмотрении вероятнее, что дети из
семей со средним достатком и выше среднего будут получать высшее образование
и связанную с этим государственную поддержку. Таким образом, чистые выгоды
этих детей непропорционально больше по сравнению с детьми бедняков, и в этом
контексте поддержка оказывается регрессивной. Более того, не очевидно, что доход
родителей должен находиться в центре внимания. Выгодами от получения образо-
вания пользуются не родители, а дети. Именно они получат более высокую
заработную плату как следствие лучшего образования.
Давайте сравним распределительные последствия прямой государственной
поддержки университетов (возможность для последних назначать низкую плату
за обучение) с последствиями программы студенческих займов. Получающие
высшее образование имеют в среднем гораздо более высокий доход, чем не
получающие его. Программа займов может, таким образом, быть более прогрес-
сивной, чем ныне действующая система, при которой даже оказавшиеся за
порогом высшей школы получатели низкой заработной платы вынуждены
поддерживать высшее образование.
Этот пример с очевидностью показывает, что взгляд на перераспределительный
эффект государственной программы зависит не только от того, на какие группы она
ориентирована, но также от имеющейся альтернативы данной программе. Выбор
между имеющейся программой и ее отсутствием, а не между разными программами
бывает редко. Таким образом, действующая система государственной помощи
высшему образованию может быть более прогрессивной, чем тотальная система
240 Глава 9. АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ РАСХОДОВ
частного образования. Но ее распределительный эффект, вероятно, покажется менее
привлекательным, если ее сравнить с системой займов для получения высшего
образования.
СПРАВЕДЛИВОСТЬ И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ
Политические дискуссии обычно вращаются вокруг равенства возможностей, выте-
кающего из различных предложений, причем каждая сторона утверждает, что ее
предложения более справедливы. Категории справедливости, к сожалению, недоста-
точно хорошо определены, и разные люди могут иметь несовпадающие взгляды на
справедливость. Семья среднего достатка, любящая детей, но решившая по финан-
совым причинам ограничиться двумя детьми, может чувствовать, что несправедливо,
если от них хотят участия в содержании чьего-то ребенка просто потому, что кто-то
отказался от использования современных методов контроля за рождаемостью.
Семья, которая накопила 40 тыс. дол. для учебы своего ребенка в колледже, может
считать несправедливым не быть упомянутой в числе получающих государственный
грант или займ, если их соседи с аналогичным доходом, ничего не откладывавшие
на образование своих детей, каждую зиму позволяют себе дорогостоящий отпуск и
при этом попадают в число пользующихся государственной помощью для получения
образования.
Человек, не состоящий в браке, и семья, в которой оба супруга работают, могут
считать несправедливым, если их ожидаемые доходы от социального обеспечения
будут гораздо меньше, чем в тех семьях, где один из супругов не работает вне дома.
Но такая семья может считать справедливым, что работающий супруг получает
больше, поскольку его доход единственный.
ВЫБОРЫ МЕЖДУ РАВЕНСТВОМ И ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ
Вследствие неоднозначного понимания термина "справедливость" мы стараемся
избегать его и фокусируем наш анализ просто на выявлении последствий программ.
Во многих программах расходов приходится выбирать между целями эффективности
и справедливости (перераспределения доходов в пользу нуждающихся). Создание
более прогрессивных программ такого рода возможно, но не бесплатно. Увеличение
размера пособия по социальному обеспечению может быть желательно для достиже-
ния распределительных целей в перспективе. Но большие пособия могут привести к
более раннему уходу на пенсию, а финансирование подобных пособий через более
высокие налоги может снизить стимул трудиться. Большая компенсация по безрабо-
тице способна увеличить доход наиболее нуждающихся, но страховки по безработи-
це создают у человека нежелание искать новую работу.
Разногласия о нежелательности тех или иных программ часто возникают не
только из-за разных приоритетов — относительной важности справедливости по
сравнению с эффективностью, но также и благодаря характеру выбора. Какова была
бы потеря в эффективности, если попытаться изменить структуру пособий какой-то
программы для того, чтобы ее распределительный эффект стал более прогрессивным.
На рис. 9.5 показана граница справедливости — эффективности для некой
гипотетической программы, а также кривые безразличия для двух индивидуумов.
На рис. 9.5 А Бережливый гораздо менее готов поступиться эффективностью в
пользу выигрыша в справедливости, чем его брат Расточительный. Ej представ-
ляет точку на кривой выбора, которая оптимальна с позиции Расточительного, а
ВЫБОРЫ МЕЖДУ РАВЕНСТВОМ И ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ
241
точка Е2 оптимальна для Бережливого. Неудивительно, что Бережливый по
сравнению с Расточительным выбирает точку с большей эффективностью, но с
меньшей справедливостью. Таким образом, на рис. 9.5 А источником разногла-
сия по поводу программы является разница в оценках, даваемых ей Расточитель-
ным и Бережливым.
С другой стороны, на рис. 9.5 В мы пред ставил и ситуацию, в которой различные
отношения к программам диктуются разницей в суждениях о природе выбора.
Бережливый полагает, что чтобы получить хотя бы малый прирост справедливости,
нужно поступиться многим в эффективности. Его брат, напротив, думает, что можно
получить большой выигрыш в справедливости при незначительных потерях в
эффективности.
Рис. 9.5. ИСТОЧНИКИ РАЗЛИЧИЯ ВО ВЗГЛЯДАХ НА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ.
(А) Бережливый и Расточительный имеют одинаковые ощущения относительно альтернативных
выборов, но отличаются в приоритетах .(В) И тот и другой отличаются в своем восприятии сути
выбора между эффективностью и справедливостью.
242 Глава 9. АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ РАСХОДОВ
Например, если основная причина того, что безработный не находит работу,
состоит в отсутствии рабочих мест, то размер страховки по безработице не повлияет
на поиск работы. Но если это так, то не существует большого выбора между
эффективностью и справедливостью и их граница согласуется с восприятием
Расточительного. Если же поиск работы чувствителен к компенсации по безработи-
це, то выбор между интересующими нас понятиями будет значительным и граница
совпадает с представлениями Бережливого.
Необходимо подчеркнуть, что выбор между справедливостью и эффективностью
постоянно присутствует в оценке конкретных положений любой государственной
программы. Решение установить плату за пользование мостом означает, что те, кто
выигрывает (т.е. те, кто пользуется мостом), должны нести и связанные с ним
издержки. Для многих людей это желательно из соображений справедливости, т.е.
несправедливо заставлять кого-то, кто не ездит по мосту, платить за него. Но
существуют издержки эффективности в денежном и временном отношениях: зара-
ботная плата сборщиков взноса за проезд и время автомобилистов. Более того, если
кто-то из водителей перестает пользоваться мостом, то возникают дальнейшие
потери эффективности от недоиспользования моста.
ОЦЕНКА ПРОГРАММЫ
До сих пор мы останавливались на двух критериях оценки государственных
программ: их воздействии на экономическую эффективность и распределении.
Государственная политика может иметь более разнообразные цели. Например,
государство может интересоваться, каковы соотношения учащихся разной расовой,
этнической и классовой принадлежности при совместном обучении в школах. Оно
может заниматься не только проблемой дохода бедных, но и состоянием их жилищ.
Когда эти альтернативные цели уже хорошо определены, государство может
использовать разные средства их достижения, например привлекать частных
производителей, наложив на них определенные административные ограничения или
установив стандарты для фирм или отдельных лиц, претендующих на получение
субсидий. Так, государство требует, чтобы учебные заведения, получающие феде-
ральные гранты, в своей деятельности следовали определенным предписаниям. Если
бы государство решило учредить программу жилищных грантов для бедных, оно
могло бы оговаривать основные требования к каждому, кто обеспечивает жильем
людей, подпадающих под условия программы.
В некоторых случаях, однако, государству трудно точно обозначить (особенно
на перспективу) все свои цели или сформулировать их в форме набора предписаний
и стандартов. Более того, существует сомнение, в какой степени эти предписания
будут исполняться. Широко распространено убеждение, что частные производители
при отсутствии хорошо сформулированных и проведенных в жизнь предписаний
будут просто стремиться максимизировать прибыль независимо от альтернативных
целей, о которых они заявляют. Подобные обстоятельства являются аргументом в
пользу того, чтобы государство признало свою непосредственную ответственность за
все происходящее. Аналогично если государство финансирует какую-то деятель-
ность, оно всегда почти неизбежно диктует определенные правила, некоторые из
которых могут иметь отрицательные последствия, в частности, для экономической
эффективности, и таким образом многие ожидаемые от частного производства
преимущества в эффективности могут теряться. Эти проблемы были подняты,
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС 243
например, в дискуссиях о программах школьных ваучеров, которые давали бы
учащимся средства, которые можно было бы использовать в любом учебном
заведении, будь оно частное или государственное.
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС
В условиях демократии в процесс создания и принятия любой программы государст-
<< Пред. стр. 33 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу