<< Пред. стр. 42 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
Подрядчик может утверждать, что превышение издержек является результатом
изменений в предполагаемых характеристиках; такие изменения почти всегда
сопровождают разработку новых вооружений, особенно если исследования занимают
период в несколько лет, и часто трудно определить ту степень, в которой
превышение издержек действительно является результатом изменений в проекте. В
других случаях частный поставщик просто объявляет, что не может выполнить
заказ без дополнительного финансирования; тогда у правительства есть выбор
потерять все, что уже потрачено, или пересмотреть соглашение с поставщиком. И
даже если правительство возбуждает иск против нарушителя контракта, задержка в
исследованиях и развертывании вооружений может быть очень большой.
Военных сильно критикуют за их систему закупок. Преобладание на практике
превышения издержек означает, что обществе или его представители в конгрессе
редко получают точную оценку стоимости корабля, оборонной системы, танков и
т.п. во время заключения контрактов об их закупке. Из этого также следует, что
правительство редко знает, действительно ли контракт выдается производителю с
наименьшим уровнем издержек4. Все, что ему известно, — что контракт выдан
подрядчику, предложившему наименьшую цену.
В чем же причина избыточных издержек? В случае с новыми вооружениями
ошибки в оценке издержек обычны. Но почему обязательно должен быть определен-
ный характер этих ошибок? То есть почему существует систематическая тенденция
к недооценке издержек? Частично причина связана с конкуренцией в предложении
цены: потенциальный поставщик знает, что, чтобы победить, он должен предложить
наименьшую цену. Система разделенных издержек (явная или скрытая) означает,
что наказания за занижение цены относительно слабы. Однако существует наказа-
ние за установление слишком высокой цены, когда другие фирмы назначают
низкую цену (используя, скажем, их самые оптимистичные расчеты издержек), —
фирма, предлагающая высокую цену, не сможет заключить контракт. Более того,
большинство из технических экспертиз, позволяющих судить о достоверности
оценок, возложено на тех, кто имеет обоснованную заинтересованность в результа-
те, — военных подрядчиков и чиновников, которые хотели бы получать оборонную
систему, наиболее подходящую для них.
Заметим, что в то время, когда превышение издержек происходит, никакой конкуренции,
существовавшей до выдачи контракта, уже не существует: обычно правительству обошлось бы
дороже или было бы невозможно обратиться к другому потенциальному поставщику.
ОРГАНИЗАЦИЯ ОБОРОНЫ 299
Система разделения издержек имеет еще один недостаток в придачу к мягкому
наказанию за преуменьшение издержек: у получателя контракта мало стимулов
действовать эффективно. Действительно, некоторые контракты заключаются по
принципу "издержки плюс прибыль", т.е. правительство оплачивает издержки на
производство плюс, скажем, 10%. Такие контракты создают мотивацию для
неэффективности; чем больше фирма расходует, тем больше она получает от
государства.
Почему все же правительство идет на договоры с разделенными издержками со
всеми их явными недостатками? Почему даже когда не существует явных условий
для разделения издержек, правительство соглашается выплатить по крайней мере
часть избыточных издержек?
Частично причина разделения издержек лежит в неопределенности, которая
присуща разработкам новых систем вооружений. Лучшее, что может сделать фирма,
как мы уже говорили, это сделать оценку таких издержек. Если будет заключен
договор с фиксированной оплатой, при котором подрядчик получает фиксированную
сумму независимо от возможных издержек, подрядчик будет вынужден пойти на
значительный риск; даже если он будет действовать эффективно, существует некий
шанс, что он столкнется с трудностями в разработке системы, которые поднимут
уровень его издержек над установленной оплатой, которую он должен получить, до
уровня, когда потери станут слишком большими. Если фирмы (или их менеджеры)
избегают риска и настаивают на компенсации за риск, который они берут на себя,
они заложат эту компенсацию в более высокую цену, представляющую оценку их
издержек плюс плату за риск. Государство более приспособлено к несению риска.
Соглашаясь на договор с разделенными издержками, оно берет на себя большую
часть риска, но в то же время сокращает стимулы к повышению эффективности.
Хотя это придает необходимую разумность договору с разделенными издержка-
ми, некоторые критики Пентагона возражают, что при согласии государства
оплатить все или часть избыточных издержек действуют другие причины. Большое
число военных после отставки из вооруженных сил занимают должности в частном
производстве, особенно занимающемся военными подрядами. Критики утвержда-
ют, что это создает мотивы для них приспосабливаться к требованиям военных
подрядчиков.
Защитники существующей системы хотя и отмечают, что она далека от
совершенства, указывают на существование здоровой атмосферы конкуренции
между оборонными подрядчиками и на то, что эта конкуренция все же создает
некий предел уровню неэффективности. Любой поставщик, который действует
постоянно все хуже по сравнению с другими фирмами, наверняка встретится с
трудностями в получении контрактов.
НАБОР ПО ПРИЗЫВУ В СРАВНЕНИИ С НАЕМНОЙ АРМИЕЙ
Государство часто получает рабочую силу для военных услуг путем, довольно
отличным от того, каким другие наниматели получают свою рабочую силу: оно
призывает молодых людей на службу в вооруженные силы. Большинство стран
прибегает к призыву во время войны, а многие страны (например, Греция и
Швейцария) применяют призыв также и в мирное время. После войны во Вьетнаме
Соединенные Штаты отказались от призыва и создали наемную армию.
То, что люди вынуждаются к службе в вооруженных силах, означает, что
выдаваемая им заработная плата меньше "рыночной" оплаты за подобный род
300 Глава 12. ОБОРОНА
деятельности. Призыв, таким образом, может рассматриваться как налог на
отобранную часть населения. Этот налог несправедлив и ведет к неэффективности.
Он несправедлив, потому что возложен на определенную часть населения, здоровых
молодых мужчин от 18 до 26 лет. И внутри этой группы не все могут быть
призваны. В первые годы войны во Вьетнаме от призыва могли освобождаться
учащиеся школ или лица отдельных профессий. В этих исключениях был сильный
перекос: ими в большей степени пользовались выходцы из среднего класса, чем
более бедные.
Призыв влечет за собой неэффективность двух видов. Для части людей
альтернативные издержки — в смысле заведомо предполагаемой зарплаты — до
призыва на военную службу значительно меньше, чем для других (т.е. их
производительность при другом виде занятости значительно ниже). Рынок выполня-
ет важную функцию распределения рабочих с различными возможностями с
максимальным использованием их производительности. Призыв не принимает во
внимание альтернативные издержки индивидов. Эффективный налог для одних
людей, таким образом, значительно выше, чем для других.
Во-вторых, призыв может приводить к тому, что военные не принимают во
внимание все издержки альтернативных программ. В результате того, что призыв
делает рабочую силу дешевле, чем в случае выплаты более высокой заработной
платы набранным в армию по контракту, военные могут сделать неправильный
выбор между использованием людей или машин.
Но те, кто отстаивает призыв и возражает против наемной армии, выдвигают
несколько аргументов. Во-первых, они подчеркивают несправедливость, связанную
с наемной армией. Так как бедные (с ограниченными альтернативными возможно-
стями) будут привлекаться в армию, тяжесть войны ляжет в основном на них.
Носители этих взглядов утверждают, что определенные права и обязанности не
могут распределяться по законам рынка. Мы ссылались на этот взгляд в предшест-
вующей главе как на особенный эгалитаризм. Обязанность сражаться и рисковать
жизнью за свою страну является одной из этих обязанностей.
Во-вторых, критики наемной армии обеспокоены эффективностью вооруженных
сил. Если служить будут люди с низкими альтернативными издержками, то и
эффективность вооруженных сил будет низкой. Существует очевидное решение этой
проблемы: любой наниматель сталкивается с подобной проблемой и решает ее
увеличением заработной платы до уровня, при котором он получает значительное
количество хороших претендентов и может получить качество, которое необходимо.
Но если конгресс настолько ограничен в средствах, что не может выделить
достаточно для оплаты военных, наша национальная оборона может пострадать от
низкого качества персонала.
Эта обеспокоенность за качество военнослужащих была особенно сильна в
первое время существования наемной армии, но за последнее время (частично
благодаря высокому уровню безработицы среди молодежи в начале 80-х гг.)
качество добровольцев значительно выросло.
АНАЛИЗ "ИЗДЕРЖКИ-ЭФФЕКТИВНОСТЬ"
Один из способов, которым Министерство обороны пытается увеличить эффектив-
ность расходования ассигнований на оборону, является анализ издержек и
эффективности. Это влечет за собой детальное сравнение противоположных спосо-
АН|АЛИЗ "ИЗДЕРЖКИ-ЭФФЕКТИВНОСТЬ" 301
бо$ достижения одной цели. Анализ "издержки-эффективность" был распространен
Робертом Макнамарой, министром обороны при президентах Кеннеди и Джонсоне.
Многие военнослужащие не принимают анализ "издержки-эффективность", так как
считают, что военная оценка относительных достоинств альтернативных оборонных
программ не может быть сведена к простому (или даже сложному) набору
экономических расчетов.
Пример анализа "издержки-эффективность" представлен экономистом Вильямом
Кауфманом из МТИ и Брукингского института. Он рассматривает проблему, как
наилучшим образом подготовиться к советской атаке, направленной одновременно в
Центральную Европу и Персидский залив. Он подсчитал, что может быть необходи-
мо перебросить 800 тыс. т груза на два театра военных действий в течение 30 дней.
Он также оценил текущие возможности авиаперевозок в 200 тыс. т. В бюджет
1984 г. заложено 50 самолетов С-5Б по цене 6,4 млрд дол. Это позволило бы
увеличить возможности на 70 тыс. т, оставляя дефицит в 530 тыс. т. Кауфман
предложил более эффективный с точки зрения издержек метод переброски грузов —
путем постройки быстроходных океанских судов. Он подсчитал, что 32 таких судна
вместе с восемью уже построенными могут доставить все 800 тыс. т необходимых
грузов в течение 30 дней5.
Также существуют альтернативные способы обеспечения возможностей ответного
удара — возможность лля Соединенных Штатов нанести ответный удар после
неожиданной атаки на них. Мы можем построить новые ракетные системы или
развернуть на подводных лодках ракетные системы Поларис. Для каждой ракетной
системы мы могли оценить количество таких ракет, которые могли быть уничтожены
первым ударом бывшего Советского Союза. Затем мы могли подсчитать издержки —
скажем, на одну мегатонну ответного удара — для каждой альтернативной системы.
Та, стоимость которой меньше, более предпочтительна с точки зрения соотношения
издержек и эффективности.
МНОЖЕСТВЕННОСТЬ ЦЕЛЕЙ
Во многих случаях, однако, определенная система вооружения служит многим
целям. Мощности воздушного транспорта имеют определенную ценность для
перемещения небольших количеств груза на отдаленные театры военных действий
за короткий срок. Но Кауфман замечает, "что это вряд ли является аргументом для
усиления существующих сил транспортной авиации. Тот же эффект может быть
достигнут силами, развернутыми в Европе и в Аравийском море, и заранее
подготовленным оборудованием на этих двух театрах, что уже существует, соеди-
ненными с существующими силами транспортной авиации".
Подобное исследование возникло в связи со спорами вокруг предложенного
военно-воздушным силам бомбардировщика Б-70. Он был предназначен заменить
Б-52 как основной бомбардировщик Соединенных Штатов. Его основная функ-
ция — доставка ядерных бомб к назначенным целям. Макнамара возражал, что та
же цель может быть достигнута ракетами с меньшими издержками, и утверждал, что
у ракет есть определенные преимущества: им требуется меньше времени (от 15 до
30 минут, а не 2-3 часа) для достижения основных целей, а бомбардировщики более
5 Kaufman W.W. The Defense Budget. In: Pechman J.A. Setting National Priorities. Washington,
D.C.: Brookings Instition, 1983.
302 Глава 12. ОБОРОТА
уязвимы на земле, чем ракеты Минитмен в подземных бункерах или мобильные
ракетные системы типа Поларис на подводных лодках.
Не существует двух одинаковых оборонных систем, и сторонники строительства
бомбардировщиков утверждают, что они могут выполнять и другие функции лучше,
чем ракеты. В частности, генералы ВВС, защищающие бомбардировщик Б-70,
утверждали, что бомбардировщик обладает разведывательными возможностями в
отличие от ракет. Это вело бы к более эффективному уничтожению советских ракет,
оставшихся после нашего первого удара. Даже если предположить, что Б-70
способен уничтожить все межконтинентальные баллистические ракеты, он все же не
в состоянии уничтожить ракеты, запускаемые с подлодок. Таким образом, сокраще-
ние потерь в результате закупки Б-70 будет небольшим: при одном наборе
предположений (при котором Соединенные Штаты наносят удар первыми) количе-
ство погибших американцев сокращается с 60-90 млн до 45-75 млн человек. При
другом наборе предположений, если первым нападал бы бывший Советский Союз,
это количество сократится с 80-150 млн до 70-135 млн человек. Таким образом,
Макнамара утверждает, что, даже при наиболее "благоприятных" условиях, ответ-
ная миссия бомбардировщика Б-70 имеет ограниченную стоимость, оцениваемую не
более, чем в 10-15 млн дол.
АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ СЦЕНАРИИ
Эти примеры раскрывают метод анализа, необходимого для оценки стоимости
систем оружия. Важную часть этого анализа составляет рассмотрение альтернатив-
ных сценариев, например атаки на одном фронте с применением обычных
вооружений с предупреждением, атаки на одном фронте без всякого предупрежде-
ния, атаки на два фронта с применением обычного оружия или ядерного нападения.
Затем мы пытаемся выяснить, как, скажем, новая система вооружений или
увеличение расходов на военные корабли повлияли бы на исход каждого из этих
сценариев. Например, мы могли бы просчитать дополнительные мощности новой
ракетной системы (в мегатоннах доставляемых ядерных зарядов), необходимые для
ответного удара, оставшиеся после атаки со стороны бывшего Советского Союза.
Или мы могли бы рассчитать дополнительное количество войск, которые мы в
течение 30 дней после неожиданного начала войны могли бы перебросить через
океан в случае войны на одном фронте как результат покупки такого количества
транспортных самолетов.
Так, одна система может быть более эффективной при одном сценарии, другая —
при другом. Тратя больше (покупая обе системы), можно увеличить наши оборон-
ные возможности, но вряд ли это лучшее решение: нам необходимо оценить
вероятность альтернативных сценариев и их последствия в случае каждого из
вариантов дополнительных оборонных расходов. На этой основе можно делать
некоторые оценки о том, какие расходы достаточны.
ВЫБОР В РАСПРЕДЕЛЕНИИ ОБОРОННЫХ АССИГНОВАНИЙ
Анализ "издержки—эффективность" может быть использован, чтобы помочь убе-
диться в том, что оборонные ассигнования не тратятся впустую. Но существует
много вопросов, где он мало полезен. Постоянно возникает вопрос: какая часть
бюджета должна направляться на подготовку к обычной войне? Мы можем получить
лучшую защиту от обычного нападения (например, увеличением расходов на
обычные вооружения) за счет снижения защиты от ядерной атаки. При данном
СКОЛЬКО ДОСТАТОЧНО? 303
количестве ресурсов мы обычно не можем получить больше одного вида защиты,
если не пожертвуем некоторым количеством другого вида обороны. Разные люди
могут предпочитать различные варианты их возможного сочетания, зависящие от их
оценки вероятности этих двух типов войны.
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ОБОРОННЫХ РАСХОДОВ
Цель или средства. Достаточно часто в военных спорах возникает путаница между
целями и средствами. Приобретение различных систем вооружений должно рассмат-
риваться не как цель сама по себе, а как средство достижения определенных
оборонных целей, скажем разрушение определенной части советского арсенала в
случае первого удара со стороны бывшего Советского Союза. При этом расчете
наименее дорогая ракета не обязательно самая эффективная. Представим, напри-
мер, что размещенные на подводных лодках ракетные системы Поларис в два раза
дороже, чем размещены на земле, но что при первом ударе 75% последних
уничтожены, а все Поларисы целы. Чтобы осталась одна боевая ракета после удара,
нам надо построить четыре. Таким образом, "эффективные" издержки на ракеты на
подлодках составляют половину от наземных.
Расчет полных издержек. Другая ошибка, часто встречающаяся в военном
анализе, — неспособность подсчитать все издержки на оборонную систему. Они
включают расходы не только на НИОКР, но и на персонал и на обслуживание этой
системы.
Без полной информации об издержках трудно сделать правильный выбор. Может
быть уклон в пользу проектов с низкими основными издержками, но высокими
расходами на персонал и обслуживание.
Технологически оправдываемые нововведения. Многие высокопоставленные во-
енные стремятся иметь самое современное оружие. Это становится почти самоцелью.
Новые оборонные системы разрабатываются, чтобы получить преимущества техно-
логического прорыва, а старое вооружение может заменяться просто для того, чтобы
иметь в распоряжении более современное оружие.
Экономисты убеждают, что более новое оборудование не обязательно более
предпочтительно с точки зрения соотношения эффективности и издержек. Вопрос,
снимать ли и когда старую технологию и принимать новую, должен быть соотнесен
со всем комплексом целей обороны. Более новое оборудование может уступать по
надежности и требовать больших расходов на обслуживание.
СКОЛЬКО ДОСТАТОЧНО?
Последний вопрос, к которому мы обращаемся, — сколько мы должны тратить на
национальную оборону? — является вопросом, на который ответить даже труднее,
чем на вопрос, как распределить данный оборонный бюджет.
Расходуем ли мы слишком много на оборону? Увеличение расходов на оборону
может увеличить вероятность выживания в случае нападения, и может снизить
вероятность самого нападения.
Здесь мы касаемся вопроса систематической оценки величины расходов на
оборону. Это традиционный выбор между пушками (национальной обороной) и
маслом (другими товарами), представленный графиком производственных возмож-
ностей, как показано на рис. 12.3. Можно получить большую национальную
безопасность, но только ценой жертвы другими товарами. Кривая безразличия
304
а 12. ОБОР
ОНЛ
Рис. 12.3. КРИВАЯ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ОБЩЕСТВА. Общество мо-
жет получить большую защиту от внешнего нападения (больше пушек), только отказавшись от
других товаров (масла).
демонстрирует сочетание пушек и масла, выбор между которыми для общества
равнозначен. Общество желает пожертвовать некоторым количеством масла для
увеличения безопасности. Чем больше мы отказываемся от масла, тем большее
увеличение безопасности необходимо, чтобы остаться на кривой безразличия.
Кривая безразличия, лежащая выше, предполагающая больше пушек и масла,
очевидно, демонстрирует более высокий уровень благосостояния. Наивысший дости-
жимый уровень благосостояния приходится на точку Еу где кривая безразличия
касается кривой производственных возможностей.
Это хороший способ размышлять о выборе, встающем перед обществом. К
сожалению, он не очень помогает в ответе на вопрос: сколько достаточно? Чтобы
применить этот анализ к оборонным расходам, нам необходимо знать, сколько
дополнительной защиты мы получаем от увеличения оборонных расходов.
ЗНАЧЕНИЕ ПРЕДЕЛЬНОГО АНАЛИЗА
В распределении данного оборонного бюджета необходимо подсчитать эффект,
получаемый от расходов на различные оборонные цели. Оценивая, должны ли мы
увеличивать оборонные расходы, мы также должны знать, сколько дополнительной
"защиты" мы получим от дополнительных расходов в 1 млрд дол.
Следующий пример, приведенный Чарльзом Хитчем, заместителем министра
обороны в администрации Кеннеди-Джонсона, иллюстрирует роль предельного
анализа6.
Предположим, каждая ракета поражает цель с 50%-й вероятностью. У нас 100
целей, которые необходимо уничтожить. Посылая 100 ракет к целям, мы "достигаем
вероятности 50 попаданий, 200 ракет — 75 попаданий, 300 ракет — 87 попаданий",
как показано на рис. 12.4. Налицо сильно уменьшающаяся отдача. Каждая цель
Hitch C.J. Decision Making for Defense. Berkeley: University of California Press, 1966. P. 50—51.
<< Пред. стр. 42 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу