<< Пред. стр. 43 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
СКОЙЬКО ДОСТАТОЧНО?
305
можрт быть уничтожена единожды, и некие следующие ракеты будут попадать по
уже) уничтоженным целям. В то время как первые 100 ракет дают нам 50
попаданий, рост числа ракет с 400 до 500 увеличивает количество попаданий только
на 3. Мы должны спросить себя не о том, стоят ли издержки на 500 ракет
уничтожения 97 целей, а стоят ли издержки на дополнительные 100 ракет
уничтожения дополнительных трех целей.
Рис. 12.4. РОЛЬ ПРЕДЕЛЬНОГО АНАЛИЗА ПРИ ОЦЕНКЕ ОБОРОНЫ. Существенная про-
блема состоит не в том, должны ли мы иметь 500 ракет или не иметь их совсем, а в том, какова
дополнительная поражающая способность каждой новой ракеты. Может возникнуть резко умень-
шающаяся отдача.
Это не простой способ анализа. Но соотнесением расходов с результатами и
демонстрацией того, что мы получаем от дополнительных расходов, мы можем
надеяться на получение более разумного решения по поводу того, сколько
достаточно.
При подобных оценках все же один блок соображений трудно поддается
расчетам: сдерживание.
СДЕРЖИВАНИЕ И ГОНКА ВООРУЖЕНИЙ
Все сделанные выше расчеты основаны на данном размере сил противника
(существующих плюс планируемый прирост). Но важной стороной военного анали-
за является то, что поведение противника испытывает влияние наших военных
расходов в двух важных направлениях. Во-первых, если мы расходуем больше, то и
им приходится расходовать больше; чистый прирост наших преимуществ не может
быть рассчитан из предположения, что они не реагируют на них совсем. Возможно
306 Глава12. ОБОРИНА
)
даже, что увеличение расходов приведет к сокращению нашего чистого преимуще-
ства: на каждый наш потраченный доллар они могут тратить больше доллара.
Уверенность в том, что мы могли выиграть от будущих расходов, таким образом,
частично основана на том, что у бывшего Советского Союза не было бы
возможности или желания состязаться с нашими расходами в полной мере. Это,
конечно, спорно: хотя их национальный доход значительно меньше нашего, их
возможности сдерживать потребление своих граждан больше наших.
Но существует также мнение, что бывшие Советы испытывали бы влияние со
стороны нашей военной мощи в другом плане. Они были бы меньше предрасположе-
ны предпринимать враждебные акции. Таким образом, вероятность различных
сценариев обычной или ядерной войны зависит от наших военных возможностей.
Это играло важную роль в последних военных дебатах. Те, кто стоял за увеличение
военных расходов, полагали, что наращивание возможностей для ответного удара
сокращает вероятность нападения. Критики увеличения военных расходов возража-
ли, что если кто-то уверяет себя в очень высокой возможности эффективного
уничтожения врага с помощью мощи ответного удара, то дальнейший рост этих
возможностей не обладает большой дополнительной ценностью. Они убеждены, что
увеличение существующего арсенала оружия имеет небольшую ценность.
Президент Рейган в своей знаменитой речи "Звездные войны" в марте 1983 г.
предложил коренное изменение американской стратегии от политики сдерживания
к оборонной инициативе (откуда пошло официальное название новой програм-
мы — СОИ, или стратегическая оборонная инициатива). Целью этой программы
было создание оборонительных систем, защищающих от ядерной атаки и превраща-
ющих таким образом ядерное оружие в "устаревшее и бессильное". Как это
интерпретировал один из комментаторов, "обещание "гарантированного выживания"
заменит угрозу "гарантированного уничтожения"7. Возможно ли создание таких
систем вооружений или надежды на подобные системы похожи на научную
фантастику — остается предметом серьезных научных дискуссий.
Между тем существует обеспокоенность относительно того, что увеличение
расходов может на самом деле увеличить вероятность нападения. Представим, что
потенциальный противник поверил в то, что в течение 10 лет мы построим
оборонительную систему, которая сделает нас неуязвимыми, а у них не будет
возможности создать соответствующую систему в течение еще пятнадцати лет.
Противник может посчитать, что в интересах США нанести удар в тот момент, когда
он будет уязвим, а мы нет. Но исходя из этого, противник имел бы все стимулы
нанести превентивный удар до того, как будет создана наша система обороны.
Некоторые рассматривают СОИ как долгосрочную хитрость в торгах. Бывший
Советский Союз стремился бы сравняться с Соединенными Штатами. Из-за его
значительно более слабой экономики он понял бы, что сделать это трудно, и можно
надеяться на то, что это стимулирует его сторговаться на значительное сокращение
вооружений. Частично по этой причине возможность договоренностей по сокраще-
нию вооружений выглядела в последние годы более обнадеживающей. Главный шаг
был сделан в 1987 г., когда Соединенные Штаты и бывший СССР согласились
вывести все ракеты средней и меньшей дальности из Европы.
Экономисты сравнительно мало что могут сказать по поводу многих из этих
острых вопросов военной стратегии. Они могут анализирозать "разумный" ответ,
Epstein J.M. The 1987 Defense Budget. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1986. P. 11.
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ 307
используя технику анализа под названием "теория игр", первоначально изученную
экономистом Оскаром Моргенштерном из Принстона и математиком Джоном Ван
Нькжаном из Института перспективных исследований. Но нет уверенности, что
бывший Советский Союз разумно отвечал бы на наши действия. Существуют разные
мнения о том, что влияло на решения лидеров Кремля и как они представляли себе
намерения Соединенных Штатов. Последние неудачи и непоследовательность
американской внешней политики делали ожидание бывшим Советским Союзом
наших дальнейших действий весьма проблематичным. В большой степени из-за
того, что эти ответные действия играли значительную роль в оценке выгод,
сулящихся альтернативной оборонной политикой, экономисты сделали ограничен-
ный вклад в решение спора о том, сколько достаточно.
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ
Защитники большего гражданского контроля за Министерством обороны обеспокоены недо-
статочной координацией между видами вооруженных сил и пристрастиями при решениях,
приносящих результаты, при которых чрезмерные надежды возлагаются на заинтересованных
экспертов.
При выборе альтернатив использования ассигнований на оборону, чтобы определить луч-
шую систему вооружения для достижения данных целей, применим анализ "издержки—
эффективность".
Часто, однако, существует множество целей. Нам необходимо определить предельную выгоду
расходования дополнительных средств различным образом, исходя из различных сценариев и
различных целей.
При оценке альтернативных систем вооружения важно не смешивать средства с целями и
сделать полный подсчет долгосрочных издержек (включая затраты на обслуживание и на
персонал), связанных с каждой системой вооружения.
Система поставок, часто использующая военные контракты, называемые контрактами "из-
держки плюс", может способствовать значительному росту издержек.
Призыв в армию может рассматриваться как избирательно налагаемый налог. Хотя имеются
доводы, исходящие и из справедливости и из эффективности, в пользу наемной армии,
некоторые утверждают, что наемная армия несправедлива.
При оценке альтернативных оборонных программ важно сосредоточить внимание на дополни-
тельной выгоде, получаемой при дополнительных расходах — иными словами, использовать
маржинальный анализ.
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
Гражданский контроль Договор с фиксированной оплатой
Контракты с раздельными издержками Превышение издержек
Сдерживание Расчет полных издержек
ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ
Предположим, правительство решило создать ракетную систему, предназначенную для
ответного удара 100 ракетами. Теперь оно думает, не увеличить ли их число до 110.
Представьте, что вы входите в комитет конгресса, который должен утвердить возросшие
расходы. Перечислите вопросы, которые позволили бы вам убедиться, желательно ли
увеличение расходов.
Нужно ли запретить военным и чиновникам Министерства обороны работать на частных
оборонных поставщиков на протяжении нескольких лет после окончания военной службы?
Каким образом покупка военными инструментов отличается от покупки ракетной системы
MX? Как это влияет на политику государственных закупок в этих двух областях?
308 Глава 13. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
Каким образом покупка военными инструментов отличается от покупки трудовых услуг? Как
это влияет на государственную политику в этих двух областях?
"Проблемы защиты нашей страны стали настолько специальными и сложными, что долж-
ны быть оставлены военным экспертам. Государство должно просто решить, сколько оно
желает израсходовать на оборону и предоставить проблему распределения расходов воен-
ным". Обсудите.
Глава 13. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
Хотя современные государства и ранее брали на себя некоторую
ответственность за обеспечение нуждающихся, в течение последних пяти лет эта
ответственность начинает рассматриваться в качестве одной из базовых функций
государства. В 1986 г. затраты на социальное страхование и социальные расходы
составляли более чем треть федерального бюджета. Однако социальное обеспечение
отличается от большинства других государственных программ тем, что оно имеет
собственный целевой налог на заработную плату. Поступления от этого налога
направляются в специальные доверительные фонды, из которых и финансируются
социальные выплаты. Социальное обеспечение первоначально создавалось как
самофинансируемое, т.е. поступления от налога на заработную плату должны были
покрывать расходы.
Среди основных программ социального страхования наиболее крупная — стра-
хование по старости, нетрудоспособности, а также иждивенцев, переживших застра-
хованного (ССНИПЗ), введенное в 1935 г. Оно обычно относится к социальному
обеспечению и направлено на поддержание нормального уровня жизни лиц
преклонного возраста, нетрудоспособных и их иждивенцев. Как показано в табл.
13.1, за 23-летний период (с 1963 по 1986 г.) выплаты по названной программе в
реальных показателях более чем утроились, достигнув в 1986 г. 197 млрд по
сравнению с 55 млрд в 1963 г. (в дол. 1986 г.). Вторая по масштабам программа —
Медикэр (технически социальное обеспечение включает как Медикэр, так и
ССНИПЗ) — обеспечивает медицинскую помощь престарелым. Она была детально
рассмотрена в гл. 11. Страхование по безработице, также введенное в 1935 г.,
направлено на поддержку временно безработных, как свидетельствует само назва-
ние программы. Другие программы социального страхования включают пособия по
несчастным случаям на производстве, т.е. компенсирующие денежные выплаты
пострадавшим во время выполнения служебных обязанностей; выплаты по нетрудо-
способности ветеранам; пенсионные выплаты железнодорожным рабочим; фонды для
шахтеров, страдающих профессиональными заболеваниями легких. Вплоть до 1984
г. государственные служащие не были включены в программы социального обеспе-
чения. В этой области существовали отдельные пенсионные программы для граждан-
ских служащих и военных, которые, вероятно, следовало бы рассматривать скорее
как отсроченные компенсации, а не как программы социального страхования.
Во многих случаях программы социального страхования, так же как и частное
страхование, обеспечивают страхование от различных рисков, которым подвергают-
ся люди. Так, Программа медицинской помощи престарелым покрывает их затраты
на медицинские услуги, как и в случае частного здравоохранения. Социальное
обеспечение предназначено для возмещения части потерь дохода при уходе на
пенсию или при нетрудоспособности; частное страхование существует для реализа-
СТРУКТУРА СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 309
Таблица 13.1. РАСХОДЫ ПО ОСНОВНЫМ ПРОГРАММАМ СОЦИАЛЬНОГО
СТРАХОВАНИЯ
Реальные расходы, млрд дол. в ценах 1986 г.
1963 г. 1986 г.
Социальное обеспечение 55,4 196,9
ССИПЗ 51,0 176,1
Страхование
нетрудоспособности 4,5 20,8
Страхование по безработице 12,0 19,1
Медикэр — 77,4
Источник: National Income and Product Accounts 1929-1982. ТаЫ 3.15; Survey of Current Business, July
1987. ТаЫ 3.15»
ции аналогичные целей. Имеется лишь одно важное различие: при частном
страховании сумма взносов страхуемого, риск, которому он подвержен, и сумма
получаемых им выплат тесно взаимосвязаны. Так, страховая премия при частном
страховании жизни зависит от факторов, влияющих на состояние здоровья индиви-
да, таких как возраст страхуемого. Суммы, которые индивидуум получает при
пожизненной ренте (частные страховые программы предполагают определенный
доход ежегодно после достижения индивидуумом, скажем, 55-летнего возраста), в
среднем совпадают с суммами, выплаченными им же ранее (плюс накопленный
процент). Иначе при социальном страховании. Программы социального страхования
обеспечивают как собственно страхование, так и перераспределение доходов.
Смешение этих двух функций было главным препятствием в оценке и реформирова-
нии программ социального страхования. В этой главе мы обсудим основные
проблемы, касающиеся программы страхования социального обеспечения (ССНИПЗ).
СТРУКТУРА СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Программа социального обеспечения пенсионеров является наиболее масштабной
государственной программой, нацеленной на обеспечение лиц преклонного возраста,
как это иллюстрирует рис. 13.1. Она финансируется из налога на заработную
плату, который платят как работодатели, так и нанимаемые работники. В 1987 г.
суммарная налоговая ставка была 13,39% на первые 43800 дол. дохода. Налоговая
база повышается с ростом среднего уровня доходов, а налоговая ставка к 1990 г.
составила 15,3% (табл. 13.2).Согласно закону, половина налога выплачивается
работодателями, половина — их наемными рабочими, но большинство экономистов
видят в этом лишь юридическую функцию. Условия налогообложения таковы, что,
по существу они такие же, как если бы индивидуум был ответствен за выплату всей
суммы. Какое различие следовало бы сделать тому, кто непосредственно перечисля-
ет суммы налога государству?1
Работодатели имеют дело только с их общими затратами на найм работников, включая любые
налоги, связанные с наймом, наемные работники имеют дело только с их чистым доходом
после уплаты налогов. Поступления государству сводятся к различию между первым и вторым
показателем, и это размывает границы между теми, кто, как считает государство, платит
налог. Дополнительные соображения см. в гл. 17.
310
Глава 13. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
Рис. 13.1. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ НА ПОМОПЦэ ПРЕСТАРЕЛЫМ, 1985 ФИНАНСОВЫЙ
ГОД. Около 78 % федеральных расходов на престарелых осуществляется в форме пособий по
социальному обеспечению и Медикэр. Источник: U.S. Senate, Special Committee on Aging, America
in Transition: An Aging Society, 1984-1985. P. 94.
Система организована на принципе налоговых сборов, базой которых служит
заработная плата. Налог на заработную плату работающих сегодня идет на выплату
пенсий тем, кто сегодня же находится в преклонном возрасте. Напротив, пенсионная
система, при которой пенсия каждой возрастной группы обеспечивается ее собствен-
ными взносами, называется полностью фондируемой системой. Частные пенсионные
системы обычно относятся к последнему типу. Пока они работают, люди делают свой
взнос в фонд, который впоследствии используется для выплаты им пенсий. В
некоторые годы, конечно, система социального обеспечения может располагать
большей или меньшей суммой, чем та, которая выплачивается. Разница вносится
(или изымается) доверительным фондом социального страхования. Существуют
отдельные доверительные фонды для страхования престарелых и иждивенцев,
переживших застрахованного, для страхования временной нетрудоспособности и для
медицинского страхования престарелых. В течение первых двух десятилетий своего
существования поступления в систему социального обеспечения превосходили выпла-
ты. К 1970 г. доверительные фонды аккумулировали более чем 40 млрд дол. Но в
последние 15 лет выплаты превышали поступления. К 1983 г. фонд ССНИПЗ был
исчерпан, а Фонд медицинского страхования престарелых быстро приближался к
своему исчерпанию. Законодательные изменения в 1983 г. были направлены на
возвращение системы социального обеспечения на здоровую финансовую основу.
Успех этих изменений будет зависеть от правильности предположений о росте
заработной платы и занятости в будущем, которые заложены в их основу. Если эти
предположения верны, фонды ССНИПЗ (взятые вместе) будут оставаться в сбалан-
сированном состоянии в течение следующих 50-75 лет2.
Ballantyne H. Actuarial Status of the OASI and DI Trust Funds // Social Security Bulletin. July
1986 P.5
СТРУКТУРА СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
311
Таблица 13Л. НАЛОГОВЫЕ СТАВКИ В ФОНД СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ И ИХ БАЗА
БЫСТРО РОСЛИ В ПОСЛЕДНИЕ ПЯТЬДЕСЯТ ЛЕТ.
И работодатели, и наемные работники платили эти налоги. Налоговые ставки включают как
налог по ССНИПЗ, так и налог в фонд страхования медицинской помощи престарелым (5,7 и
1,45% соответственно в 1987 г., показана суммарная налоговая ставка в 7,15%).
Максимальный
налоговый платеж
Налоговая ставка, соответственно
Максимальные равная для наемным
Годы годовые наемного работника работником и
облагаемые доходы, и работодателя, работодателем,
дол. % дол.
1937 3000 1,0 30,00
1950 3000 1,5 45,00
1951 3600 1,5 54,00
1954 3600 2,0 72,00
1955 4200 2,0 84,00
1957 4200 2,25 94,50
1959 4800 2,5 120,00
1960 4800 3,0 144,00
1962 4800 3,125 150,00
1963 4800 3,625 174,00
1966 6600 4,2 277,20
1967 6600 4,4 290,40
1968 7800 4,4 343,20
1969 7800 4,8 374,40
1970 7800 4,8 374,40
1971 7800 5,2 405,60
1972 9000 5,2 468,00
1973 10800 5,85 631,80
1974 13200 5,85 772,20
1975 14100 5,85 824,85
1976 15300 5,85 895,05
1977 16500 5,85 965,25
1978 17700 6,05 1070,85
1979 22900 6,13 1403,77
1980 25900 6,13 1587,67
1981 29700 6,65 1975,05
1982 32400 6,7 2170,80
1983 35700 6,7 2391,90
1984 37800 7,0 2646,00
1985 39600 7,05 2791,80
1986 42000 7,15 3003,00
1987 43800 7,15 3131,70
1988-89 * 7,51 *
1990-90 * 7,65 *
2000 и позднее * 7,65 *
* Максимальные налогооблагаемые доходы будут автоматически увеличиваться вместе с ростом сред-
ней заработной платы.
Источник: Social Security Bulletin. Annual Statistical Supplement, 1986. P.24,27.
312 Глава 13. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
<< Пред. стр. 43 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу