<< Пред. стр. 44 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
Следует отметить, что доверительный фонд отличается от пенсионных фондов. В
случае частного пенсионного фонда работодатель получает обратно достаточно
денег, тогда как работник для получения предполагаемых выплат должен их
заработать. С другой стороны, в случае социального обеспечения текущие выплаты
финансируются текущими налогами на социальное обеспечение (налогом на
заработную плату) плюс некоторый излишек поступлений над выплатами в
прошлые годы, который был аккумулирован в доверительном фонде. Доверительный
фонд выступает просто буферным запасом, чтобы все же гарантировать выполнение
системой социального обеспечения своих функций, если, например, экономика
переживает рецессию, приводящую к сокращению доходов.
Индивидуумы могут рассчитывать на получение пенсий в возрасте 62 лет.
Однако если они работают до достижения 65 лет, то получают больше. Выплаты не
увеличиваются, если выход на пенсию откладывается и по достижении 65-летнего
возраста. Сумма выплат зависит от взносов индивидуума; в целом, чем больше
взносы, тем больше и выплаты, хотя взаимосвязь здесь не прямая3.
Концепция коэффициента замещения иногда используется для оценки динамики
выплат по социальному обеспечению. Норма замещения определяется как отношение
выплат по социальному обеспечению к предпенсионному доходу. Коэффициент заме-
щения, равный единице, означает, что выходящий на пенсию индивидуум ничего не
теряет в доходе, предполагая отсутствие частных пенсий. Коэффициент замещения в
1983 г. был близок к единице (а в некоторых случаях превышал единицу) для низко-
оплачиваемых рабочих с незастрахованным вторым членом супружеской пары, но
был значительно меньше для высокооплачиваемых рабочих, как показано в табл.
13.3.
Таблица 13.3. КОЭФФИЦИЕНТ ЗАМЕЩЕНИЯ В 1983 г.
Рабочий
с незастрахованной
Ежегодные доходы Неженатый рабочий супругой, достигшей 65 лет
Половина минимальной
заработной платы 0,9 1,35
Минимальная заработная
плата 0,63 0,95
Средний доход 0,46 0,69
Максимальный облагаемый
налогом доход • 0,26 0,39
Источник: Thompson L.H. Social Security Reform Debate. P. 1429. Цифры относятся к рабочему, вышедшему
на пенсию в 1985 г. в возрасте 65 лет.
Сумма социальных выплат зависит также от числа иждивенцев данного рабочего.
Например, человек со среднегодовым заработком в 8000 дол., который вышел на
пенсию в 65 лет в 1965 г., получал бы ежемесячно чек по социальному обеспечению
на сумму 480 дол., если он одинок, но если он имел никогда не работавшую жену,
он мог бы получать 720 дол., или на 50% больше4.
Однако по закону 1983 г., выплаты тем, кто выходит на пенсию между 65 и 70 годами, будут
постоянно увеличиваться,так что к 2000 г. учитываемая сейчас ценность пенсии по старости
останется независимой от возраста выхода на пенсию (определение текущей дисконтированной
стоимости см. в гл. 10).
СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И НЕСОВЕРШЕНСТВА РЫНКА 313
Первоначально система социального обеспечения распространялась только на
часть занятых: сельскохозяйственные рабочие, частично занятые, государственные
служащие и служащие неприбыльных организаций не были затронуты этой
системой. Однако с течением времени она распространилась так, что сегодня
единственные наемные работники, которые ею не затронуты, — это федеральные
служащие, нанятые до 1984 г., и некоторые категории администрации штатов и
служащих местных органов власти.
До 1983 г. выплаты по социальному обеспечению были освобождены от налогов.
Сегодня 50% выплат подлежат налогообложению для индивидуумов с доходом,
превышающим 25 тыс. дол. (или супругов с доходом большим 32 тыс. дол.). Налоги
направляются в доверительные фонды социального обеспечения.
Развитие системы социального обеспечения может быть представлено нескольки-
ми различными способами. Число получающих выплаты по страхованию по
старости и иждивенцев, переживших застрахованного, увеличилось с 3,5 млн в
1950 г. до 33,2 млн в 1985 г., что отражает общее увеличение населения,
повышение доли старших возрастных групп в структуре населения, сокращение
возраста выхода на пенсию и расширение категорий страхуемых лиц. Число
получающих выплаты по нетрудоспособности увеличилось с менее чем 1 млн в 1960
г. до 4,7 млн в 1980 г., хотя ужесточение требований к претендентам на получение
выплат сократило их число до 4 млн в 1985 г.
В то время как число получающих выплаты по ССНИПЗ увеличилось в 10 раз
за 35 лет, выплаты в реальном выражении возросли в 40 раз, с менее чем 5 млрд
дол. в 1950 г. (в ценах 1985 г.) до 183,3 млрд дол. в 1985 г.
Этот рост сопровождался увеличением налогообложения. Как показано в табл.
13.2, работодатели и наемные работники вместе выплачивали максимальную сумму
в 60 дол. на одного рабочего в 1937 г., что эквивалентно 620 дол. в ценах 1987 г.
К 1987 г. максимальные налоговые выплаты увеличились в 10 раз (до 6263 дол.). С
тех пор как медицинское страхование престарелых было введено администрацией
президента Джонсона, небольшая часть налога на социальное обеспечение (в
настоящее время 1/5 этого налога) направляется на медицинское страхование
престарелых.
СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ, ЧАСТНОЕ СТРАХОВАНИЕ И
НЕСОВЕРШЕНСТВА РЫНКА
До 1935 г. рыночные структуры обеспечивали страхование жизни, но не пенсионное
страхование. Лишь немногие фирмы достигли существенных результатов в пенсион-
ном обеспечении.
Великая депрессия привела к кризису: появилось множество пожилых людей,
выброшенных с работы, которые имели незначительные шансы найти ее вновь и
были лишены средств поддержки. Система обеспечения была ориентирована на
обеспечение того, чтобы все пожилые люди имели хотя бы минимальную поддержку.
Для рабочих, достигших 65-летнего возраста в 1988 г., базовая сумма выплат составила 90%
от первых 280 дол. среднего индексируемого месячного заработка (СИМЗ), плюс 32% от
СИМЗ между 280 и 1691 дол., плюс 15% от СИМЗ, превышающего 1691 дол. Для лиц,
достигших 65-летнего возраста после 1990 г., при получении полных выплат по ССНИПЗ
необходимо было работать как минимум 10 лет. Для родившихся раньше требовалось меньше
лет рабочего стажа.
314 Глава 13 СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
В последние 35 лет, однако, были отмечены некоторые улучшения рыночных
структур в этой сфере. Пенсионное обеспечение быстро расширилось в 50-е г., когда
крупные производители приняли пенсионные планы. Хотя в 1950 г. только 25%
несельскохозяйственных рабочих в частном секторе были затронуты системой
частных пенсий, к 1979 г. уже 55% были охвачены ею. В начале 80-х, этот
показатель снизился до 50% по мере уменьшения числа рабочих мест в промыш-
ленности и по мере роста сектора услуг, в котором система частных пенсий менее
развита5. Государство предприняло шаги по обеспечению финансового благополучия
частных пенсионных программ6. Но эти частные программы по страхованию и по сей
день имеют недостатки во многих отношениях.
ВЫСОКИЕ ТРАНСАКЦИОННЫЕ ИЗДЕРЖКИ
Для обеспечения себя после выхода на пенсию люди могут получать права на
пожизненную ренту у частных фирм. Пожизненная рента выплачивается в форме
фиксированных ежемесячных сумм после достижения некоторого возраста (обычно 65
или 70 лет) вплоть до смерти индивида, вне зависимости от продолжительности жизни.
По большинству частных программ пожизненной ренты, однако, ожидаемую норму
прибыли нельзя расценивать как высокую, она значительно ниже рыночной ставки
процента. Это частично объясняется высокими административными расходами, включа-
ющими во многих случаях значительные комиссионные для продавцов прав на ренту.
В то время как административные расходы по социальному обеспечению составляют
менее 2% от суммы выплачиваемых пособий, частные страховые компании тратят на
каждые 2 доллара пособий 1 доллар на административные расходы, дивиденды
(прибыль) и налоги7. Очевиден выбор между сокращающимися издержками и расширяю-
щимися альтернативными возможностями индивидуума: для администрирования более
выгодно обеспечить единую пенсионную программу для всех людей, чем иметь большое
число конкурирующих программ, из которых люди могут выбрать. Однако пока
уровень пенсионных выплат остается на относительно низком уровне, лишь немногие
люди стимулируются к сбережениям для обеспечения старости в больших размерах, чем
они хотели бы, следовательно, не существует значительных потерь в благосостоянии от
установления выплат на разумно низком уровне. Этот аргумент тем не менее не
действует в случае высоких пенсионных выплат.
ОТСУТСТВИЕ ИНДЕКСАЦИИ: НЕСПОСОБНОСТЬ РЫНОЧНЫХ СТРУКТУР
ЗАСТРАХОВАТЬ ОТ СОЦИАЛЬНЫХ РИСКОВ
Главное различие между частными страховыми программами и программами
социального обеспечения заключается в индексации ими выплат по социальному
обеспечению: они увеличиваются вместе с инфляцией. Наиболее близки к индекса-
ции частные программы пожизненной ренты, выплаты по которым связаны с
состоянием рынка ценных бумаг. Когда такие программы страхования были
The Pension Gamble Who wins9 Who loses9, Hearings before the Special Committee on Aging,
U S Senate, 99th Congress, First Session, Serial № 99-5, June 14, 1985 P 85,126
6 Государство не только регулирует частные пенсии, но и обеспечивает страхование для того,
чтобы рабочие получили обещанные пенсии Значительное число недостатков программ
частных пенсий угрожает финансовой стабильности федеральных программ страхования
Программа, осуществляемая Американской корпорацией гарантирования пенсий, имела в
1985 г дефицит в 13 млрд дол
7 GoodsellCh T The Case for Bureaucracy II Chatham, N Y Chatham House Publishers, 1983 P 52
СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И НЕСОВЕРШЕНСТВА РЫНКА 315
введены, их создатели видели в них защиту от инфляции: индекс рынка ценных
бумаг увеличивается по мере общего роста цен. Но, как оказалось, между 1974 и
1982 гг. рынок ценных бумаг был неспособен "идти в ногу" с инфляцией.
Риск инфляции является примером класса рисков, относящихся к социальным
рискам. Это риски, с которыми сталкивается общество в целом. Любой частной
страховой компании трудно обеспечить защиту от таких рисков. За исключением
особых условий военного времени, смерти различных людей представляют собой
независимые события. Фирма, которая страхует значительное число людей, может
довольно точно предсказать число индивидуумов, которое будет умирать ежегодно. Но
в случае войны это число может быть очень большим. Поэтому большинство страховых
программ исключает выплаты по случаю смерти на войне. Аналогичным образом, если
программа защищает против инфляции, можно представить ситуацию, когда при
темпах инфляции, увеличивающихся быстрее, чем предполагалось, программа будет
нести убытки от всех своих операций и тем не менее не сможет удовлетворить все
обязательства. Как следствие отсутствует рынок страхования от инфляции.
Возможности государства и частных фирм в обеспечении страхования от
социальных рисков имеют два существенных различия. Во-первых, государство
оказывается в состоянии удовлетворять обязательства посредством увеличения
налогов. Во-вторых, государство может распределять риск между поколениями.
Издержки войны, например, могут быть распределены между настоящим и будущи-
ми поколениями через сокращение инвестиций в течение военного времени и через
увеличение налогового бремени на молодое поколение в пользу более старого,
издержки войны могут быть эффективно распределены между поколением, на
которое пришлись тяготы войны, и последующими поколениями. Если экономика
переживает период инфляции в данном десятилетии, государство может перенести
часть ее тягот на более молодые, "работающие" поколения.
Хотя распределение риска между поколениями может быть важным в практиче-
ских вопросах, оно мало в чем обеспечивает рациональность программ социального
страхования.
НЕБЛАГОПРИЯТНЫЙ ОТБОР, ДИФФЕРЕНЦИРОВАННЫЕ РИСКИ
И ИЗДЕРЖКИ СТРАХОВАНИЯ
Третья существенная проблема частного страхования связана с тем, что у различ-
ных людей различная продолжительность предстоящей жизни. Рассмотрим страхо-
вание жизни, которое обеспечивает фиксируемые выплаты наследникам
застрахованного после его смерти. Таким образом, страхование жизни в действи-
тельности страхование смерти или наследников. Фирма, продающая полис страхова-
ния жизни, не заинтересована в страховании людей, которые с высокой степенью
вероятности умрут; если фирма осведомлена о вероятности такого развития событий,
она может настаивать на увеличении страховых взносов. Для людей, перешедших
рубеж 65-летнего возраста или с плохим сердцем, такие страховые взносы могут
быть особо высоки. С другой стороны, для частных страховых фирм, продающих
права на пожизненную ренту, положение прямо противоположное: они заинтересо-
ваны в страховании людей только со слабым здоровьем, которые, по всей вероятно-
сти, долго не проживут. Так как продолжительность жизни женщин превышает
продолжительность жизни мужчин, страховые компании в прошлом взимали с
женщин меньшие страховые взносы по страхованию жизни, но большие за
пожизненную ренту.
316 Глава 13 СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
В той степени, в которой различия в ожидаемой продолжительности жизни
людей могут быть легко определены, экономическая эффективность требует, чтобы
частные страховые фирмы взимали страховые взносы. Некоторые считают подобный
подход несправедливым: если некто достаточно несчастен вследствие плохого
здоровья, то уплата более высоких страховых взносов по страхованию жизни только
добавит оскорбление к обиде.
Если же частные страховые фирмы не могут проводить дискриминирующую
политику в отношении людей с различными степенями риска, возникает совершен-
но иная проблема. В условиях конкурентного равновесия страховой взнос должен
отражать средний риск того, кто приобретает полис (для страхования жизни или
покупки прав на пожизненную ренту этот риск соотносится со средней ожидаемой
продолжительностью жизни). Но это в действительности означает, что имеющие
"хороший" риск субсидируют имеющих "неблагоприятные" показатели риска.
Применительно к пожизненной ренте те, кто умирает более молодым, субсидируют
имеющего большую продолжительность жизни Применительно к страхованию
жизни долгожители субсидируют умирающих молодыми. Это означает в свою
очередь, что обладатели "хороших" рисков в среднем получают от страховой
компании меньше, чем они вкладывают. Для последних страхование выглядит
малопривлекательным. Но если такие индивидуумы не слишком расположены к
риску, они не будут покупать страховые полисы Когда обладатели "хороших"
рисков больше не покупают страховые полисы, страховые выплаты должны
увеличиться. Процесс, согласно которому только обладатели "наихудших" рисков
покупают частные страховые полисы, называется неблагоприятным отбором8.
Неблагоприятный отбор может частично объяснять высокий уровень страховых вы-
плат за пожизненную ренту. Государство, однако, может вынудить всех людей застрахо-
ваться и, таким образом, избежать проблемы неблагоприятного отбора. Осуществляя это,
государство вовлекается в перераспределительные процессы, обладатели "хороших"
рисков платят больше, чем они должны были бы в ином случае, обладатели
"плохих" рисков, наоборот, платят меньше
МОРАЛЬНЫЙ РИСК И СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Существует и другая причина, по которой частные страховые фирмы часто
предлагают только ограниченное страхование. Страхование может уменьшить
стремление людей не допустить события, от которого они застрахованы. Мы
рассматривали подобную ситуацию в гл. 11 как ситуацию морального риска
Люди, стремящиеся обеспечить себя после выхода на пенсию, сталкиваются с
двумя важными источниками риска9. Первый заключается в том, что они не знают,
как долго они проживут после выхода на пенсию Индивидуум, который не
приобрел прав на пожизненную ренту, вынужден распоряжаться наличными
ресурсами осмотрительно, он даже рассматривает возможность того, что он проживет
дольше средней продолжительности жизни, как неблагоприятную. В страховании
подобного риска не возникает существенных проблем морального риска Но такая
проблема появляется во втором случае, от которого страхует социальное обеспече-
Ддя более развернутого анализа эффекта неблагоприятного отбора на страховых рынках см
Rothschild М , Stiglitz J E Equilibrium in Competitive Insurance Markets // Quarterly Journal of
Economics 90 (1976) 629—50
Иными, чем риск инфляции, который мы уже обсудили
ПРОБЛЕМЫ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 317
ние: людям неизвестно, насколько хорошо они будут способны работать в возрасте
62, 65 или 70 лет. Некоторые имеют в этом возрасте здоровье и навыки, которые не
устарели, и продолжают работу и после 70 лет. Другие становятся нетрудоспособны-
ми. Но многие в возрасте от 62 до 65 лет с медицинской точки зрения
трудоспособны, однако находят работу делом возрастающей трудности, уменьшаю-
щейся привлекательности или производительности. В более молодом возрасте люди
стремятся застраховаться от возможности попадания в подобный "серый" промежу-
ток, когда они нетрудоспособны не столько с медицинской точки зрения, столько
потому, что они не могут с былой легкостью продолжать трудовую деятельность.
Социальное страхование обеспечивает такое страхование: оно позволяет человеку,
который хочет выйти на пенсию в 62 года, сделать это. Но чем лучше страхова-
ние, — чем значительнее доля трудового дохода, замещаемая социальным обеспече-
нием, — тем слабее стимулы к труду. С полным замещением даже индивидуум с
хорошим здоровьем и высокой производительностью может получить стимулы к
выходу на пенсию. Это — центральная проблема морального риска, связанного с
социальным обеспечением.
Неспособность частного рынка обеспечить комплексное страхование не следует
рассматривать как одно из последствий стремления жадных страховых компаний
эксплуатировать беззащитного потребителя. Скорее это рациональный ответ на
решающую экономическую проблему обеспечения хотя бы некоторых стимулов для
застрахованного. В той мере, в которой это объясняет ограниченность страхования
частными компаниями, нет причин полагать, что государство может решить эту
проблему лучше. Выбор между уменьшением рисков и стимулами остается тот же.
Другими словами, обеспокоенность проблемой морального риска приводит к ограни-
чению возможностей как частного, так и государственного страхования.
ПЕНСИОННОЕ СТРАХОВАНИЕ КАК ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТОВАР
Даже при существовании эффективных рынков страхования, остается повод и для
государственной деятельности: если общество полагает, что оно не может оказывать
поддержку пожилым, которые вовремя не позаботились об обеспечении своего
существования после выхода на пенсию, и если значительное число людей не
заботится должным образом об обеспечении себя в старости, возникает основание для
их принуждения делать это. Те, кто должным образом позаботился о своей старости,
могут увидеть несправедливость в том, что им предлагается взять на себя часть
бремени тех, кто мог соответственно обеспечить свою старость, но просто был
недостаточно предусмотрительным. С этой точки зрения пенсионное страхование и
страхование жизни являются общественными товарами, которые государство навязы-
вает своим гражданам во имя их же собственного блага. Но они отличаются от
многих других общественных товаров, потому что основные издержки неприобрете-
ния индивидуумом этого товара приходятся на других. Однако в той степени, в какой
это рационально для социального страхования, государству следовало бы требовать от
людей покупки страховых полисов, причем не обязательно у самого государства.
ПРОБЛЕМЫ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ
В 1983 г. система социального обеспечения переживала кризис, второй раз за
пятилетие. Программа исчерпала фонды. Резервы доверительных фондов, которые
318 Глава 13. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
были аккумулированы, существенно истощились, и текущие доходы уже не могли
покрыть ожидаемые выплаты. Хотя это была краткосрочная проблема, ее долгосроч-
ные аспекты были даже существеннее. Долгосрочный дефицит — разница между
ожидаемыми поступлениями и ожидаемыми выплатами, — согласно оценкам, мог
достичь 1 трлн дол.10.
Согласно одной из пессимистических оценок, для покрытия текущих обяза-
тельств по социальному обеспечению и медицинской помощи было бы необходимо
поднять налог на заработную плату до 48%, тогда как даже оптимистические
оценки говорили о том, что ставки налога следовало увеличить до 18%п.
Существовало три возможных решения: увеличить налог на социальное обеспе-
чение, сократить пенсии или направить поступления от общего налогообложения на
финансирование системы социального обеспечения. Все три варианта выглядели
малопривлекательными. Сокращение выплат было несправедливым, по мнению тех,
кто делал отчисления на социальное обеспечение своей старости. Оно было бы
равносильно отказу государства от принятых на себя обязательств. Налоги на
социальное обеспечение уже планировалось увеличить, и дальнейший их рост
рассматривался политически нежелательным. Использование общих налоговых по-
ступлений оспаривалось многими в принципе и как практическая мера не могло
<< Пред. стр. 44 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу