<< Пред. стр. 45 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
привести к существенным результатам, так как уже существовал обширный
бюджетный дефицит, который необходимо было как-нибудь покрывать. Р. Рейган
назначил президентскую комиссию, которую возглавил бывший руководитель
Совета экономических консультантов Алан Гринспен, для выработки рекомендаций
по решению проблемы. Прежде чем рассматривать их, позвольте нам предваритель-
но исследовать причины возникновения проблемы.
ПРИЧИНЫ КРИЗИСА 1983 Г. В СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ
Так как программа социального обеспечения финансируется налоговыми сборами, базой
которых служит заработная плата, финансовая жизнеспособность системы зависит от
соотношения работающих и находящихся на пенсии. В течение последних 25 лет в этой
сфере было три значительных изменения. Первое — продолжительность жизни увели-
чилась. Те, кто достигал 55-летнего возраста в 1930 г., могли рассчитывать на
77-летнюю продолжительность жизни; к 1950 г. продолжительность жизни женщин
достигла 88 лет, тогда как для мужчин она составила 81 год. Второе — индекс
рождаемости сократился, средняя женщина имеет сегодня менее двух детей. Наконец,
доля работающих среди достигнувших 65-летнего возраста существенно уменьши-
лась, с 45% в 1950 г. до 20% в 1980 г.
Последствия этих изменений, как показано на рис. 13.2, заключаются в
увеличении в населении доли возрастной группы 65 лет и выше с менее чем 7%,
когда система социального обеспечения была введена, до 12% сегодня; ожидается,
что эта доля увеличится до более чем 20% в ближайшие 50 лет. Еще более
Эта сумма примерно равнялась государственному долгу частного сектора на тот период
времени. Как мы увидим ниже, оценки зависели от ряда допущений, касающихся процентной
ставки, изменений в производительности, демографических (в населении) изменений. Управ-
ление социального обеспечения свело различные оценки воедино. По альтернативным оцен-
кам, дефицит мог быть даже большим. Обсуждение альтернативных допущений см.:
Thompson L.H. The Social Security Reform Debate // Journal of Economic Literature, December
1983. P. 1425-67.
11 Bostin M. The Social Security System. N.Y.: Twentieth Century Fund, 1984.
ПРОБЛЕМЫ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
319
существенны изменения соотношения между работающими и получающими
выплаты по социальному обеспечению. Рис. 13.3 показывает, как их соотношение
уменьшилось с 16,5% в 1950 г. до чуть более 3% сегодня. Дальнейшее сокращение
до 2% ожидается в ближайшие 50 лет.
Рис. 13.2. РОСТ ПОЖИЛОГО НАСЕЛЕНИЯ, РЕАЛЬНЫЙ И ПРОГНОЗИРУЕМЫЙ. ИСТОЧНИК:
U.S. Senate, Special Committee on Aging, America in Transition: An Aging Society, 1984—1985. P. 11.
Существует другой определяющий жизнеспособность системы фактор. Выплаты
престарелым связаны с их заработной платой. Они увеличиваются по мере роста
цен. Если заработная плата более молодых возрастных групп растет в соответствии
с развитием инфляции, их доход относительно больше доходов получающих пенсии.
В течение последних 50 лет заработная плата росла быстрее, чем инфляция,
отражая непрерывный рост в производительности. Но в течение последних 10 лет
было отмечено замедление темпа роста производительности, и, следовательно,
реальная заработная плата замедлила свой рост.
Жизнеспособность системы в будущем зависит от того, сохранятся ли тенденции
последних лет. Если прирост производительности останется низким, если уровень
рождаемости останется низким и если продолжительность жизни будет расти, тогда
обязательства по отношению к выходящим на пенсию через 25 лет будут большими
по сравнению с доходами работающего населения к тому времени. Система может
потерять стабильность.
Хотя соотношение находящихся на социальном обеспечении к работающим
увеличилось и будет увеличиваться, примечательно, что те же самые демографи-
ческие изменения, которые ложатся более тяжелым бременем на работающее
население, могут сделать его более способным выдержать это бремя: работающие
320
Глава 13. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
Рис. 13.3. ЧИСЛО РАБОЧИХ ПО ОТНОШЕНИЮ К ПОЛУЧАТЕЛЯМ ПОСОБИЙ ПО СОЦИ-
АЛЬНОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ. Наблюдается существенное уменьшение числа работающих по
отношению к названной категории населения. ИСТОЧНИК: The New York Times, February 4, 1983.
будут иметь меньшее число детей, которые нуждаются в поддержке12. Впрочем,
поддержка престарелых может требовать значительного увеличения ставки
налога, и это может иметь существенные (и разрушительные) последствия для
экономики.
Проблемы, стоящие перед Соединенными Штатами, схожи с теми, с которыми
столкнулись многие европейские страны. Действительно, как мы видим на
рис. 13.4, во многих европейских странах затраты на социальное обеспечение не
только значительно больше, чем в США, но и растут быстрее. В результате налог
на заработную плату (направляемый, как и в США на социальное обеспечение)
высок, например, в Нидерландах 35%, а в Италии 25%. В этих странах
увеличивается интерес к воздействию, которое такие высокие ставки налога
оказывают на стимулы к труду (особенно когда они совпадают с высокой ставкой
подоходного налога).
РЕАКЦИЯ, ПОСЛЕДОВАВШАЯ В 198J Г. НА КРИЗИС СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Финансовая жизнеспособность системы социального обеспечения поставила пол-
итическую дилемму. Решение, выработанное президентской комиссией, возглав-
ляемой Аланом Гринспеном, не предлагало оптимального соотношения выбора
Чистый эффект таков, что в то время как в 1960 г. на каждых 100 человек в возрасте от 20 до
65 лет было 91,5 человека либо в возрасте до 19 лет, либо превышающем 65 лет, к 2000 г. это
число сократится до 70,5 человека.
ПРОБЛЕМЫ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
321
Рис. 13.4. РАСХОДЫ НА ПОСОБИЯ ПО ССНИПЗ В ПРОЦЕНТАХ ОТ ВНП ПО ОТДЕЛЬ-
НЫМ СТРАНАМ В 1957 г. И 1977 г. В США расходы меньше (в процентах от ВНП), чем в других
странах. Данные по Бельгии и Франции не включают пособия по нетрудоспособности. ИСТОЧ-
НИК: Social Security in Europe: The Impact of an Aging Population. Washington, D.C.: Government
Printing Office, 1981.
между эффективностью и справедливостью. Скорее оно представляло смесь
скоропалительных полумер и долгосрочных компромиссов. Способы, которыми
были ослаблены краткосрочные проблемы, включают отсрочивание планов увели-
чения прожиточного минимума, ускоренную разработку увеличения налогов на
социальное обеспечение, распространение социального обеспечения на новых
федеральных служащих и (возможно, наиболее противоречивая мера) налогооб-
ложение социальных выплат, получаемых лицами с высокими доходами. Увели-
чение числа охваченных социальным обеспечением повысило поступления более
в краткосрочном, чем в долгосрочном плане. Влияние подобного изменения в
долгосрочном аспекте зависит от того, получат ли эти люди в форме социальных
выплат больше, чем они вносят. Если это так, то такая мера обостряет
долгосрочные проблемы.
Кроме того, для улучшения долгосрочной жизнеспособности системы возраст
выхода на пенсию должен быть постепенно поднят с 65 до 67 лет13. Это решение
связано с двумя альтернативными выборами. Безусловно, было решение, касающее-
ся распределения дохода между поколениями. Оно возлагает бремя приведения
13
По закону 1983 г. после 2000 г. пенсионные выплаты будут по-прежнему доступны для
выходящих на пенсию между 62 и 67 годами, но будут большие уменьшения пенсий для
выбравших уход на пенсию раньше.
322 Глава 13 СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
системы в равновесие на последующие поколения. (Отметим, что даже до принятия
этого решения несмотря на то, что нынешние пенсионеры получали большие чистые
выплаты от государства, будущих пенсионеров могли ожидать большие выплаты
государству за время их трудовой деятельности. Интересно, что многие молодые
экономисты находят подобное положение несправедливым.)
Во-вторых, подобное решение требует выработки позиции в выборе между
страхованием и стимулами. Люди, которые будут особенно ущемлены изменением
возраста выхода на пенсию, — те, кто находит работу до 65 лет особенно тяжелой.
В результате молодое поколение менее застрахованно в этом смысле. С другой
стороны, увеличение пенсионного возраста могло бы уменьшить искажения, связан-
ные со стремлением трудоспособных индивидуумов к выходу на пенсию раньше,
чем они могли бы это сделать в иной ситуации. Сторонники увеличения пенсионно-
го возраста доказывают, что если 65 лет было наиболее оптимальным возрастом
выхода на пенсию 30 лет назад, то изменения в здравоохранении — ив результате
увеличение продолжительности жизни — позволяют утверждать, что сегодня пенси-
онный возраст должен быть несколько выше.
ТЕКУЩИЕ ПРОБЛЕМЫ СПРАВЕДЛИВОСТИ В ПЛАНАХ СОЦИАЛЬНОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Социальное обеспечение является комбинацией программ пенсионных сбережений,
страховых программ и программ перераспределения С точки зрения перспективы
программ сбережения и страхования справедливость требует, чтобы выплаты,
получаемые различными людьми, соответствовали бы их взносам. Любая программа
по страхованию влечет за собой, конечно, появление индивидуумов (для которых
наступают страховые случаи), получающих больше, чем они внесли ранее. В связи
с этим мы хотели бы, чтобы те, кто живет дольше или нуждается в пенсии раньше,
получали бы больше, чем выплачивали. Справедливость здесь означает лишь, что
"ожидаемые" поступления любого индивидуума соответствуют его взносам. Однако,
если же мы посмотрим на социальное обеспечение с точки зрения перспектив
программы перераспределения, можно предположить, что справедливость требует
существования трансфертов имеющим низкий жизненный уровень: бедным следова-
ло бы получать больше, чем они вносят.
Справедливость в отношении поколений. Существующая система социального
обеспечения представляет собой трансферт ресурсов от молодого в настоящее время
поколения к ныне престарелым, причем этот трансферт может и не быть компенси-
рующим. Одинокий мужчина со средним доходом, который вышел на пенсию в
1970 г., может рассчитывать на получение в среднем ко времени своей смерти
чистого трансферта более чем в 25 тыс. дол., для такого же индивидуума,
вышедшего на пенсию в 1980 г, трансферт по оценке немного сократится — до 24
тыс. дол. Последующие поколения будут платить больше, чем получать обратно*
одинокий мужчина, выходя на пенсию в 2010 г., внесет в течение своей жизни на
69 тыс. дол. больше, чем получит обратно, а для вышедшего на пенсию в 2020 г.
(которому в 1985 г. было 30 лет) разница увеличится до 88 тыс. дол 14
Все цифры представляют современные оценки для 65-летнего возраста, выраженные в ценах 1980 г
См Hurd M., Shoven J В The Distribution Impact of Social Security // National Bureau of Econotmc
Research Working Paper N 1155 June 1983 Подобные результаты содержатся в Boskin M Too Many
Promises The Uncertain Future of Social Security Homewood, IL Dow Jones, Irwin, 1986
ПРОБЛЕМЫ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 323
Перераспределение дохода между поколениями. Является ли желательным
перераспределение между поколениями! Вопрос трансферта дохода от текущего
поколения в трудоспособном возрасте к текущему поколению, достигшему
пенсионного возраста, требует анализа аналогичных проблем перераспределения
в один и тот же момент времени. В течение последних 50 лет было отмечено
существенное увеличение жизненного уровня большинства американцев. Если
этот процесс будет продолжаться, перераспределение дохода от текущего поколе-
ния в трудоспособном возрасте к находящимся в данный момент времени на
пенсии справедливо, так как текущее поколение в трудоспособном возрасте в
течение периода трудовой активности будет в любом случае (даже после такого
перераспределения) находиться в лучшем положении, чем пенсионеры. Но в
течение последних 10 лет было отмечено замедление темпа роста производитель-
ности, а в некоторые годы — даже уменьшение дохода на душу населения. При
продолжении этих тенденций последнего десятилетия предпосылки для перерас-
пределения довода от текущего поколения в трудоспособном возрасте к
нынешним пенсионерам значительно ослабляются. Проблема заключается в том,
что невозможно с достаточной степенью достоверности предсказать динамику
дохода на душу населения в ближайшие 50 лет.
Распределение внутри поколения. Второй блок вопросов касается распредели-
тельного эффекта социального обеспечения в пределах одного поколения. В
настоящее время все пенсионеры получают в форме выплат значительно больше,
чем они внесли. Одна из целей системы социального обеспечения заключается в
обеспечении минимального уровня дохода даже для самых бедных. Результатом
функционирования системы социального обеспечения стало существенное уменьше-
ние бедности для перешагнувших 65-летний рубеж. В соответствии со стандартным
индексом бедности в 1959 г. 35% престарелых были за чертой бедности, к 1985 г.
их число сократилось до 12,6%15.
Система социального обеспечения перераспределяет различные суммы престаре-
лым, находящимся в различных ситуациях. Отношение получаемых выплат к сумме
взносов выше для лиц с низким доходом, чем для лиц с высоким доходом. В то же
время действительные масштабы перераспределения — размер доходов от социаль-
ного обеспечения — значительнее для находящихся в лучшем положении. Для
семейной пары, вышедшей на пенсию в 1979 г., средняя сумма трансферта за
период их трудовой жизни (разница между получаемыми и вносимыми ими
суммами) для находящихся в наибеднейшей четверти населения была равной 34 042
дол., в то время как для относящихся к наиболее обеспеченным 25% эта сумма была
на треть больше — почти 46 000 дол.16 Хотя все пенсионеры в данный момент
времени пользуются выгодами системы социального обеспечения, тем, кто уже
имеет, дано будет тоже больше. Отношение выплат к платежам тоже заметно
разнится в зависимости от семейного положения и от того, оба ли члена семьи
работали или только один.
Особенно наболевшая проблема состоит в создании системы социального
обеспечения женатых в отличие от одиночек. Возьмем двух индивидуумов, Боба
15 Money, Income and Poverty Status of Families in the U.S., 1983. Washington, D.C.: U.S.
Department of Commerce, Current Population Report Series, P-60, N 154. P. 22.
Все выражено в ценах, приведенных к современному уровню.
324 Глава 13. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
и Джо, которые имели равные доходы, когда они работали, и, таким образом,
вносили одинаковые суммы налогов на социальное обеспечение. Боб женат, но
его жена никогда не работала вне дома. Джо холост. Общая сумма, которую
получит Боб, значительно превышает получаемую Джо. Почему, спрашивают
одинокие люди, их должны просить поддерживать семейные пары? Одно из
возможных решений этой кажущейся дилеммы, равно как и некоторых других
проблем, стоящих перед социальным обеспечением, является счет персонального
социального обеспечения.
Счета персонального социального обеспечения. Счет персонального социально-
го обеспечения был первоначально предложен несколькими талантливыми молодыми
экономистами — Михаилом Боскином и Джоном Шовеном из Станфорда и
Лауренсом Котликоффом из Бостонского университета в качестве средства преодо-
ления некоторых из этих несправедливых моментов. Мы отмечали ранее, что
система социального обеспечения соединяет программу перераспределения и про-
граммы страхования пенсионеров. Суть их предложения заключалось в разделении
этих двух функций. Каждый индивидуум должен иметь свой собственный счет.
Государство обеспечивало бы индексируемое в соответствии с инфляцией возвраще-
ние выплачиваемых налогов. Уровень страховых выплат должен определяться на
актуарной основе, которая обеспечивала бы всем семьям одинаковый процент
возврата их платежей. Вносимые суммы могут использоваться для покупки различ-
ных типов страховых полисов:
выплаты по старости для глав семьи и их супругов;
выплаты пережившему супругу;
выплаты детям-иждивенцам, пережившим родителей;
выплаты по нетрудоспособности;
страхование здоровья в преклонном возрасте17.
Если выплаты по этим страховым программам не обеспечивают вышедшего на
пенсию доходом, считающимся обществом достаточным, они могут быть дополнены
прямыми трансфертами в размере, определяемом обстоятельствами, в которых
находится индивидуум. Эти трансфертные платежи могли бы финансироваться за
счет общих налоговых поступлений.
Такое предложение помогло бы избавить от постоянных и не подчиняющихся
единому правилу трансфертов, которые характерны для системы социального
обеспечения в настоящем. Оно могло бы также обеспечить систему более здоровой
финансовой основой.
ПРОБЛЕМЫ ТЕКУЩЕЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ
Имелись опасения, что существующая сегодня система социального обеспечения
противостоит экономической эффективности в двух важных направлениях: снижает
накопление капитала и способствует раннему выходу на пенсию.
Сбережения. Социальное обеспечение уменьшает потребность людей в сбереже-
ниях на случай ухода на пенсию. Широко распространено мнение, согласно
которому в результате уменьшается национальная норма сбережения. Вследствие
такого сокращения сбережений снижается накопление капитала, а это может
оказать неблагоприятные воздействия на рост производительности. Будущие поко-
Предложения были представлены Национальной комиссии по реформе социального обеспе-
чения 29 августа 1982 г.
ПРОБЛЕМЫ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 325
ления окажутся в худшем положении. Некоторые критики системы социального
обеспечения, такие как Мартин Фелдстайн, говорят, что в результате накопление
капитала в Соединенных Штатах могло быть уменьшено на одну треть18. Эти
критики связывают как минимум некоторые из отмеченных различий в темпах
роста в США и Японии с различиями в нормах сбережения, а различия в нормах
сбережения в свою очередь во многом результат (по их мнению) различий в
системах социального обеспечения: в Японии престарелым оказывается весьма
ограниченная государственная поддержка.
Сторонники социального обеспечения, хотя и допускают теоретическую воз-
можность, что социальное обеспечение может сказываться на сбережениях, оспари-
вают реальную значимость этого влияния. Они указывают, например, на
существенный рост пенсионных фондов, который последовал после введения
социального обеспечения. Одно из объяснений подобного роста заключается в
создаваемых социальным обеспечением стимулах к раннему выходу на пенсию, но
так как социальные выплаты не заменяют полностью заработную плату, люди
стремятся к сбережениям за свой собственный счет для покрытия разницы. Более
того, сторонники нынешней системы социального обеспечения утверждают, что в
той мере, в какой существуют неблагоприятные последствия для сбережений,
государство может иным путем избавиться от этих эффектов, оно может стимули-
ровать инвестиции, например, посредством инвестиционных налоговых льгот.
Сокращая дефицит своего бюджета, государство в состоянии обеспечить направле-
ние большей части сбережений на накопление частного капитала, а не на
поддержку государственного долга. М.Фелдстайн полагает, что негативное воздей-
ствие системы социального обеспечения на сбережения настолько велико, что
никакие другие действия государства не могут его полностью нейтрализовать.
Наконец, те, кто считает, что международные рынки капиталов функционируют
достаточно хорошо, доказывают, что хотя социальное обеспечение и способно
сокращать сбережения, оно может и не иметь сколько-нибудь существенного
влияния на инвестиции или накопление капитала. Таким образом, система
социального обеспечения может способствовать увеличению американских обяза-
тельств по отношению к другим странам, но не может быть виновной за
уменьшение производительности.
Ранний уход на пенсию. Социальное обеспечение также имеет своим резуль-
татом изменения в предложении труда: оно стимулирует людей выходить на
пенсию раньше, чем они могли бы сделать это в ином случае. Мы отметили выше
существенное сокращение доли в активном населении возрастных групп 65 лет и
старше в течение последних 20 лет. Это произошло в то же время, что и большое
увеличение выплат в рамках социального обеспечения. (На протяжении 1970-
1972 гг. реальные выплаты по социальному обеспечению увеличились на 28%, в
период между 1968 и 1976 гг. они возросли более чем на 50%.) Михаил Хард из
В результатах, полученных Фелдстайном, имеется существенная противоречивость, включа-
ющая ряд технических вопросов. Различные исследования приводят к различным результа-
там. С.Данцигер, Р.Хэйвеман и Р.Плотник (Danziger S., Haveman R., Plotnick R. How Income
Transfer Affect Work, Savings and the Income Distribution // Journal of Economic Literature,
September, 1981) в своем исследовании приходят к заключению, что перераспределительные
<< Пред. стр. 45 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу