<< Пред. стр. 46 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу
программы (в которых эффект социального обеспечения доминирует) "...сокращают ежегод-
ные частные сбережения на 0-20% относительно их величины при отсутствии таких про-
грамм, причем наиболее вероятная оценка лежит близ начала этого интервала".
326 Глава 13. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
Университета штата Нью-Йорк в Стони Брук и Михаил Боскин из Станфордско-
го университета доказывают, что уменьшение участия в рабочей силе было в
первую очередь связано с реальным ростом выплат по социальному обеспече-
нию19.
Ранее мы уже отмечали, что государственные программы имеют как эффект
дохода, так и эффект замещения. Неэффективность связана с эффектом замещения.
Оба этих эффекта возникают в случае социального обеспечения. Большой транс-
ферт ресурсов пожилым имеет эффект дохода; старшие поколения получают часть
этого увеличивающегося дохода в форме дополнительного досуга: раннего ухода на
пенсию. Кроме того, однако, существует эффект замещения, так как социальное
обеспечение влияет на возвращение на работу.
Ведутся, однако, значительные споры по поводу величины и даже направле-
ния эффекта замещения. По мере того как индивидуум работает больше, его
общие взносы в социальное обеспечение увеличиваются, так как облагается его
дополнительный доход. Ежегодные выплаты также увеличиваются. Вопрос, таким
образом, стоит так: достаточно ли увеличиваются взносы, чтобы покрыть
увеличивающиеся выплаты? В настоящее время согласованность между этими
суммами недостаточна, но в результате реформ 1983 г. к 2008 г. в среднем будет
достигнуто полное соответствие. И в последние годы наблюдался эффект,
стимулирующий продолжение работы после достижения пенсионного возраста:
динамика выплат по социальному обеспечению зависит от взносов индивидуумов
в предшествующие годы. В 1937 г. их взносы были ограничены первыми 3000
дол. их дохода. В 1987 г. они возросли до 43 800 дол. Таким образом, способ
определения выплат по социальному обеспечению означает, что индивидуум,
скажем, с 40 000-долларовым доходом может теперь значительно увеличить
пособие, оставаясь на работе дополнительно 1 или 2 года20.
Отметим, что существует искажение выбора между работой и досугом в
зависимости от того, субсидируется ли индивид или подвергается налогообложению.
Факт, что некоторые люди субсидируются, а некоторые подвергаются налогообложе-
нию, не приводит к непосредственным искажениям: общее искажение не напрямую
зависит от средней величины предельной субсидии или налога.
Некоторые их этих искажающих эффектов являются неизбежным следствием
Существует, однако, некоторое противоречие в полученных результатах. Одно из обследова-
ний Оливии С.Митчелл и Гари С.Филдса резюмирует: "Ясно» никакими эмпирическими
заключениями нельзя описать влияние социального обеспечения на возраст выхода на пен-
сию", тогда как С.Данцигер, Р.Хэвеман и Р.Плотник ("Income Transfers") свидетельствуют,
что социальное обеспечение является главной причиной сокращения на 50% доли в рабочей
силе старших возрастов начиная с 1950 г. (или сокращения на 12% общего рабочего времени
в экономике). См.: Mitchell O.S., Fields G.S. The effects of Pensions and Earnings on Retirement:
A Review Essay. In: Research in Labor Economics. Vol.5. Ed. Ronald G.Ehrenberg (Greenwich,
CT: JAI Press, 1982). P.I 15-55. у
20 Некоторые экономисты говорят, что взаимосвязь между социальными выплатами и налогами
настолько слаба (и сложна), что люди воспринимают систему социального обеспечения просто
как трансферт налогов, и, значит, в своем решении о количестве предлагаемого труда они
учитывают налоги на заработную плату, которые они платят, но не прирост выплат, которые они
получают. О дискуссии по всему комплексу проблем см.: Feldstein M. Facing the Social Security
Crises // Public Interest 47 (1977): 88-100; Laffer A.B., Ranson R.D. A Proposal for Reforming the
Social Security System. In: Income Support Policies for the Aged, ed. Tolley G.S., Burkhauser R.
(Cambridge, M.A.: Ballinger, 1977); Munnell A. The Future of Social Security (Washinghton, D.C.:
Brookings Institution, 1977); Blinder A., Gordon R., Wise D. Reconsidering the Work Disincentive
Effects of Social Security // National Tax Journal 33 (1980): 431 —42.
АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ 327
пенсионного страхования. Мы могли бы избавиться от искажения, но только
посредством обеспечения меньшего страхования. Нет согласия касательно того,
является ли это изменение желательным. Но часть искажения в предложении
труда связана с тем, как система социального обеспечения расценивает заработ-
ки в возрасте от 65 до 70 лет. Люди, которые продолжают работать после 65 лет,
могут рассчитывать на получение выплат по социальному обеспечению, но за
каждые зарабатываемые ими 2 дол. сверх установленной суммы они теряют
1 дол. выплат в результате 50%-го налогообложения заработков. Кроме того,
половина поступлений по социальному обеспечению лиц с высокими доходами
облагается персональным подоходным налогом. В результате 66-летний индиви-
дуум с высокими доходами от инвестиций может столкнуться с предельной
налоговой ставкой в 83% от его заработной платы, не учитывая подоходные
налоги штатов и местных органов власти. Такой индивидуум имеет мало
стимулов для продолжения работы.
АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ
В этой главе мы рассмотрели программу социального обеспечения главным образом
в аспекте программы страхования и сбережений. Но социальное обеспечение,
конечно, не сводится к ним: существует также программа перераспределения.
Некоторые экономисты (особенно Джозеф Пичмен из Брукинского института)
обращают внимание в первую очередь на перераспределение. По их мнению, связь
между налогом на заработную плату и системой социального обеспечения не имеет
особого значения; здесь нет (в общем) большого смысла привязывать особые
программы к особым источникам доходов.
Для других связь между названными двумя элементами важна по трем
причинам. Многие из ранних защитников социального обеспечения придавали
значение тому факту, что люди видят связь между получаемыми и выплаченными
ими ранее суммами и не расценивают социальные выплаты как государственную
милостыню. (Таким образом, путаница в современной системе — между различны-
ми функциями социального обеспечения, ее ролью в страховании и сбережении и в
перераспределении может быть рассмотрена как преимущество.) Более того, если
люди воспринимают себя как "покупающих" пенсионные выплаты своим взносом в
социальное обеспечение, искажения в предложении труда, связанные с налогом на
заработную плату, будут уменьшены.
Другие указывают, что политические процессы могут привести к исключительно
"щедрым" программам социального обеспечения, для таких перераспределительных
программ требуется определенное сдерживание. Четко определенный налог, который
должен увеличиваться, когда возрастают выплаты по социальному обеспечению,
предусматривает подобное сдерживание.
КРАТКИЕ ВЫВОДЫ
Несостоятельности рынка, которые дают толчок государственному обеспечению социального
страхования, включают неспособность обеспечить страхование от многих очень важных
рисков, с которыми сталкиваются люди, высокие трансакционные издержки, связанные с част-
ным обеспечением страхования, невозможность застраховать от социального риска и проблему
неблагоприятного отбора, когда рынок не может различить людей с неодинаковым риском.
Программа социального обеспечения пенсионеров выполняет три функции: это программа
принудительных сбережений, страховая программа и распределительная программа.
328
Глава 13. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
Программа социального обеспечения влияет на предложение труда (через ее воздействие на
ранний выход на пенсию) и на накопление капитала (через ее воздействия на сбережения).
Существуют споры по поводу значения этих эффектов.
Изменения в уровне рождаемости и продолжительности жизни, в участии престарелых в
трудовой деятельности и в темпах роста производительности труда вносят вклад в современ-
ный финансовый кризис, с которым столкнулась система социального обеспечения.
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
Целевой (маркированный) налог
Трансакционные издержки
Коэффициент замещения
Социальные риски
Индексация
Пожизненная рента
Моральный риск
Налоговые сборы, базой которых служит
заработная плата
Неблагоприятный отбор
Справедливость в отношении поколений
Распределение дохода между поколениями
ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ
Для каждого из крупных аспектов программы социального обеспечения (страхование вышедших
на пенсию, страхование иждивенцев, переживших застрахованного, страхование нетрудоспособ-
ности) опишите несостоятельности рынка, которые дают толчок для программы или которые
могут использоваться для оправдания ее продолжения. Предположим, вас попросили спроекти-
ровать программу, которая была обращена только к одной несостоятельности рынка. Для как
можно большего числа рыночных несостоятельностей опишите альтернативную современной
системе программу и объясните ее преимущества и недостатки по сравнению с существующей.
Перечислите риски, против которых программа социального обеспечения страхует. В каком
из этих примеров, по вашему мнению, страхование затрагивает вероятность застрахованного
события?
Каковы теоретические основания, согласно которым социальное обеспечение могло бы пред-
положительно уменьшить сбережения? Существуют ли какие-нибудь теоретические причи-
ны, по которым возможно ожидать, что социальное обеспечение увеличивает сбережения?
Почему налог на доход в форме процента мог бы повести к более позднему выходу на пенсию?
При каких обстоятельствах такой налог мог бы быть желательным?
Рассмотрите последствия для справедливости и эффективности следующих имеющихся и
предположительных изменений в системе социального обеспечения и, где возможно, предло-
жите альтернативные реформы, направленные на те же цели:
а) ограничение помощи детям умерших рабочих девятнадцатилетним возрастом, будь они
школьниками или нет;
б) более жесткие требования для платежей по нетрудоспособное in,
в) увеличение возраста, требуемого для получения пенсий по социальному обеспечению;
г) увеличение пособий для тех, кто уходит на пенсию позднее, так что они получают
соответствующую современной величину пособия независимо от возраста ухода на пенсию;
д) освобождение тех, возраст которых превышает 65 лет, от выплат налогов на социальное
обеспечение.
5. В какой степени цели программы социального обеспечения могли бы быть заменены за-
коном, требующим от людей страховаться на случай ухода на пенсию у частной фирмы0
Рассмотрите трудности с такими предложениями и способы регулирования, которые могли бы
потребоваться, чтобы избежать таких сложностей.
6 Не думаете ли вы, что пособия по социальному обеспечению, пособия по безработице или
выплаты нетрудоспособным должны рассматриваться подобно обычному доходу, подлежаще-
му подоходному налогообложению?
329
Глава 14. ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДА
В западных демократических странах существует мнение, согласно
которому ни один человек не должен голодать, быть бездомным или не иметь
чего-то жизненно необходимого просто из-за низкого дохода. Впервые мысль об
ответственности федерального правительства за обеспечение этих жизненных по-
требностей прозвучала в США в Новом курсе Франклина Рузвельта.
В 1964 г. президент Джонсон начал войну с бедностью. Он полагал, что
обязанность государства заключается не только в заботе о нуждающихся, но и в
искоренении причин бедности.
Программы трансфертов денежных средств или потребительских товаров бедным
называются программами государственной помощи или программами благосостоя-
ния. Ответственность за благосостояние жителей традиционно лежала на штатах и
местных органах власти, но федеральное правительство брало на себя все большую
роль в финансировании государственной помощи. Однако и сейчас штаты и местные
власти управляют большинством программ благосостояния и финансируют примерно
четверть их стоимости. В 1985 г. общие расходы федерального правительства и
штатов на государственную помощь составили 132 млрд дол.1
Существуют два типа программ благосостояния. Первый обеспечивает денежными
средствами, которые получатели вольны использовать по своему усмотрению. Основные
программы денежной помощи — помощь семьям с детьми-иждивенцами (ПСДИ),
которая обеспечивает семьи без кормильца, а также Программа обеспечения дополни-
тельным доходом (ПОДД), обеспечивающая пожилых людей и инвалидов с низким
уровнем дохода (она дополняет пособие по социальному обеспечению).
Второй тип программ обеспечивает средствами для конкретных целей. Програм-
ма Медикейд позволяет людям с низким уровнем дохода получать медицинскую
помощь бесплатно. Программы жилищной и энергетической помощи предоставляют
субсидии на жилье и использование энергии2.
Такие льготы называются натуральными выплатами (в отличие от денежных). В
некоторых случаях государство действительно обеспечивает бедных товарами,
такими как государственные жилища, клиники и бесплатные продукты питания —
сыр, масло, но в большинстве случаев люди приобретают товары у частных
продавцов, а государство оплачивает всю их стоимость или часть ее (например,
медицинская помощь по программе Медикейд и продовольственные талоны).
За 20 лет (1965-1985) расходы на благосостояние в неизменных ценах возросли
в 4 раза (рис. 14.1). Самый значительный рост расходов на благосостояние
Цифра 132 млрд дол. включает 16,2 млрд дол. на программы образования и 5,4 млрд дол. на
ветеранов войны с низкими доходами, которые мы не отнесли к расходам на государственную
помощь на рис. 2.4 (Executive Office of the President, Up from Dependency, Supplment 1; The
National Public Assistance System. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Officer, 1986.
Vol. l.P. 12-16).
Как мы отметили в предыдущей главе, Медикэр и программы социального обеспечения могут
рассматриваться частично как программы трансфертов (перераспределения доходов), а час-
тично как программы социального страхования. Государство обычно классифицирует плате-
жи по нетрудоспособности и пенсии ветеранам войны как трансферты. Более правильно
рассматривать эти выплаты как отсрочение компенсации за военную службой поэтому мы не
включаем сюда эти расходы.
330
Глава 14. ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДА
наблюдался по программе Медикейд (30% расходов на благосостояние к 1972 г. и 40% —
к 1985 г.). Доля этих расходов в ВНП возросла с 1,2% в 1965 г. до примерно 3% в
год с 1981 по 1985 г. Большая часть такого роста была вызвана увеличением количества
получателей. Число получателей пособий по программе ПСДИ возросло с 4,3 млн
человек в 1965 г. до 10,8 млн человек в 1985 г. Число получателей продовольствен-
ных карточек увеличилось с 400 тыс. до 19,9 млн человек, а число лиц,
пользующихся ПОДД, возросло с 2,7 до 4,2 млн человек. Программа Медикэр,
начавшаяся в 1965 г., в середине 1970-х гг. распространилась на 22 млн человек.
Этот уровень сохраняется до сих пор. В то время как число лиц, пользующихся
программами благосостояния, росло, величина трансфертов на 1 человека в реаль-
ном выражении не увеличилась. Напротив, пособия по социальному обеспечению в
реальном выражении с 1965 г. возросли на две трети3.
Рис. 14.1. СУММАРНЫЕ РАСХОДЫ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ ПОМОЩЬ ПО ФУНКЦИЯМ
В ЦЕНАХ 1985 г. Эти суммы включают федеральные расходы и необходимые расходы штатов,
источник: Executive Office of the President, Office of Policy Development, Up from Dependency,
Supplement 1, The National Public Assistance System. Vol. 1: An Overview of the Current System,
December 1986.
Эти программы, создаваемые для перераспределения, являлись предметом серь-
езных разногласий. Некоторые полагают, что структура программ ослабила стимулы
бедных к поискам работы и что они способствовали разрушению семей и чувству
зависимости среди бедных. С другой стороны, существует мнение, что поддержка
слишком мала и недостаточна, чтобы дать бедным возможность вырваться из
Social Security Bulletin, Annual Statistical Supplement, 1986. Tabl. 176, 206.
ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ 331
замкнутого круга нищеты. Например, из-за низкого дохода бедные получают
недостаточно жизнеобеспечивающего питания, жилья, образования, и это ведет к
низкому уровню производительности, что в свою очередь выливается в невысокую
заработную плату.
Обычно возникают проблемы эффективности и справедливости таких трансфер-
тов: какие искажения возникают в связи с ними? Существуют ли в ныне
действующей системе положения, которые усугубляют неэффективность? Насколько
эффективна действующая система в уменьшении неравенства? Можно ли достигнуть
тех же распределительных целей при более низких затратах, используя альтерна-
тивную систему благосостояния? В этой главе среди прочих мы обратимся к
перечисленным вопросам.
ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
В ходе нашего обсуждения мы проводим различия между программами благосостоя-
ния и социальным страхованием. Последнее включает социальное обеспечение и
программу Медикэр, что было предметом изучения в гл. 11 и 13.
Это разграничение, однако, неоднозначно. В предыдущей главе мы отметили,
что большинство программ по социальному обеспечению влечет за собой значитель-
ное перераспределение доходов. Они объединяют программы страхования и транс-
фертов.
Более того, о программах благосостояния можно подумать как о страховании от
различных видов непредвиденных обстоятельств, с которыми можем столкнуться мы
или наши дети. Если даже вы не знаете, будете ли вы бедным или богатым, бы
можете пожелать, чтобы государство обеспечивало "страхование" от возможности
оказаться бедным, т.е. вы хотели бы, чтобы государство в большей мере занималось
распределением благосостояния, увеличивало потребление бедных за счет состоя-
тельных. В этом смысле программы, целью которых является перераспределение
доходов, могут быть рассмотрены как программы страхования.
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ В ДЕНЕЖНОЙ ФОРМЕ В СРАВНЕНИИ С
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕМ БЛАГ В НАТУРЕ
Три доллара из каждых десяти, передающихся через социальные программы,
государство предоставляет бедным в виде субсидий на продукты питания, жилье,
электроэнергию, а четыре доллара из каждых десяти — в виде бесплатного
медицинского обслуживания. Только три из десяти долларов передаются в денежной
форме (рис. 14.1), хотя многие люди могут утверждать, что для государства было бы
предпочтительнее осуществлять все трансферты в денежной форме. Существующая
система критикуется по трем причинам.
1. Она административно дорога: каждая программа должна быть разработана
отдельно; несколько различных агентств должны определять, насколько каждый
человек соответствует той или иной программе. Нормы соответствия определяют,
кто может быть отнесен к получателям помощи по данной программе. Эти
стандарты в основном исходят из величины дохода, но с учетом размера семьи и
других обстоятельств. (Программы, по которым предоставляется помощь определен-
ной группе людей, называются программами категориальной помощи. Когда величина
дохода является основным критерием, определяющим необходимость в помощи,
говорят, что программы проверяемы нуждаемостью.)
332
Глава 14. ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДА
2. Эта система приводит к неэффективному распределению ресурсов, когда
существуют эффекты замещения. Если такого эффекта нет, ее последствия не
отличаются от последствий прямого трансферта дохода.
3. Государство не должно пытаться искажать потребительские решения людей. В
следующих разделах мы детально рассмотрим последние два пункта критики.
НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ В НАТУРЕ
Рассмотрим продовольственные талоны — одну из наиболее быстро расширяющихся
программ. Возникнув в 1961 г. спонтанно, официально программа была учреждена
законом о продовольственных талонах 1964 г. В ценах 1986 г. федеральные
расходы возросли с 99 млн дол. в 1964 г. до 5,4 млрд дол. десять лет спустя и до 11
млрд дол. в 1985 г. Число тех, кто пользуется программой, увеличилось с 400 тыс.
человек в 1964 г. до 20 млн человек в 1985 г. (рис. 14.2).
Рис. 14.2. ПРОГРАММА ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ТАЛОНОВ, 1972-1986 гг. Наблюдался
быстрый рост программы. (Данные не включают получателей в Пуэрто-Рико после 1982 г., и это
объясняет уменьшение численности получателей для этого года.) ИСТОЧНИК: Social Security
Bulletin, Annual Statistical Supplement, ^986. Tabl. 206. Data for the food price deflator are from
Economic Report of the President 1987. Tabl. B-55.
Чтобы получать продовольственные талоны, необходимо иметь весьма низкий
чистый доход (доход минус определенные предусмотренные вычеты). Семья из 4
человек с доходом ниже 14 тыс. дол. в 1986 г. могла бы в некоторых случаях
<< Пред. стр. 46 (из 110) След. >>
Список литературы по разделу