СТИГЛИЦ ДЖ Ю - ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВEННОГО СEКТОРА 47

получать такие талоны. В 1986 г. максимальная стоимость продовольственных
ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ 333
талонов, которая могла бы быть получена (кем-то, имеющим нулевой чистый
доход), была 271 дол. в месяц, но среднее пособие на человека было только
45 дол.4 Система продовольственных талонов действует, чтобы дать возможность
человеку или семье придерживаться здорового питания, но отвечает ли она
задуманному — спорно.
Чтобы рассмотреть результаты подобной программы, на рис. 14.3 мы представи-
ли бюджетное ограничение индивидуума до и после введения программы. Для
простоты мы берем лицо, первоначально зарабатывавшее 1000 дол., а теперь
получающее продовольственные талоны на 100 дол. Его новое бюджетное ограни-
чение параллельно старому. Если он тратит только на продовольствие, его
потребление растет на 100 дол. На каждый доллар, который он не расходует на
питание, увеличиваются его затраты на другие товары. Заметим, что денежная
субсидия в 100 дол. сдвинула бы его бюджетное ограничение точно таким же
образом, за исключением того, что при этом он мог бы потреблять другие товары на
1100 дол., а при продовольственной субсидии он по-прежнему может потреблять
другие товары иа 1000 дол.
На рис. 14.3 А индивидуум потребляет больше продуктов, чем это предполагает-
ся талоном на питание. Возникает только эффект дохода, но не эффект замещения.
Результат программы идентичен денежной субсидии в 100 дол. Продовольственные
талоны на 100 дол. увеличивают его потребление продуктов на сумму, гораздо
меньшую 100 дол. На рис. 14.3 В индивидуум потребляет точно на сумму
продовольственных талонов. Мы также нарисовали бюджетное ограничение для
субсидии в 100 дол. Человек потреблял бы меньше продовольствия, но его
положение улучшилось бы. Здесь ясно выраженный эффект замещения: то, что
питание бесплатно, заставляет людей потреблять больше, чем если бы им приходи-
лось платить за него. Но возникают издержки эффективности: положение людей
ухудшается по сравнению с тем, которое они имели бы при условий, что им заранее
дали 100 дол. денежной субсидии. Иначе говоря, если мы предоставили меньшую
денежную субсидию, скажем 75 дол., то лицо находилось бы экономически точно в
том же положении, как при получении 100 дол. в продовольственных талонах, а
государство сэкономило бы 25 дол.
Наиболее бедные люди, вероятно, находятся в положении, которое мы изобрази-
ли на рис. 14.3 В. Их продовольственные талоны по сумме превышают то, что они
купили бы при денежной субсидии. Люди, чье экономическое положение лучше,
потребляют больше продовольствия и получают меньше продовольственных талонов.
Таким образом, здесь возникает только эффект дохода, но не эффект замещения.
Как причитающаяся сумма, так и норма для включения в программу ежегодно корректируют-
ся с учетом изменения стоимости жизни. Получаемая сумма составляет разницу между 30%
чистого дохода индивидуума после налоговых скидок на определенные расходы и стоимостью
необходимого для жизни питания (271 дол. в месяц для семьи из 4 человек в 1986 г.), все это
при условии, что индивидуум подпадает под определенные нормы. Чтобы оказаться в таком
списке, семья (где нет никого старше 60 лет) должна иметь меньше, чем 2000 дол. располага-
емого дохода, и валовой доход ниже 130% от уровня бедности для семьи такого размера.
Чтобы подсчитать чистый доход для такой семьи, из него делаются следующие вычитания:
а) 18% от заработанного дохода, б) стандартный вычет, который в 1986 г. равнялся 99 дол.,
в) расходы по уходу за ребенком, ограниченные 160 дол. в месяц, г) суммарные издержки на
жилье, включая коммунальные услуги, превышающие 50% дохода (после вышеуказанных
вычетов), ограниченные 149 дол. Если в семье есть престарелые, дополнительные скидки
предоставляются на медицинские расходы, а вычеты из расходов на жилье не ограничивают-
ся. Social Security Bulletin, Annual Statistical Supplement\ 1986, P. 60.
334
Глава 14. ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДА

Рис. 14.3. ЭФФЕКТ ПРОГРАММ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ТАЛОНОВ.(А) Если индивидуум
потребляет больше, чем предусматривают его талоны, нет эффекта замещения, но имеет место
эффект дохода. На деле такая программа не отличается от денежной субсидии в 100 дол.(В) Этот
индивидуум не покупает продуктов питания сверх своих талонов. Если бы ему дали 100 дол.
субсидии, он потреблял бы продуктов питания меньше, чем на 100 дол. Денежная субсидия
улучшила бы его положение. Соответственно государство могло бы дать ему 75 дол. субсидии, и
его положение осталось бы прежним.
ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ 335
НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ, ВОЗНИКАЮЩАЯ ОТ СУБСИДИРУЕМЫХ
ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ТАЛОНОВ
До 1979 г. программа продовольственных талонов функционировала иначе. Все семьи
оговоренного размера имели право на одинаковые талоны на продовольствие, но цена, по
которой они их получали, зависела от дохода. Семья, имевшая нулевой доход, не
платила ничего. По мере возрастания дохода семьи должны были платить большую долю
от стоимости талонов. На деле оказывалось, что людям разрешалось покупать продукты
питания ниже рыночной цены. На рис. 14.4 показано бюджетное ограничение
индивидуума до и после введения такой программы. В нашем примере указанная
программа позволяет индивидууму покупать продовольственные талоны стоимостью в
200 дол. по цене 50 центов за каждый однодолларовый талон. На рис. 14.4 А мы
изобразили бюджетное ограничение при неизменной денежной субсидии в 60 дол. Как
показано, такая субсидия дает индивидууму совершенно ту же полезность, что и
рассматриваемая программа. Поскольку стоимость продовольствия уменьшается, человек
потребляет его больше, чем в случае, если бы получал денежную субсидию. Программа
преуспевает в увеличении потребления продовольствия. Но это неэффективный транс-
ферт. Издержки программы — разница между тем, сколько человек платит за
продовольствие, и рыночной стоимостью последнего. Потребляя на 150 дол., он получает
75 дол. субсидии. Денежная субсидия, которая сдвигает бюджетное ограничение параллель-
но вверх, не изменила бы экономического положения данного лица, но меньше стоила бы
государству. В нашем примере 60 дол. денежной субсидии эквивалентны (в своем влиянии
на благосостояние лица) 75 дол. субсидий в виде талонов на продовольствие.
На рис. 14.4 В представлена ситуация, при которой максимальное количество
продовольствия, которое лицо может купить, располагая продовольственными тало-
нами, мало и не отвечает его запросам в полной мере. Если человек хочет иметь
продовольствия больше, чем на 200 дол., то, как только его продовольственные
талоны кончаются, он должен платить полную цену. Итак, поскольку предельная
стоимость покупок продовольствия остается неизменной (наклон бюджетного огра-
ничения остается таким же, каким он был до введения рассматриваемой програм-
мы), то мы имеем только эффект дохода. Результаты программы не отличаются от
того случая, при котором лицу были бы просто переданы 100 дол.
СТИМУЛИРУЮЩИЙ ЭФФЕКТ НОРМ ВКЛЮЧЕНИЯ В ПРОГРАММУ
Разные программы благосостояния с различными нормами включения в число их
пользователей часто приводят к искажению стимулов к работе. В некоторых случаях,
например при большинстве жилищных программ, как только доход индивидуума
увеличивается свыше определенного уровня, лицо выпадает из программы. Если его
доход ниже требуемого, он включается в список на получение государственного
(субсидированного) жилья. Если его доход выше, этого не происходит. Допустим, что
величина субсидий, скажем, 1000 дол. Это означает, что заработок в один
дополнительный доллар, который выводит лицо за пределы оговоренного уровня,
сокращает его реальный доход на 999 дол. Эффективные налоговые ставки свыше
100% делают нелепой работу в течение дополнительного часа.
Даже когда нет твердых границ дохода, размер пособий часто сокращается по
мере роста дохода. Сказанное соответствует тому, что происходит при налогообло-
жении. В программе продовольственных талонов их сумма сокращается на 30 дол.
при каждом увеличении дохода на 100 дол. Это соответствует эффективной
предельной налоговой ставке в 30%.
336
Глава 14. ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДА

Рис. 14.4. ЭФФЕКТ ПРОГРАММЫ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ТАЛОНОВ, ПРИ КОТОРОЙ
ТАЛОНЫ ДОЛЖНЫ ПОКУПАТЬСЯ. На рис. 14.4 А представлен эффект замещения. На рис.
14.4 В — только эффект дохода. Вплоть до 200 дол. стоимости питания индивидууму приходится
отказываться только от 50 центов на каждый доллар продовольствия. Сверх 200 дол. он должен
отказаться от других товаров на 1 дол. для каждого 1 дол. на питание.
ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ 337
Отметим, что программа продовольственных талонов имеет неоднозначно вред-
ное влияние на стимулы к работе. Она улучшает экономическое положение
индивидуума, создает эффект дохода. Поскольку люди лучше обеспечены, им
хочется иметь больше свободного времени. Такая программа также имеет эффект
замещения, сокращая предельную отдачу от работы на 30%.
Это достаточно плохо, но влияние данной программы усложняется за счет
существования других налогов. Так, если лицо должно платить 7% налога в фонд
социального обеспечения, 2 — подоходного налога штата, 15% — федерального
подоходного налога, его суммарная эффективная предельная налоговая ставка равна
54%, т.е. выше, чем для большинства семей с высокими доходами, и, видимо,
отпугивает от работы5.
Нужно заметить, однако, что одним из результатов закона о налоговой реформе
1986 г. было исключение большинства семей, находящихся в нищете, из ведомостей
федерального подоходного налога.
Продовольственные талоны как жилищные субсидии. Нормы включения в
списки пользователей программами благосостояния могут влиять не только на
стимулы индивидуума к работе, но также и на другие стороны потребления. При
обсуждаемой программе, например, семьям разрешено делать вычеты для расходов
на жилье при исчислении своего чистого дохода, который в свою очередь обусловит
количество получаемых ими продовольственных талонов. Таким образом, повыше-
ние расходов на жилье может увеличить количество продовольственных талонов.
Чистые издержки семьи от увеличения их расходов на жилье на 100 дол. могут быть
значительно меньше, чем эта сумма. Это как бы случай, когда государство
субсидировало затраты на жилье. Действительно, для семьи, потребляющей больше
продовольствия, чем позволяют ей продовольственные талоны, единственным эф-
фектом замещения, связанным с рассматриваемой программой, является влияние на
жилище. Эффект замещения для продовольствия отсутствует.
СЛЕДУЕТ ЛИ ГОСУДАРСТВУ ВМЕШИВАТЬСЯ В СВОБОДНЫЙ ВЫБОР
ИНДИВИДУУМОВ?
Противники натуральных благотворительных платежей критикуют эти программы
как патерналистские. С точки зрения, принятой в предыдущем разделе, если
обеспечение натуральными субсидиями действительно изменяет поведение того, кто
связан с трансфертной системой, то оно оказывается неэффективным; та же
полезность для получателей могла бы быть достигнута при меньших издержках для
государства. Но есть другой взгляд на то, что государство пытается делать, а именно
оно хочет истратить "трансфертные" деньги на "доброе дело": на жилищное
строительство, продовольствие и медицину. В этом отношении общество заботится не
столько о благосостоянии, сколько о видимых проявлениях нищеты, недоедания и
т.д. Некоторые экономисты находят этот патерналистский взгляд государства
спорным. Они доказывают, что это нарушает принципы суверенитета потребителя.
Другие указывают, что одна из главных целей многих из этих программ —
На деле мы должны рассматривать налог в фонд социального обеспечения, уплачиваемый
наймодателем, как часть налога, выплачиваемого индивидуумом. Это должно бы увеличить
эффективную предельную налоговую ставку свыше 60%. С другой стороны, если выплаты по
социальному страхованию, предназначенные лицу, увеличиваются в результате роста его
дохода, то чистый налог будет ниже. Для самых молодых прирост пособий по социальному
страхованию ничтожен.
338 Глава 14. ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДА
улучшить благополучие детей бедняков; денежные выплаты не могут быть столь же
эффективны в этом деле, как натуральные пособия.
Ранее мы столкнулись со взглядом, названным особым эгалитаризмом, согласно
которому общество может иметь разные представления не только о распределении
покупательской способности в целом, но и о доступе к определенным товарам,
услугам и правам. Право на минимальный уровень медицинского обслуживания,
пищу и кров следовало бы рассматривать как неотъемлемое право.
ЖИЛИЩА
Одна из форм натуральной помощи, которая в последнее время стала предметом
серьезного внимания, — жилье. Федеральная жилищная программа началась с усилий
по обеспечению временным жильем семей со стесненным финансовым положением во
время Великой депрессии. Сегодня существует более 1,2 млн государственных жилищ,
и бедные семьи арендуют их по субсидируемым ценам. Многие из этих объектов жилья
— многоэтажные здания в городских центрах — отмечены как скопление бедноты,
рассадник преступности и социального запустения. Хотя затраты на строительство были
высоки, многие местные власти не сочли возможным содержать эти объекты в
надлежащем порядке. В одном случае власти Сент-Луиса решили, что лучше
уничтожить проект Прут-Иго, чем попытаться обеспечить его содержание. Действи-
тельно, в последние годы наблюдалось абсолютное снижение числа государственных
жилищных объектов и было заброшено на 5 тыс. объектов больше, чем построено.
Одна из защитных мер, которая серьезно рассматривалась в течение ряда лет, —
система жилищных ваучеров. Бедные семьи не должны были бы концентрироваться
в государственных зданиях, но им должны быть предоставлены субсидии для
получения частного жилья. Проводился ряд экспериментальных исследований по
определению, насколько эффективной могла бы быть подобная система и как
лучшим образом ее разработать.
Еще раньше проблема, что бедные не могут позволить себе жилье, отвечающее
их нуждам, заставила многие общины принять решения о контроле за арендой. Но
такое законодательство оказалось непродуктивным: предложение арендного жилья
уменьшилось, поскольку владельцы домов не имели возможности получить отдачу
от своих инвестиций, сопоставимую с доходом от других возможных вложений6.
В середине 1980-х гг. стало вызывать беспокойство бедственное положение
бездомных. Если некоторые из них были просто бедными семьями, то другие
оказались людьми, которые ранее стояли на учете психиатров с легкими отклонени-
ями от нормы и теперь оказались не в состоянии позаботиться о себе самостоятель-
но7. В 1986 г. Конгресс принял закон о помощи бездомным в размере 500 млн дол.
ПОМОЩЬ ОПРЕДЕЛЕННЫМ КАТЕГОРИЯМ НУЖДАЮЩИХСЯ
Второй важный предмет дискуссий сводится к тому, оказывать ли помощь всем
малоимущим или только тем, кто попал в определенную категорию. Программа
Есть некоторое подозрение, что отдельные общины, такие как Принстон, Нью-Джерси, могли
бы использовать контроль за арендой как средство дестимулирования арендной собственности.
Программа освобождения от надзора со стороны психиатрических учреждений тех, кто не
представлял угрозы обществу и мог, вероятно, самостоятельно о себе позаботиться, называлась
снятием с психиатрического учета.
ПОМОЩЬ ОПРЕДЕЛЕННЫМ КАТЕГОРИЯМ НУЖДАЮЩИХСЯ 339
обеспечения дополнительного дохода производит выплаты только престарелым и
нетрудоспособным малоимущим, а ПСДИ, которая была создана в 1935 г. для
помощи одиноким малоимущим с детьми, делает трансферты дохода только непол-
ным семьям, имеющим на содержании детей. Некоторые штаты также пытаются
создать программу ПСДИ — безработным родителям (ПСДИ-БР) для полных
семей с одним безработным кормильцем. Однако существуют весьма строгие
ограничения для лиц, претендующих на получение помощи по этой программе, а
сама она весьма невелика — менее чем 5% от всей программы ПСДИ в 1984 г.
Помощь определенным категориям нуждающихся более дорога для организа-
торов, чем помощь на широкой основе, главным образом из-за затрат, связанных
с отбором претендентов на программу. Например, в последние годы административ-
ные расходы на одного получающего пособие по Программе обеспечения дополни-
тельного дохода были в среднем в 3,5 раза выше, а в расчете на 1 дол. пособий —
в 7 раз выше, чем административные расходы по Программе страхования престаре-
лых и иждивенцев, переживших застрахованного.
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РАВЕНСТВА
Помимо соображений об административных издержках существуют две проблемы
эффективности и одна проблема равенства, которые возникают при сравнении
категориальной помощи с помощью на широкой базе. Первая может породить стре-
мление людей перейти в категорию нуждающихся, вызвать искажающий эффект. Это
не дает истинной картины социального обеспечения. Люди не старятся быстрее толь-
ко для того, чтобы попасть под действие программы. Однако существуют утвержде-
ния, что ПСДИ вносит вклад в разъединение семей: уход низкооплачиваемого отца
может повысить "общесемейный" доход, так как оставшаяся часть семьи попадает в
категорию, охватываемую ПСДИ8. За последнее десятилетие было отмечено увеличе-
ние числа детей, родившихся в семье без отца. Является ли это следствием выше-
упомянутой причины — неясно9.
Главным преимуществом программ помощи определенным категориям нужда-
ющихся является то, что при определенных обстоятельствах они обеспечивают более
эффективное перераспределение с меньшими потерями в эффективности. Они могут
Последнее исследование оценило разрыв между социальными пособиями семьям с одним родителем
и доходами молодых чернокожих. В 1983 г. совокупные выплаты ПСДИ и продуктовых талонов для
семей, подпадающих под программу ПСДИ, в среднем равняются 4741 дол. Эта цифра выше, чем
доход, декларированный в том же году 62% чернокожих людей в возрасте от 20 до 24 лет и 29%
чернокожих людей в возрасте от 25 до 34 лет. Поскольку эти цифры отражают частично высокий
национальный уровень безработицы в 1983 г., их сопоставление с данными за более ранние годы
предполагает, что значительное число людей не может обеспечить доход достаточно высокий, чтобы
содержать семью выше уровня благотворительности. См.: Levy F., Michel R. Work for Welfare: How
Much Good Will It Do? American Economic Review. Vol. 76. May 1986. P. 399-404.
Например, норма рождаемости вне брака (рождений на 1000 незамужних женщин) почти
утроилась с 1940 по 1982 г. — с 7,1 до 19,4 (Statistical Abstract of the United States, 1986. P. 62).
Но был ли этот рост следствием благотворительности или других причин — вопрос весьма
проблематичный. Профессора Дэвид Иллвуд и Ларри Саммер из Гарварда на базе различных
свидетельств пришли к выводу, что влияние благотворительности на структуру семьи было
слабым. Они нашли, например, что изменения уровня пособий по штатам не были связаны с
соответствующими изменениями норм разводов, норм рождения вне брака или процентов
детей в семьях с одним родителем. См.: Ellwood D., Summers L. Poverty in America: Is welfare the
answer or the problem?. In: Fighting Poverty: What Works and What Doesn't, eds. Sheldon Danziger
and Daniel Weindberg. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986. P. 78-105.
340
Глава 14. ПРОГРАММЫ БЛАГОСОСТОЯНИЯ И ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОХОДА
дать возможность сконцентрировать помощь на наиболее нуждающихся, у которых
в то же самое время не будет возникать реакция, подрывающая инициативу. Мы
уже неоднократно подчеркивали выбор между соображениями справедливости и
эффективности при разработке программы перераспределения. Обеспечение высоко-
го уровня основного дохода посредством трансфертной программы, которая затем
сокращается, по мере того как увеличивается доход индивидуума от заработной
платы и других источников, — все это может лишить стремления работать. Обычно
предполагается, что более низкий уровень перераспределения желательнее для тех,
чья реакция на стимулы к работе велика, по сравнению с теми, кто слабо реагирует
на такие стимулы (например, те, кому за 70 лет).
На рис. 14.5 показано отношение между величиной перераспределения и
потерями в выпуске для двух различных групп населения (работающих и престаре-
лых). Чем больше перераспределение, тем значительнее потери в выпуске. И
поскольку последние меньше для престарелых (для каждого увеличения степени
перераспределения), желательно иметь более перераспределительную программу
для престарелых. За счет функционирования разных программ для групп с
различными характеристиками можно добиться более эффективного перераспределе-
ния дохода.

Рис. 14.5. ПРЕИМУЩЕСТВО ПРОГРАММ ПОМОЩИ ОПРЕДЕЛЕННЫМ КАТЕГОРИЯМ НУЖ-
ДАЮЩИХСЯ. Потери выпуска для любого данного увеличения ревенства могут различаться по группам
населения. Это делает желательным создание перераспределительных программ, адресованных разным группам.
Есть противники программ помощи определенным категориям нуждающихся. Не-
которые полагают, что государство не должно делать исключения ни в пользу, ни
против конкретных групп населения. Два человека, одинаково бедных, должны
получать от государства одинаковые суммы, будь они молодыми или старыми. Не
должно быть "благоволимых" категорий, таких как престарелые или родители-оди-
ночки. Вероятно, медицинские расходы престарелых будут больше, и, видимо,
хочется скорректировать трансферты, чтобы принять это во внимание. Но это уже
ПОМОЩЬ ОПРЕДЕЛЕННЫМ КАТЕГОРИЯМ НУЖДАЮЩИХСЯ 341
делается эффективно через программу Медикэр. С другой стороны, многие выступа-
ют против программ, проверяемых нуждаемостью, так как они рассматриваются как
унизительные для получателей .
ОТРИЦАТЕЛЬНЫЙ ПОДОХОДНЫЙ НАЛОГ
Многие полагают, что существующая система безусловной и натуральной помощи
должна быть заменена единой системой благосостояния в денежной форме, которая
должна быть интегрирована в систему подоходного налогообложения. Указанное

<< Пред. стр. 47 (из 110) След. >>

Список литературы по разделу